引言
世界人口老龄化速度正在迅速加快。2019 年，全球65 岁及以上人口（即本文所指的“老年人口”）约为7.03 亿，占总人口的比重约为9%，预计到2050 年，这一数字将达到15.49 亿，占总人口的比重约为16%[1]。老龄化进程的不断深化对住房和环境、城市空间结构、经济增长等提出了挑战，也影响着社会保障体系的完善和城市的可持续发展[2]。因此，实现健康老龄化，即最大化健康预期寿命（healthy life expectancy）①健康预期寿命的相关概念在1964 年被首次提出，2000 年世界卫生组织将其作为量化人群健康状况的绩效指标纳入卫生系统绩效评价。具体指一个人在完全健康状态下可以预期生活的年数，即不受疾病或伤害影响的年数。，是一项重大的公共卫生挑战。世界卫生组织（WHO:World Health Organization）在1990 年提出了“健康老龄化”（healthy ageing）②“健康老龄化”是由世界卫生组织在1990 年哥本哈根世界老龄大会上提出的，其核心理念是生理健康、心理健康、适应社会良好。战略，并在2020 年实施了“健康老龄化行动十年”计划，将积极应对老龄化、提高健康预期寿命作为人口健康均衡发展的重要目标[3-4]，并将该计划作为实现城市社会经济可持续发展的重要路径。
中国是世界上老龄人口最多的国家，也是老龄化速度最快的国家之一（图1）。2019年，中共中央办公厅 国务院办公厅印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》（下称《规划》），提出将应对老龄化上升为国家战略[7]。《规划》指出，人口老龄化既是挑战也是机遇。虽然老龄化趋势对中国城市管理和运营[8]、劳动力结构[9]、养老事业[10]、公共基础设施建设[11]等方面提出了挑战，但同时也带来了老龄产业、银发经济等机遇。探索适合我国老龄化背景的在地养老模式，推进和实现健康老龄化，是营造我国老年友好环境、实现城市可持续发展的必经之路。
图1 中日老年人口推移对比（1990—2020 年）
注：当65 岁及以上老年人口占总人口的7%、14%和21%以上时，分别可称为老龄化社会、老龄社会和超老龄社会。
资料来源：作者根据参考文献[5-6]绘制
日本是亚洲老龄化程度最高的国家之一，同时也是较早推动健康老龄化事业发展的国家，目前其健康预期寿命位居全球首位[12]。自1970 年日本进入老龄化社会以来，老龄化率在50 年间上升了21.7%[13]，导致城市出现空心化[14]、城市功能无序蔓延[15]等一系列社会问题和城市空间问题。因此，日本以老年人需求为导向，通过国家和地方层面的紧密合作，积极推进社区营造，在以社区为依托、以在地养老为目标的城市空间健康老龄化建设上取得了显著成效，确保了城市空间和社区服务的可持续发展。笔者梳理了日本健康老龄化政策在城市空间建设中的发展历程、建构逻辑、深化落实，并总结了对中国如何积极应对老龄化的启示，以期为推进中国特色健康老龄化在城市空间的落实提供参考。
1 日本健康老龄化政策的背景和发展历程
为适应不断加快的老龄化进程，日本政府依托城市空间，从健康老龄化建设需求出发，以健康和福祉为主旨，推动健康老龄化政策的发展。自1950 年代以来，日本政府及相关部门逐步推出了一系列涵盖健康和医疗卫生、城市空间建设、福祉和社会保障等领域的法律、战略和措施，为地方层面的健康老龄化建设提供了完善的支持和保障（表1）。
表1 日本健康老龄化相关法规政策
注：*“社会福祉士”和“护理福祉士”均为日本国家认证的专业资格。针对老年人、残疾人和其他需要帮助的人群，前者主要负责提供社会福利咨询、支持和协调服务；后者则主要提供身体和生活上的护理服务。
**地域综合关怀系统由厚劳省提出，通过营造综合提供医疗、护理、预防、住房等日常生活支持的社区，满足老年人社区的各项需求，使老年人能够继续在他们习惯的生活环境中度过余生。而地域综合支援中心是地域综合关怀系统中最重要的节点设施，主要在社区范围内开展预防护理服务的管理、一般护理服务的管理、综合咨询和权益保障四种业务。
资料来源：作者根据参考文献[16-19]绘制
自1960 年代起，随着老年人口的不断增长，日本政府以提升老年人福祉充实程度和国民健康水平为切入点，开始构建以在地养老为目标的社会保障体系。1963 年，《老人福祉法》的推出正式确立了日本以居家养老和福祉设施养老相结合的建设方向，扩充了社会福祉内容，并在城市空间中进行了布局[20]。此后，随着健康理念的普及，厚生劳动省（下称“厚劳省”）在1978 年提出了“第一次国民健康对策”，开始重视保健和疾病预防[21]。
1980 年代后，伴随着老龄社会挑战的迫近，日本健康老龄化政策逐渐向社区营造和生活环境改善等方面倾斜。厚劳省于1989 年开始推出“金色计划”系列，逐步向社区植入养老所需的服务和设施[22]。随着1994 年《友好建筑法》的颁布，日本开始基于健康和福祉的建设目标对城市空间进行无障碍化改造[23]。以1997 年《护理保险法》的颁布为开端，日本配置了包括上门服务式、日间照料式和入住式三类社区嵌入型养老设施，聚焦在地养老的社区营造[24]。
进入21 世纪，日本重点从地方层面和社区层面逐步补充和完善健康老龄化政策的内容，关注老年人身心健康，强调生活环境和城市空间结构的优化，以应对超老龄社会的挑战。自2005 年以来，《护理保险法》历经多次修正，促进了地域综合关怀系统的构建，确保了老年人居家医疗和护理服务的包括性①包括性意为涵盖多方面和多层次的元素，在这里主要是指地域综合关怀系统旨在提供综合的、一体化的各类服务和支持。和可持续性，巩固了日本以居家养老为主、设施养老为辅、护理服务为核心、社区营造为基础的养老模式[25]。2006 年颁布的《无障碍新法》修正并整合了公共空间和公共交通的无障碍标准，让健康老龄化政策在空间落实层面得到进一步完善[26]。此外，国土交通省（下称“国交省”）也提出了紧凑型城市②强调土地混合使用和集约开发的策略，主张人们居住在更靠近工作地点和日常生活所必需的服务设施的地方，具体体现为功能紧凑、规模紧凑和结构紧凑。的具体建设策略，并在2011 年设立了配备服务功能的老人住宅注册制度，为居住环境的改善和城市功能的提升提供了政策保障[27]。
在健康老龄化政策的发展过程中，日本持续跟进老年群体的健康、医疗、福祉等需求的动态发展，通过对政策的不断修正和更新以保证适用性，这些政策总体呈现横向范围广、纵向程度深、内部结构密和外部关联紧的特点。完善的法规和制度是健康老龄化政策在城市空间中高效推行的前提和基石，各级事权主体自下而上的社区营造也得以有据有序地开展，进而充实和完善了健康老龄化政策。
2 日本健康老龄化政策的深化落实
2.1 组织架构
宏观层面，日本健康老龄化政策深化落实的组织架构可以总结为以中央政府及各级行政部门间的统筹协调为主，以地方自治体、地区管理者与非营利组织（NPO: Non-profit Organization）等民间事业团体的互联协作为辅，同时积极调动学术机构、企业等社会组织参与，共同推进以公民参与为主体的多元共治（图2）。在此过程中，国家出台相关的法规和制度以提供政策保障，地方通过调动社会资源参与来推动落实，同时，公民也通过高度和充分的参与将意见向上反馈，形成有机闭环，从而基于多方实践经验来修正和完善健康老龄化政策。
图2 日本健康老龄化政策深化落实的组织架构
注：*日本内阁府与我国国务院级别大致相同，国交省负责国土规划、交通基础设施的建设与维护等，而厚劳省负责社会保障、公共卫生和就业促进等。
资料来源：作者根据参考文献[16-19]绘制
2.2 保障举措
在城市空间中的推进和落实层面，日本主要将健康、医疗、福祉、交流、商业、公益6 个维度的城市功能自上而下地渗透到以不同空间形态的住宅为核心的社区尺度中，软硬兼顾，注重城市空间的友好性和可访问性，营造健康的居住和出行环境，并通过多元综合的管理手段保障其运作的健康化。
2.2.1 居住环境健康化：建设安全、集约、包容的生活空间和社区网格
日本将营造适合发展在地养老的居住环境作为目标，通过生活空间的无障碍化和社区网格化管理，坚持建设以住宅为核心的地域综合关怀系统，保障各类城市功能和社会资源的均衡供需和互联，打造30 分钟日常生活圈，为健康老龄化政策的多元发展奠定基础（图3）。
图3 地域综合关怀系统结构
注：*社区护理服务管理员的工作目标是确保老年人及需要照顾的人群能够获得适当的护理和支持服务，其主要职责除了服务与管理，还包括监控与评估、信息提供与支持等。
资料来源：作者根据参考文献[25]绘制
在生活空间设计的过程中，主要依据相关无障碍法规和地方条例中规定的标准化设计规范，将满足老年人和残障人士的需求和动线作为适老化建筑的设计逻辑，对建筑物内外环境进行“柔化”，并增添声音和标识等辅助系统的必要引导措施，从而保证生活空间具有较高的包容性和安全性。
在社区结构规划的过程中，主要将住宅作为核心单元，在社区尺度上构建日常生活所需的商业和公共设施服务网格，提供医疗、护理和自立生活等综合一体化的服务支持，并通过建设带有服务功能的老人住宅、改造空置房屋等项目来促进空间的集约和活化利用。同时，积极响应增进健康意识、培养运动习惯的健康老龄化战略目标，丰富社区活动，改善社区环境，以激励老年人进行社会参与。
2.2.2 出行环境健康化：提升步行网络和公共交通的可用性和可达性
日本以构建步行网络为基底、普及公共交通为架构，实现公共设施之间的通达和互联，提升步行网络和公共交通的可用性和可达性，营造安全、舒适、顺畅、便捷的社区出行环境，保障日常活动所需的空间，提倡促进步行的活动。在步行网络的构建方面，主要通过促进连续的步行行为并增加步行距离来直接提升健康收益，包括优化人车路径交互，确保步行空间安全规范，完善无障碍设计等保障安全性的措施；增设提高舒适性的公共设施，提高街道绿化种植率和绿化品质等；建立鼓励步行的机制，开展多样化社区活动，配备出行辅助工具等提高出行意愿的措施。在公共交通规划方面，日本主要根据城市功能和社区密度，从推进无障碍环境建设和改善设施布局等硬件方面，以及提高运营效率和调整公共交通费用等软件方面着手，同时加强地方层面和社区层面的自主性城市交通规划，鼓励采用增减路线、互助拼车和捎带服务等方式来完善城市公共交通网络，因地制宜地营造顺畅便捷的公共交通环境。
2.2.3 运作健康化：提供社区服务，做好生活支援，提高内部黏性
此外，日本在社区营造过程中，面向地域综合关怀系统，重视发展以“自助、互助、公助、共助”为关键词的地域管理[28]。在人员构成上，除医疗和护理领域的专业人才外，还积极与自治会、志愿团体、老年人俱乐部和NPO 等民间组织协作，提供社区服务和活动的支援，同时，招募社区护理服务管理员，针对不同需求调配社区资源并制定服务计划，以推动护理服务的落实并协调其他社区服务。在内容规划上，有意识地提供更多志愿岗位并鼓励社区居民参与社区服务，为老年人或弱势群体提供诸如出行陪同、超市代买和更换灯泡等日常生活中的帮助。同时，注重提高社区的服务水平和居民的生活质量，以缓解地域问题，增强地域情结，强化社会关系，营造可靠、便利、融洽的社区环境。
2.3 特色模块
此外，在健康老龄化政策落地的探索过程中，一些特色模块通过在部分地方城市中的实践，也取得了可观的进展和反响。
截至2023 年4 月，共计119 个市区町村的自治体加入了学政企联合的“健康智慧城市”项目，由学术团队提供理论支撑、企业提供信息和通信技术等技术支持，通过大数据和人工智能系统协助地方城市实现远程的健康监测、科学指导和生活协助服务等内容，推动向智慧城市转变的同时，在改善老年人健康状况、缩减当地政府医疗支出等方面取得了显著效果[29-30]。
截至2023 年4 月，日本已有超过50 个市区町村构建了“生涯活跃社区”，这一模块来源于“日本版CCRC 构想”——美国持续照料退休社区（CCRC: Continuing Care Retirement Community）经验经过本土化而推出的促进全龄、全员活跃的社区综合体建设项目，最初是通过促进和支援老年人向地方的移居来缓解东京城市圈的老龄化压力，现在已演变为将地方健康老龄化、可持续发展以及地域振兴相结合的有机途径，以增强社会参与、促进社区融入等措施切实改善老年人的健康状况[31]（图4）。
图4 政府主导式“生涯活跃社区”的核心理念
资料来源：作者根据参考文献[32]绘制
3 日本健康老龄化的发展样态
在日本健康老龄化政策的发展过程中，不同城市的侧重点也有所不同。在做好“官民学企”协同推进社区营造的同时，一些自治体也积极链接可用资源，灵活搭载特色模块，探索有机、可持续的发展道路。笔者参考国交省对日本城市的分类[33]和《老龄社会白皮书》中老年人口指数在不同分类城市的分布[34]，根据城市规模、城市特征和人口密度，确定大、中、小三种体量的城市（图5），进一步依据建设信息相对完善、城市环境和举措内容差异明显、平均寿命改善幅度大的特征，选取东京都特别区①东京都特别区包括东京核心的23 个区。（下称“东京都”）、新潟市和都留市这三个不同体量的代表城市，分别围绕城市老龄化挑战、政策架构和政策成效三个角度，详述三个城市自2000 年以来健康老龄化政策的发展情况。
图5 城市体量分类及代表城市
注：*地方中枢城市和三大城市圈城市的人口数量没有明确固定的界限。
资料来源：作者根据参考文献[33-34]绘制
3.1 大体量城市——以东京都为例
大体量城市虽然人口数量多、密度大，直面城市空间紧张等挑战，但往往也具备更完善的经济、医疗和福祉基础建设。由于劳动年龄人口不断汇集，老龄化率相对不高，但老年人口基数大。同时，该类城市也面临着更多样的社会问题和群体需求等挑战，对城市建设的普适性和包容性有着更高的要求。
在2000—2020 年间，东京都的老龄化率增加了5.1%[35]，2000 年的老龄人口已超过973 万，是日本拥有老年人口最多的地区。因此，东京都在加强社区营造的基础上，以营造易于自立生活的健康城市环境为目标，侧重空间和服务的通用性开展了健康老龄化建设（图6）。在空间优化上，基于不同的用户画像制定了各类公共空间的通用性设计规范和标准，建立了城市公共设施“专业指导+综合评价+多层审核”的保障体系[39]。在服务优化上，更关注心理层面的无障碍建设，通过应用基于色彩认知的标识、制定通用指南、搭建通用性设计信息平台等，对城市的信息服务系统进行了更高层次的规范和完善，充分涵盖了住、行、游、娱、购等多种使用场景[40-42]。
图6 东京都健康老龄化社区营造的技术路线
资料来源：作者根据参考文献[36-38]绘制
自2000 年以来的20 余年间，东京人口的平均寿命和健康寿命均有小幅提升。例如：2019 年东京都的健康寿命为男性72.8 岁，女性74.9 岁；2020 年东京都的平均寿命为男性81.5 岁，女性87.8 岁，基本与全国水平持平[43-44]。以东京都为代表的大体量城市基于较为完善的医疗、护理等保障体系，进一步侧重对城市空间的品质提升和心理关怀的建设，其制度、条例、规范、指南环环相扣，通过搭建通用性的系统和制定无障碍设计指导框架，切实保障老年人更高层次的健康老龄化需求和建设更优质的生活环境，也能适配更多样化、现代化、国际化的生活方式和城市定位。
3.2 中体量城市——以新潟市为例
中体量城市包括上述大体量城市的部分卫星城市和部分地方性核心城市。该类城市自然环境良好，但由于流动人口和夜间人口较多，尽管城市总人口数量中等，老龄化率仍相对较高。因此，该类城市主要将提高宜居度、改善社区环境作为切入点，营造健康、活力的城市环境。
新潟市的人口在2020 年达到78.9 万人，老龄化率自2000 年以来增长了近13%[35]，现已进入深度老龄化进程。为减缓老龄化率的增长速度，新潟市将继续推进和深化地域综合关怀系统作为主要目标，与健康、福祉和医疗等方面的政策协同，围绕完善社区环境和提升健康服务水平来确保在地养老的实施（图7）。在社区环境的改善上，从住宅改善、发展医疗和护理设施入手，积极推进移动空间、生活空间、信息提供、环境和安全五个层面的通用性设计和建设[48]，同时，加强居家养老与医疗护理的联系，对29 个日常生活圈进行综合性建设。在健康服务的改善上，从推进居家医疗和护理服务，开展健康讲座，举办老年人健康运动等入手，在普及健康教育的同时也有助于延长老年人的健康寿命[45]。
图7 新潟市健康老龄化社区营造的技术路线
资料来源：作者根据参考文献[45-47]绘制
近年来，新潟市人口平均寿命和健康寿命已略高于日本全国平均水平。例如：2019 年新潟市的健康寿命为男性72.5岁，女性75.4 岁；2020 年新潟市的平均寿命为男性81.6 岁，女性87.7 岁，小幅领先全国水平[43-44]。新潟市这样的中体量城市通过推进在地养老的基础设施建设、完善社区服务等措施，进一步充实基于地域综合关怀系统的社区营造，改善社区环境，从而提升老年人的健康水平和平均寿命，同时，增强了地区活力和竞争力。
3.3 小体量城市——以都留市为例
由于城市总人口基数较少、劳动人口流失严重、老龄化程度较高等问题，小体量城市往往面临难以逆转的人口结构和贫乏的地区活力。然而，较低的人口密度和优越的自然环境条件也不断吸引着来自大、中体量城市的移居群体，这决定了在健康老龄化建设的推进过程中，该类城市需要把保障健康和提高生活质量放在首位。
都留市位于山梨县，2020 年的总人口约为3.1 万人，老龄化率高达28.3%[35]。面对严峻的老龄化挑战，都留市以做好社区基础空间建设、强化社会参与作为主要建设目标，努力提高市民健康寿命。在空间营造方面，通过提供安全便利的公共交通、改善公共设施和住宅环境等，适度兼顾无障碍建设和通用性设计、建设，保障当地居民拥有健康的生活环境，同时也为来自大体量城市的移居老年群体的融入提供了可靠的保障。在强化社会参与上，主要通过派发商品券、组织多样化社区活动等方式，鼓励老年人进行健康运动和均衡饮食（图8）。
图8 都留市健康老龄化社区营造的技术路线
资料来源：作者根据参考文献[49-50]绘制
2005 年以后，都留市平均人口寿命已全面超过日本的全国平均水平。例如：2020 年都留市的平均寿命为男性81.8 岁，女性88.1 岁，较大幅度领先全国水平[43]。日本的小体量城市往往通过促进社区间交流、强化老年人与社会的联系，营造健康可靠的生活环境，同时可持续地吸纳外来移居的老年群体，进而促进地域振兴。
4 对我国城市空间推进健康老龄化建设的启示
综上所述，日本健康老龄化政策在城市空间中落实的成效离不开各个层面的协同。在建构上，注重统筹各类资源，加强多方协作；在举措上，强调社会多方参与，丰富实现途径；在实施上，立足实际情形，动态调整完善。其中，充实、科学、系统的举措是重中之重，通过“软”“硬”兼顾，强化城市环境建设，提升城市空间品质。
随着我国在适老化改造、智慧健康养老服务等领域不断探索，智慧老龄产业的兴起为我国健康老龄化带来了许多新思路和可能性，但政策的全面落实和服务的可持续发展更依赖坚实的城市空间营造。我国已正式进入老龄社会，2023 年末老龄化率已达15.4%（超过老龄社会的标准14%），面临老龄人口规模大、老龄化发展速度快、地区间和城乡间差距明显和“未富先老”等严峻挑战[51-53]。在此背景下，基于我国“居家为基础，社区为依托，机构为补充，医养相结合”的养老发展导向，笔者从居住环境和出行环境两个物质空间构建层面、社会参与和智慧管理两个组织管理优化视角出发，对我国城市空间建设推进健康老龄化建设提出如下四点启示。
4.1 居住环境
在宏观战略上，应以住宅为核心、以社区为基础、以需求为导向、以服务为纽带，在做好生活空间无障碍建设的同时，科学配置社区生活圈的服务功能和社会资源。在微观推进措施上，首先，应基于分级分类的、针对性的无障碍指导框架，推动出入口和楼梯间等通行空间、卫生间和社区公园等短时停留空间，以及车站和停车场等各类室内外空间的无障碍建设；其次，应丰富社区公共服务产品，科学规划保健、商超、便民服务站点等各类公共设施和业态，有效地提供老年人生活所需的各类服务，提升生活的便捷程度。
4.2 出行环境
在宏观战略上，应营造适合老年人出行的交通环境，在保证安全性、提升舒适度的基础上提高老年人的出行意愿。在微观推进措施上，将涵盖无障碍建设的通用性设计作为建设的首要任务，优化道路空间和交通工具，增设公共设施，推进适老化改造，同时增加城市绿地，提升绿地空间品质。安全舒适的出行环境也会促进自发性步行行为、增加步行距离，进而有助于老年人获得更多的健康收益。此外，还可以通过增加爱心专线、提供护送服务等方式，针对当地老年人的需求，灵活配置并优化出行系统。
4.3 社会参与
在宏观战略上，应以营造充实、互助、共创的社区环境为导向，提升老年人的社会参与度和归属感，协助老年人建立可信赖、可持续的社会关系。在微观推进措施上，可以策划涵盖学习、保健、低强度劳动、社区交流等方面的多样化活动，充实老年人的日常生活，拓展老年人在劳务、社交和自我价值等方面的实现途径。此外，还可以积极组织志愿者、公益团体开展社区共创类、生活协助类活动，让社会力量也参与到老年人的生活中，促进老年人将社会身份由“接受者”向“参与者”“共建者”转变。
4.4 智慧管理
在宏观战略上，应积极借助新兴科技，进一步提高管理效率，并基于“精于编排、易于获取”的原则，重点关注信息和服务的提供方式和质量。在微观推进措施上，可以整合大数据分析、人工智能、物联网等技术，推广健康检测、远程指导和协助等服务，在提高管理效率的同时减少财政和人力支出。此外，在向老年人提供信息和服务时，应合理设计便于读取和使用，并涵盖视觉、听觉和触觉等不同层面的标识系统和辅助系统。此外，还可寻求与科技型企业的合作，推动各类设备和设施的智能化应用，以满足不同场景的使用需求。
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