讲座实录 | 城市规划与财政的关系『国际城市规划汇智沙龙No.8』
3月18日上午，由《国际城市规划》编辑部主办的“国际城市规划汇智沙龙第8期——城市规划与财政的关系”在中国城市规划设计研究院以线上线下相结合的方式召开。杂志副主编、中国城市规划设计研究院副总规划师陈明博士主持了会议。
主持人陈明博士首先发表了致辞，他热情欢迎线下线上的同行参与本次学术研讨，并介绍了参与沙龙的专家学者。他指出，城市规划的可操作性和实施性与财政的关系密不可分。在过去的二三十年，我国城市的规划和建设在很大程度上是依靠土地财政支撑的。随着城市进入更新时代，土地财政已不可持续，地方政府可动员的金融和财政资源受到很大的约束，因此格外关注财政问题和规划实施问题。在这样的背景下，学习先发国家的经验，立足中国特殊的行政管理和财政制度，创新城市规划的投融资机制，是大家关注的焦点。这次的汇智沙龙将聚焦这一主题，深入探讨城市规划与财政的关系。
在主持人致辞后，作为“城市规划与财政的关系探讨”专辑的特邀编辑，北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心（下称“北大—林肯中心”）主任刘志研究员作了第一个报告。他首先介绍了专辑的组织背景和文章安排，并分享了他本人早期在世界银行工作时的一些切身体会——西方发达国家的城市规划与财政的关系非常紧密，而我国城市规划并未将财政放在重要位置。他以1995年世界银行对广州市内环路这一重大项目的评估为例，详细阐述了城市规划与财政的关系，以及对财政的严密考量在城市规划领域的重要性。
之后，刘志老师围绕《城市规划与财政关系初探》一文做了报告。文章探讨的主要问题即：城市规划要考量财政能力吗？刘老师利用图示简述了“规划—财政—融资”内在关系的理论框架；以国际经验，如《明日的田园城市》、奥斯曼巴黎改造项目、美国规划人员编制基本建设预算等，阐明了国际城市规划界对财政在规划中重要性的认识。在我国，规划与财政的脱节产生了一系列后果，包括：一些新城新区的规划没有科学地考量经济和财政风险，盘子拉得太大，导致大量土地被浪费；没有规划约束的土地财政加剧了重投资、轻维护的倾向；等等。为了加强我国规划与财政工作之间的有机联系，刘老师最后提出了六点政策建议，其中第二点尤为重要，即在城市管理体制框架内建立一个“中期建设和财政规划”工作流程，将规划建设部门引领的“基本建设资金计划”和财政部门引领的“中期财政规划”结合起来，致力于将规划与财政和投融资计划挂钩。
第二位报告人是厦门大学建筑与土木工程学院/经济学院双聘教授赵燕菁老师。赵老师以他一贯的幽默开始了对城市更新中财政陷阱的解剖。他认为城市规划已是一片红海，业内卷得厉害，然而其中也有蓝海存在着，那就是城市规划的财务分析。财政学是一个复杂的领域，而他近年来一直在努力找到一个框架，希望能够让城市规划人员比较容易地理解和运用财政学的知识和工具。这个工具就是会计学三大报表中的资产负债表和现金流表。赵老师首先梳理了城市发展不同阶段的特点，将城市更新阶段的特点概括为“人口减、赤字增、投资降、卖地难”。接下来，他从财务分析的视角，将城市的建设与运营中的各种要素拆解为资产、所有者权益、负债、收入、支出、盈余等多个板块，这些板块构成了城市建设与运营的资产负债表和利润表，各板块之间是动态相关的。城市更新是否成功，就看这些板块之间的互动最终能否给城市带来正的财政盈余。好的更新可以总结为“少增户、多增收、自平衡、正盈余”。为了让规划师更容易理解这一框架，赵老师以城中村更新、老旧小区更新、退二进三等大家非常熟悉的更新类型为例，详细解释了城市更新中存在的财务陷阱，并通过喀什某片区和厦门湖滨一里60号这两个居民自主更新的正面案例，强调了“少增户”等城市更新的成功要点。接着，在更宏观的层面，赵老师给大家普及了“广义的更新”这一概念。他认为，广义的更新就是资本市场的迁移，运营城市如同经营企业，卖地也如同卖矿，“一个城市如果不能从资源城市转向资产城市，迟早都会进入收缩”。在这里，赵老师讲述了合肥逆袭的案例。与很多其他城市将卖地所得大量用于城市基建不同，合肥将资金大比例地投向实业和资本市场，实现了城市资产和税收的显著增长。最后，赵老师以一句箴言式的总结完成了他的报告：“城市更新是增长转型的唯一机会，做出错误选择的城市，将会在城市化的下半场被无情地淘汰。”
接着，中央财经大学财政税务学院何杨教授和北大—林肯中心的政策研究员李文婧博士就“城市规划视角下的中国城市财政问题”进行了讲解和分享。何杨教授首先梳理了我国现行城市财政的逻辑思路，她指出，“城市财政”在我国现行财政体制中具有一定独特性，纵向财政体系之间通过转移支付等力求均衡，横向财政体系之间存在着条块交叉。这使得地方政府如何做好城市财政能力挖掘成为一个重要问题。分税制改革后，地方政府土地财政导致土地金融风险迅速累积。何老师认为，目前我国城市规划与城市财政之间的不协调集中体现为“为规划而财政”（对土地财政及相关债务的依赖，加剧了城市财政的不可持续性）和“为财政而规划”（通过调整城市规划快速产生土地收益，可能造成土地资源的浪费）。她与李博士通过案例的方式对以上问题分别进行了详细解析。为解决以上问题，两位老师建议：（1）建立城市财政与城市规划的紧密联系，城市规划需要综合考量城市的融资能力，城市财政需为必要的公共服务供给提供足够资金；（2）以中长期财政协调机制为导向加强与城市规划的协调；（3）完善城市可持续基础设施投融资模式。
北大—林肯中心高级政策研究员刘威老师结合《城市建设中的土地增值回收融资手段》一文分享了一种新的思路和视角，即从土地增值的分配和回收角度看待如何在城市建设当中运用土地这一重大资产，满足人口不断向城市地区聚集而引发的对基础设施的极大需求。根据世行预计，到2030年，全球基础设施投资需求将超过90万亿美元。那么城市建设资金从哪儿来？鉴于基础设施融资的三个特点——投资规模大、资金支付集中在项目前期以及投资回收周期长，全球的目光都集中到了土地上面，发现土地增值是城市建设融资的重要来源。土地增值回收可以被定义为是一种手段，用于帮助公共部门预先或重新获得因公共投资和其他政府行为产生的土地价值增值的部分，并将其用于公共部门再投资。土地增值回收的政策工具分为三大类，一是基于税收的政策工具；二是基于土地产权（发展权）交易的政策工具；三是基于开发责任的工具。通过巴西圣保罗市额外建筑权证拍卖、中国香港铁路公司“轨道+物业”模式、中国台湾地区“区段征收”+“市地重划”以及房地产税+税收增额融资等四个案例的成功经验可以得出两点政策建议，即改革现有的土地出让制度，积极推进房地产税改革，建立土地增值回收政策体系；完善土地增值回收相关基础性制度，为城市政府提供政策空间。
北大—林肯中心的政策研究员刘婧一的报告从美国城市规划和公共财政教育发展切入，从历史演变、教学模式和启示三方面展开分享。刘老师首先带我们回顾了公共财政与美国城市规划教育发展的百年历史。总的来讲，规划的学科发展与政策、社会、技术发展等密切相关。据调查，美国目前已有超过半数的规划专业开设了公共财政课程。热门话题囊括了税收来源、地方政府预算流程、地方财政支出和债务融资等。从10所美国规划院校的课程设置和培养方案可以发现，美国规划院校的城市规划硕士项目多为2年，且多数都开设与财政相关的课程。值得一提的是，像哈佛大学、罗格斯大学等规划院校的规划和财政相关的专业设置非常灵活，相关课程的学习非常方便。但我国财政学等学科还未进入规划院校的视野。因此刘老师结合美国经验提出了完善学科体系、扩展教育渠道，以及开阔学生视野、提升综合素质的几点具体建议，以期推动我国城市规划学科的建设发展。
北京大学经济地理学博士、独立学者陈天鸣老师介绍了罗伊·鲍尔和约翰尼斯·林恩所著《发展中国家的城市治理与融资》一书及其对中国大都市区的启示。这本书对于大都市区研究起步较晚的中国来说，回答了两个问题：一是如何管理城市治理中复杂的垂直和水平结构，二是如何为大都市区高效、平等、可持续发展所需的资源进行融资。针对发展中国家大都市区的治理存在人力资源匮乏、管理系统欠妥、获得规模经济能力较弱、受制于上级政府等一系列问题，文章提出了权责划分明晰、适当给予地方政府更多权力等建议。针对大都市区的融资存在地方税收征收不力和使用者利用不当等问题，文章提出鼓励地方政府征收设计合理的使用费和地方税，不断完善房地产税征收体系，寻找新的税费增长点等建议；对于外部融资来说，重构大城市转移支付体制，债务融资改革，为公私合作发挥作用扫除障碍是重点需要关注的改革建议。最后，文章对中国实践的现状和挑战进行了分析，并提出三点主要的政策建议，即区域协调治理、合理划定都市圈范围和征收房地产税等，以期建立起有效发展的健康、良性的城市财政基础。
六个主题报告完成之后，三位特邀嘉宾、我刊编委张勤和主编王凯先后进行了点评发言。
清华大学建筑学院的田莉教授在线参会并进行了点评和讨论。田老师的点评大致可总结为三方面。首先，城市规划与财政的关系的重要性怎么强调都不为过。公共财政对城市的健康发展非常重要，地方政府也非常重视，但规划师对财政不太了解，需要补上这门课。当然，从目前规划师对财政仅有的常识性的认知发展为系统性的知识体系，还有很长的路要走。其次，规划是一个非常综合的学科，规划师需要有综合的视角。除了财政，也需要关注社会、经济、生态、耕地保护等。从财政的视角，除了关注城市运营中的价值回收，还应关注价值的再分配。在实践中，无论是增加新的税种，还是在居民自主更新中破除集体行动的困境，都需要通过系统性的思考，谨慎决策。最后，当前我们正在经历从蓝图型规划向实施型规划的转型，往往需要从复杂的系统性视角出发来考虑问题，最终还是要能落实到空间上，这才是我们规划师的看家本领和拿手好戏。这是很大的挑战，但挑战往往也孕育着机会。今天的沙龙信息量很大，收获很多，希望今后能就这个话题继续与大家一起深入探讨。
中央财经大学政府管理学院的王伟副教授接着做了点评和讨论。他认为这期专辑以及今天的沙龙为我们从治理的思维看城市规划提供了一个非常重要、却长期关注不足的视角——财政。王老师对发言专家的精彩报告点评为：刘志老师“中西合璧，博观约取”；赵燕菁老师“纲目并举，洞若观火”，何杨和李文婧老师“搭桥牵线，见微知著”，刘威老师“直击要害，繁征博引”，刘婧一老师“他山之石，脉络分明”，陈天鸣老师“经典导读，学以致用”。接着王老师首先谈到，今日的规划编制与实施必须前瞻性地植入“资金”意识，不仅要算资源账、土地账，人口账，更要算资金帐，缺了对“钱”的考量，任何规划只能在墙上挂挂。结合他本人的研究积累，提出未来可进一步讨论的几个议题；第一，发言中提到了财政、财务、投融资等多种表述，实质都跟钱有关，但它们各自的内涵究竟是什么，需要进一步去明晰，形成共识；第二，政府与市场的分工边界到底在哪里，这决定着公共物品和公共服务的清单范畴，进而决定着供给由谁来提供？这反映的是城市运行的底层逻辑，是政府主导还是市场主导，这关系到我们提出的很多假设和建议是否成立，能否得到采纳实施；第三，规划改革后，多规融合过程中对土地价值与空间价值的认知差异将决定对价值运营模式的逻辑差异，因为传统土地规划与城乡规划之间的一个显著差异在于，土规更关注土地价值的配置，即基于资源视角的土地发展权分配；而城乡规划则更擅长于空间的价值创造，而空间价值意义上的发展权不仅是分配，还有通过策划、设计的发展权创造，这是从资产的角度来认识价值。这两种逻辑对城市更新、全域整治会带来不同的操盘手法，由此带来的投融资方式、财务平衡方程也就会有很大不同；第四，这次探讨得比较多的是“地”和“财”，未来还应引入“人”和“时间”这两个关键变量，进行更全面的财政影响分析与模拟仿真；第五，伴随数字中国总体布局方案的实施，数据要素的价值如何引入到传统运营模式设计中值得高度关注。最后，王伟老师提出今天报告中分析的案例、现象很多是对过去发展结果的一种呈现，而这暗含着三个前提：（1）过去，规划权在中央和地方是相对分离的，地方有较强的事权自主性，而2018年机构改革后，迈向全国规划自上而下一盘棋状态；（2）过去的规划有比较强调服务于市场的导向；（3）过去就部门而言，规建管相对一体化，规划改革后，发生了相对分离。当下，以上这些前提条件发生变化后，今天围绕规划与财政讨论的规律哪些将来还会继续存在，哪些不再存在，是否会出现新的规律？而在国土空间规划的背景下讨论规划与财政的关系，需要从土地要素走向国土空间全要素，资源与资产相结合、绿水青山与金山银山相结合、城市更新与全域土地整治相结合，在财政背后则要统筹考虑财权和财力两方面问题，规划和财政两个学科如何融合，形成怎样的研究范式，这些都需要更多的力量参与进来。
首都经济与贸易大学城市经济和公共管理学院的颜燕副教授结合她在教学和科研中的体会，谈了对城市规划与财政关系的一些观点。首先，在教学方面，将来会有越来越多的院校会开设与城市规划或城市管理相关的财政学课程，迫切需要结合中国的实际编写一本合适的教材。在研究方面，颜老师研究了城市蔓延对城市财政的影响，发现蔓延确实会给城市财政带来压力，但为什么还是有那么多决策者选择了蔓延的发展模式呢？这是因为蔓延会同时带来支出端和收入端的增长，但决策者更多地关注了收入端的增长，而实际上蔓延带来的支出更大，最终导致财政入不敷出。为此需要在城市规划的阶段建立成本—收益预期分析制度，也就是财政的规划，而且是一个长期的财政规划，保证持续地产生正收益，这才能让城市健康地运转下去。实证研究还证明，蔓延对不同人口结构和经济发展状况的城市的财政会造成不同的影响，城市决策者必须了解这些情况，进而“因城施策”。如果我们不能改变当前的间接税税制，就需要建立能够适配现实情况的转移支付制度，来实现区域之间的税收平衡和差异化发展。
我刊编委、杭州市规划与自然资源局一级巡视员张勤现场参会并分享了自己的心得。她首先指出，城市的财政问题不是新问题，它是城市规划的本源问题。在计划经济体制下，财政问题是制订和审批城市规划时必须考虑的重要因素，那时候审规划方案很多时候是在审项目的造价。改革开放以来，特别是1994年国家财税体制改革后，规划对如何回应城市建设投资多元化、市场化的局面缺乏系统的制度设计。由于规划与土地管理脱节和土地财政的不确定性，导致在规划编制审批中对财政问题缺乏足够的重视。其次，财政问题近年来为什么在业内引起了越来越多的关注？并不是因为土地财政的问题，而是因为发展转型：（1）三线划定后，城乡建设进入存量时代，如何发挥存量的价值？（2）在政府资金受到严格管理的情况下，如何发挥多元利益主体的作用？（3）在追求共同富裕这一目标的过程中，公众参与对公共财政的公平性提出要求；（4）“两个统一行使”要求国土空间规划对公共资源的全生命周期负责，不仅要考虑是否有钱建设，而且要考虑怎样持续运营，甚至要考虑公共资产的保值增值。因此，规划师必须正视城市财政问题，提高能力，积极回应。第三，不能局限于财务本身。不能只关心“地”的财务平衡，而要关心整个城市的发展，要关心如何让城市的人民受益，而且是长期受益。第四，城市财政问题专业性、系统性非常强，但规划师不用害怕。要将其他学科中好的理念应用到城市规划中来，并加强与专业人士的合作，一起把城市建设好、经营好。
我刊主编、中规院院长、全国工程勘察设计大师王凯博士在线参会并进行了简短的点评。他对专辑作者们的精彩报告和点评嘉宾的参与表示了衷心的感谢，并将自己的参会感受总结为三句话。首先，《国际城市规划》是一个学术交流平台，无论是过去常见的先发国家成熟经验的分享，还是今天这样的前瞻性讨论，都是为了促进规划学科的发展和行业的进步。其次，财政是一个老问题，而今天作为一个新话题来讨论，是因为我们已经到了内涵式发展的时期，却还没有找到一个可持续的城市开发、运营、维护的模式。至于具体方式是开辟新税源，还是转换发展方式，都可以讨论。他个人更倾向于发展方式的转换。从治理体系现代化的角度而言，我们前些年的发展比较粗放，今天来看，无论是土地权、空间权、运营权的进一步细分，还是制度的重新设计，都还有很大空间。第三，规划事业的发展需要多学科的合作。规划师不一定要去全面学习财务或其他学科的知识，但我们需要多向其他专业人员借鉴，需要相关学科专业知识的注入，需要多学科的合作。谢谢大家对汇智沙龙的支持，欢迎大家多来中规院传经送宝！
在最后的互动提问环节，主持人陈明副主编在线上听众提出的多个问题中选出了一个比较有代表性的请专家作答。听众S提问：“自2014年以来，国家开始整治地方政府隐性负债，很大一部分隐性债都被国家的专项债置换了。现在地方政府专项债基本是打包到省政府发行，用的其实是省政府信用，甚至可以算是国家信用。资本市场不直接评估具体城市的盈利模式。这是否意味着资本市场基本无法干预具体城市的规划和融资？这样是否会产生很大的风险？除了国家加强专项债审批和监管以外，是否还有其他市场化的手段作为补充？”
刘志老师回应道，这种方式是以国家信用减缓地方债（英文是step down），目的是化解金融危机的风险。当时确实在一定程度上缓解了地方债务的问题，但刘老师认为，风险过去之后，城市的债务还是应该回到城市自身，因为让省级财政帮城市背债不是长久之计，让中央去背更不是长久之计。全世界的通行做法都是由城市负担自己的债务，只是在金融危机出现时，中央才出手干预。何杨老师随即进行了补充，她认为这个问题涉及资本市场对地方政府财政状况的监督。发债时要对债务风险进行评估、评级，主要是对发债主体偿债能力的评估。地方政府有几种发债模式，比较常见的是一般债和专项债。一般债发行时主要评估省级政府的偿付能力和已有债务的规模等；省级政府在向下划分债务配额的时候，则会酌情考虑省级以下政府的偿付能力。而专项债更多基于项目，因此主要评估项目自身的资金流和可持续性等。在中国，（专项债相关的）项目一般都有地方政府的资金担保，后者往往要承担连带责任，因此专项债评估时相应也会评估地方政府的偿付能力。同时，城投债并没有完全被取代，这个发债渠道依然存在，但在评估中会更加看重地方政府的偿债能力，并且在发债要求中需明确债务的连带责任和偿还责任，比如说明哪些资金政府不能予以担保等。
在沙龙的最后，主持人陈明副主编再次感谢了专家们和线上线下同行的参与。他认为，这期专辑和这次学术沙龙开启了一个非常好的话题，城市财政和城市规划应该是最好的朋友和伙伴。我们作为规划师，如果不懂城市财政，不懂城市的可持续运营，不懂得发展权，我们做的可能是无知的规划；如果不能回归到空间上，没有解决空间的矛盾和问题，我们做的可能是无用的规划。只有既懂规划，也懂财政，我们才能做出管用、有用，符合城市长远发展要求的好的规划。UPI