讲座实录 | 空间规划层级传导的国际经验『国际城市规划汇智沙龙No.7』

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11月5日，由《国际城市规划》和中国城市规划学会国外城市规划学术委员会联合举办的“国际城市规划汇智沙龙No.7：空间规划层级传导的国际经验”在中国城市规划设计研究院以线上线下相结合的方式召开。杂志主编王凯和副主编陈明先后主持了会议。

《国际城市规划》杂志主编、中国城市规划设计研究院院长王凯首先致辞，感谢线上线下的朋友参加第七期“国际城市规划汇智沙龙——空间规划层级传导的国际经验”。他指出，空间规划的层级传导是一项非常重要的工作。空间规划中，除了目标设计，最重要的就是传导机制的建立。它既是技术性的，政策性也很强，顶层设计和目标要通过层级传导才能实现。第二是国际经验很重要。在改革开放40余年里，国际经验对我们的城市发展起到了重要的参考借鉴作用。《国际城市规划》的办刊特色就是“世界眼光、国际经验”，最后形成“中国特色”。本次沙龙基于最近出版的“空间规划的层级传导”专辑，其中的文章对我国的国土空间规划改革有一定的启发作用。国土空间规划当前已经进入收官阶段，在此时讨论这个话题很有必要。这次活动由杂志和中国城市规划学会国外城市规划学术委员会联合举办，希望大家能一起把国土空间规划的工作做好。

接着，中国城市规划学会国外城市规划学术委员会主任委员、清华大学建筑学院谭纵波教授发表了致辞。谭教授首先对空间规划的层级传导进行了解读。一般情形下，我们所说的传导是自上而下的。国土空间规划工作现在已经到了一个节点，在我们的实际工作中，各层级规划传导的焦点集中在开发建设的用地指标上。但是从学理上讲，国家的战略目标是否只是体现在用地指标这一个方面，还是其他战略、政策性的内容也需要传导？各个国家有各自的经验，而他山之石可以攻玉，我们可以从今天的活动中了解其他国家是怎么看待这个问题的。同时，我们也应该看到，我国各地的情况差异很大，不同地方的发展诉求如何能通过传导反馈到国家层级的战略中，也是很值得探讨的问题。谭教授最后表示，本轮国土空间规划接近尾声，尚存很多潜在的没有解决的问题。作为城市规划的研究者，我们有责任、有义务为解决这些问题提出我们的方案，发出我们的声音，从技术的角度，从国际比较的角度，贡献大家的聪明才智。

同济大学建筑与城市规划学院的张立副教授和李雯骐博士首先作了题为“空间规划的传导协同——治理视角下的国际实践与启示”的报告，从空间规划实践的国际趋势、空间规划层级传导的国际实践以及空间治理现代化视角下的启示和讨论三方面作了分享，对空间规划的国际实践经验进行了中国语境下的阐释和思考。张老师认为，目前空间规划实践大致存在三种发展趋势，一是规划层级的简化与增设，二是规划权利的下放与集中，三是空间规划与空间治理的强关联性，并对每种趋势进行了解读。而后，李博士从空间规划的政策传导、指标传导、控制线传导、用途传导和设施传导五方面，对欧美国家和日本的实践进行了具体介绍和分析。最后，张老师对整个报告进行了总结，他指出：第一，空间规划体系并不是固定不变的，它随着国际治理体系逻辑的转变而转变，因此我国国土空间规划体系的建构应符合并体现我国从管理转向治理的语境，在权责划分上应保持中央和省级的干预能力，兼顾地方层级的空间治理诉求；第二，技术逻辑上，应刚柔组合，优化传导与协同的治理结构；第三，应加强研究工作，重视国土空间规划法律法规和政策的体系性建设；第四，建议多措并举，利用政策引导和社会治理等工具，切实实现国土空间治理的现代化。

接下来，清华大学建筑学院的杨滔副教授以伯明翰为例对英国中部城市的规划类型与联动机制进行了探讨。英国城乡规划体系自20世纪以来经历了一系列改革，逐渐从以土地利用为核心，关注社会经济发展与土地利用间关系，转向以可持续发展为核心。杨老师介绍了伯明翰城市、片区、社区层级的规划及其内在联系；从愿景与目标、政策与指标、空间与布局三方面，剖析了其不同层级规划之间的联动机制；并阐释了项目规划审批、规划监测、信息化公开公示等环节对规划联动的辅助作用。

从伯明翰案例来看，英国在城市、片区、社区层面存在一定的规划联动机制：下位规划的愿景与目标遵从或参考上位规划的内容，同时根据自身的特色作出相应调整，并体现在项目规划审批的要件中；下位规划的政策明确对应或呼应上位规划的政策或战略、愿景、目标，并逐一落实到相关的规划实施项目中；城市层面的规划指标与片区层面的规划指标存在一定对应关系，以彼此联动的方式体现在规划检测报告中，且下位规划的范围在上位规划的空间布局中有所体现；项目规划审批、规划监测、信息化公开公示等环节在很大程度上联动了上下位规划。

最后，杨老师也对我国国土空间规划的规划传导机制提出了建议。

北京建筑大学建筑与城市规划学院的师资博士后范冬阳作了题为“地方治理目标的呈现与实现——法国市镇联合体空间规划的传导与实现”的报告。这篇文章在专辑中的定位是针对我国县级和乡镇级规划提供借鉴，在法国对应的尺度是市镇联合体。市镇是法国的国土基本单元，全法共3万多个市镇，非常细碎，因此出现了市镇联合体这个特殊的地方治理层级。范博士认为法国市镇联合体规划从战略到实施的传导可以给我国国土空间规划的主要启示有三点。（1）国土空间规划体系要构建“话语线索”衔接的规划“巨型文本”。我国常见规划“一张图”的说法，可以借鉴法国这种“构筑完整的法律体系+提供各层级适用的规划工具”的方式，用不同的衔接刚度和话语次序连接所有规划相关话语。（2）动态、开放的国土空间规划治理。规划主要是为了解决问题，在地方的各个尺度和空间层次上都存在识别问题、构建空间的可能，然后根据需要选择规划工具。（3）“提出目标—技术呈现—实施监督”的地方规划治理。地方目标的呈现体现为战略规划，其指令语言是针对地方人格性主体的；而技术呈现体现为详细规划，其语言更倾向于针对客观对象。前述两者间的语言转换可以借助类似计算机语言体系中的“编译器”，从而确保下级政府对上级政府目标解读的准确性。最后从“四梁八柱”的说法联想到，我国的古建筑为何能“房倒屋不塌”？正是因为支撑体系能够独立于围合体系而存在。法国的基础性法典法律明确了人权、物权、事权和国家要覆盖哪些公共服务空间、公共利益项目和整体利益项目的内容，类似于我国古建筑的木构架支撑体系，各个地方制定的空间规划类似于在其构建的空间中，根据地方需要围合出功能性的使用空间，因此具有较大的灵活性。

南京大学建筑与城市规划学院罗震东教授和荷兰乌得勒支大学博士研究生乔艺波对荷兰空间规划体系中规划权划分的流变及其启示做了精炼的介绍。罗教授表示，单纯讲传导不能反映荷兰为何能做好空间规划，好的规划体系不是简单的传导，而是通过博弈和合作达到高效状态，形成灵活的机制。因此，要注意两点：其一要看到荷兰空间规划体系核心部分是怎样集权又怎样分权，怎样既体现中央政府的意志又尊重地方发展的活力。其二，荷兰是个小国，我国不能简单照搬和模仿其集权与分权平衡的原则和机制。

乔博士表示，荷兰空间规划体系划分主要满足三个核心诉求。第一，必须能够维护国家的核心利益，使中央政府能够有效地贯彻自身的规划意志；第二，必须能够抑制地方政府的机会主义行为，杜绝规划折腾和建设浪费；第三，能够充分调动地方发展的自主性和积极性，保护地方的发展活力。但其实这三个诉求之间是存在一些内在矛盾的，在我国，这种矛盾被归纳为“一收就死，一放就乱”。

荷兰的空间规划体系如何破解这个治理难题呢？一方面，中央政府在明确国家核心利益的基础上，将规划的编制权和审批权下放地方政府，使地方政府能够放开手脚实现自身的规划意图；另一方面，中央政府也拥有贯彻自身规划利益的核心工具，当地方政府违背上级政府明确的公共利益时，上级政府能够对下级政府的规划和建设活动进行有效且高效的干预。这样的一种规划权划分是在总结长期以来空间规划实践的基础上作出的制度安排。

上海城建职业学院建筑与环境艺术学院的李文墨副教授从四方面介绍了21世纪初俄罗斯的国土规划体系改革的相关内容。在简单介绍研究背景后，李老师对俄罗斯国土规划及其改革发展情况进行了阐述。他指出，俄罗斯行政体制改革造成的自治权力下沉，以及苏联时期、改革前的问题，促使了俄国土规划体系的改革，并形成了目前俄罗斯国土规划的四大体系。而后，李老师在第三部分即“研究内容”部分，对俄罗斯国土规划的立法体系、等级体系、信息体系和传导体系分别进行了详细阐述。最后基于以上内容，李老师总结了四点俄罗斯国土规划改革的经验与启示，分别为：战略引领，统筹规划编制与管理；多规合管，统筹全域的资源要素；协作协调，简化规划传导的层级；提出预案，应对地方的规划博弈。

六个主题报告的最后一个是“立法规制与地方自治下的日本空间规划体系的演变、协同和传导”，由江苏省规划设计集团城市更新规划设计院规划师董舒婷和张立老师合作呈现。

基于日本《城市规划法》和《城市建设法》等重要法律的出台和地方自治的国家治理特征，日本形成了网络化的空间规划体系，该体系纵向贯穿了从国家到都道府县再到市町村三级，横向形成了《国土形成计划》《国土利用计划》以及各类单项计划。

董舒婷首先分享了其在立法规制与地方自治的视角下对日本空间规划体系的具体研究成果。通过对地方自治下的空间规划事权进行梳理，可以发现：日本中央与地方之间事权边界较为明确，中央层面主要是涉及一些框架性法律编制的要求和重大设施的编制，地方层面则更多是一些具体规划的编制；日本与我国均属乡村差异化较大的地区，针对部分治理能力较强或较弱的地区，其传导的事权以及下放的权力也有一定的差异化。对于与事权相联系的空间规划协同和传导，一方面体现为国家、都道府县和市町村三级多种规划的横向协同，另一方面可从《国土利用计划》为例的纵向传导体系中体系具体反映。此外，日本空间规划的运行离不开其法律保障机制，以《国土形成计划》和《国土利用计划》两部基础性法律和多项不同领域的专门性法律为核心的法律体系，对规划的横向协同和纵向传导支撑起到了决定性作用。

随后张立老师总结了日本空间规划体系对我国的三点关键性启示。一是应完善法律法规体系，保证国土空间规划有法可依、顺利实施，如针对三区三线分别立法；二是合理设置各级政府规划事权，强调层级传导的同时也要注重激发基层的治理活力；三是精简总规内容，重视规划协同机制。他强调：规划不仅仅是传导，更多在于互动，因此我们的“多规合一”并不是一张“大而全”的图，更应是一套高效运行的体系，专门性法律、监督机制、差异化事权等尤为重要。

在六个主题报告之后，四位业内专家进行了点评，他们分别是同济大学建筑与城市规划学院的赵民教授、广东省城乡规划设计研究院总工程师马向明，以及在现场参加研讨的两位我刊资深编委——杭州市规划和自然资源局一级巡视员张勤、清华大学建筑学院副院长刘健教授。

作为本次专辑的审稿专家（后期应邀改稿和参与署名），赵民教授深谙此专辑出炉的经过，认为专辑文章经过了多轮讨论、打磨和深化，是组稿人、作者、审稿人和编辑等的共同工作成果；这组文章和本次学术沙龙，对我国当前的国土空间规划工作很有参考价值。赵老师首先强调，要理解一个国家的规划体系并非易事。事实上，国外的规划学界（academic）与规划行业（professional）往往是脱节的；在国外攻读规划学位，未必真正理解国外的规划实务和政府运作。在我国也存在着这种脱节，所以我们在介绍国外的规划体系和经验时，不能太“自信”；有时貌似看得懂海外的规划文献，但可能并不明白其真实含义（或是难以产生相应的图景）。贯通规划学术和实务，是一个长期和艰难的过程；规划研究者和规划编制人员需要与规划管理部门的同行不断地互动探讨，才有可能真切地理解规划的运作逻辑或痛点。此外，我们还需要意识到，一个国家的规划体系与这个国家的政体及党派政治等都有着密切的关联性；某些规划概念，诸如“法定规划”等，在中外有着很不同的含义；即便是对英文这种我们相对熟悉的语言中的规划术语，我们的理解也很可能有误。作了这些阐述后，赵老师对主题报告逐一点评，给予了充分肯定。最后总结道：对国外的经验，我们可以借鉴但不能照搬；任何国家的“好”经验，必有其制度背景；就规划体系和“传导”模式而言，不存在“前沿”或“最好”，国际间也不存在“迭代”关系。对各国的规划制度和运作模式作比较研究和探讨启示意义的时候，一定要关注相关国家的政体制度、城市化发展阶段、文化传统、法治化程度、财政体制、开发管控制度，同时还要考虑国土幅员及土地资源稀缺或丰沛状况。

作为活跃在规划编制一线、经验非常丰富的规划师，马向明总工从三个方面进行了点评。首先，国土空间规划传导到底传导什么？不同领域有不同的看法：地理圈多在讨论人地时空关系的耦合；规划行业讨论在国土空间规划的背景下，城市规划专业本身的演变和变革；行政部门主要关注三区三线怎么传导。今天的研讨提供了十分广阔的思考，不同国家的规划传导，或者说体系，跟其自身的历史、尺度等等要素是密切相关的。第二，今天的六个报告从历史演变的视角介绍了多个国家空间规划体系的传导，让我们看到当前的整体趋势。之前的几十年，城市之间的竞争逐渐演变为区域竞争，因而城市规划演变为向区域规划延伸，并衍生出战略规划，但当前展现的趋势是向两头发展——国家层面的战略和地方层面的自治。一方面，在新的国际竞争的背景下，国家逐渐成为应对全球趋势的战略制定主体和单元，区域反而慢慢消退了。另一方面是地方自治、权力下沉。很多行动需要地方的积极性，他们才最熟悉本地的知识、资源和力量。这两个趋势对我们很有启示。另外，在战略与地方之间，不同国家呈现出来的协调统筹单元的不同也很有启示，如英美等资本活跃的地区以都市圈为协调单元；在传统力量雄厚的欧洲大陆，则以市镇联合体为单元（如法、荷）。第三，从我国目前这一轮国土空间规划的编制来看，规划师基本“沦落为”会计师，相应地，规划的战略性减弱了。这方面，俄罗斯的经验就很有启示。还有就是关于“一张蓝图是一个体系还是一张图”的讨论很好。

张勤巡视员认为，规划传导是非常重要的议题，参加《国际城市规划》杂志和国外城市规划学委会举办的这次研讨，聆听作者的报告和专家的点评，收获很多。她非常赞同赵民教授的“不同的规划之间不存在‘迭代’”的观点，规划的关键在于解决问题，不同阶段要解决不同的问题，可能就会产生不同的规划体系。要学习不同国家的经验，一定要了解其文化传统等背景。她将自己听报告的体会总结为以下几个方面。第一，实现传导有效的前提是各层级之间有共同的目标、共同的利益；第二，传导是一个互动的过程，是网络化的过程，不是简单的由上至下，也可能是实施过程向编制过程的传导；第三，应该把调动社会遵守规划、执行规划，减少行政成本，提高公平和效率作为传导的目标，提高治理水平；第四在传导的过程中要注意“统分结合”，要保证在应对突发事件时能统筹调度；第五，要充分发挥国土空间规划“一张图”监督实施系统的作用，增强传导的精准、高效。

刘健教授表示很高兴有机会现场参加此次沙龙。她分享了三个方面的收获和思考。一是国际比较研究。城市是一个复杂的巨系统，城市规划学科同样是一个非常复杂的体系，国际比较研究不仅要有扎实的专业知识，还要对当地社会的政治、历史、文化等有广泛的了解和深刻的认识。在欧洲国家，各级政府的责权互不重叠，分别在法律规定的责权范围内行使自治权力、履行行政职责。因此有必要明晰政府之间的职能分工和财政分配，厘清规划体系、财政体系和各级政府责权之间的逻辑关系。同时也要明晰对同一学术概念的界定和认识；例如在欧洲，城市规划（urban planning）和空间规划（spatial planning）是两个不同概念，前者属于地方政府的自治权限且仅涉及地方行政辖区，后者则属于高级地方政府、中央政府、乃至欧盟委员会的权限，且涉及多个同级或不同层级的行政辖区，甚至跨越国界。二是规划体系演变。研究城市发展和空间规划需要有大的历史观和空间观，把规划体系演变放到长的历史进程中考察。历史经验表明，包括法律、技术和管理在内的规划体系并非一成不变，而是根据不断变化的社会经济发展需求进行适应性动态调整，解决迫切的现实问题；例如在城市发展缺乏活力时进行规划放权以发挥市场活力，在市场失序时加强规划干预以保持发展有序。同时，中央政府的干预方式也会变化，随着治理理念的出现和推广，逐渐从规划全过程的直接干预转向事前政策引导、事中统计监测、事后监督惩处相结合的间接干预；监测数据的公开和信息平台的建设是政府间接干预的重要基础，也是多规合一的重要平台。此外，规划越来越重视多元参与，强调在基于政府体系的科层化治理和基于经济手段的市场化治理基础上，更多发挥多元参与的网络化治理作用，不仅包括公众个体和社会团体的参与，还包括不同层级政府基于协商并签署行政协议的参与。最后回到今天研讨的核心议题——空间规划层级传导的是什么？我国目前的国土空间规划工作强调的是土地和人口等各类指标的传导。实际上传导的是政策意愿，目标是在各级地方和各个利益体之间寻求共识，明确共同的发展愿景，尤其是针对涉及国家核心利益和社会公共利益的发展愿景，例如保留战略用地、协调城乡关系、维持社会公平，等等。

本次沙龙的议题具有比较重大的现实意义和理论价值，希望能引发学界和业界的持续思考和讨论。我刊也将继续关注这一主题，期待未来能邀请到更多对规划层级传导感兴趣的规划学者和从业者，开展相关研讨活动。UPI