引言
密度是城市研究和规划理论的核心概念[1-2]。在现代城市规划理论的早期起源阶段，密度过高就被认为是工业革命城市发生火灾、疾病和社会动荡的主要原因之一[3]，它使得对建成环境密度的上限控制成为现代主义城市规划管控的基本内容[4]。但在简·雅各布斯（Jane Jacobs）[5]等的启发下，从1970 年代起，西方国家城市的规划政策开始转而鼓励“健康高密度”，并在20 世纪末的再城市化（re-urbanization）中持续推动建成环境的致密化（densification），以谋求更富裕、更健康、更有吸引力的城市环境，同时应对全球气候变化带来的可持续挑战[6]。
参照泰勒（Teller）的研究[7]，城市致密化（urban densification）①也有部分学者将西欧国家的城市化、郊区化和再城市化分别称为致密化（densification）、去致密化（de-densification）和再致密化（re-densification）[8]。本文借鉴学术界的主流观点，使用的城市致密化的概念特指自20 世纪末以来西方国家再城市化进程中的城市密度增加过程。可以被理解为一种为达到特定预期目标而通过各种手段增加城市密度的过程，这些目标大多与紧凑城市（compact city）、新城市主义（new urbanism）、精明增长（smart growth）、绿色城市主义（green urbanism）、填充式开发（infill development）和城市增长边界（urban growth boundary）等概念密切相关，但也需要在特定的政治、经济和社会条件驱动下才能转化为一定的政策行动[8]。在相关研究中，城市致密化也被称为城市功能或形态的强化（intensification）、充实（consolidation）或紧凑化（compaction）等[9]。21 世纪初，国内学术界围绕“紧凑城市”这一关键词[10-11]，对起源于西方的城市致密化策略展开了初步引介[12-14]，有效启发了规划学者对中国城市在加速城市化进程中发展方向的思考[15]，紧凑度（compactness）也成为整体评价城市空间形态密度格局的一个基本范式，并受到规划界的持续关注[16]。
但实际上，虽然城市致密化与紧凑城市的概念密切相关，两者的时代背景、概念内涵和密度目标却存在明显的差别（表1）。更重要的是，相比于紧凑城市这一始终伴随学术质疑的城市规划建设理念[17]，致密化已被明确为诸多西欧城市对再城市化进程进行规划管制的核心政策，也是理解近年来西欧国家城市的“城市再生进程”的重要维度，已伴随着社会经济变迁出现了模式差别和阶段变化[18]。
表1 城市致密化和紧凑城市的概念比较
围绕着城市致密化研究，权威学术期刊《城镇规划评论》（Town Planning Review）和《建筑与城市》（Buildings &Cities）分别在2020 年第3 期和2021 年第1 期出版致密化研究专辑。基于此，笔者对西欧城市致密化的理念、政策和实施模式展开引介，并结合英格兰布里斯托尔（Bristol）市的实践案例，探讨城市开发边界约束下提高城市存量空间效益进程所面临的挑战，旨在为未来中国城市的规划治理提供一定借鉴。
1 城市致密化的理念背景、绩效争议和实施模式
1.1 理念背景
作为一项被广泛施行的规划治理政策，城市致密化既受到西欧国家特定的政治文化传统的影响，又是这些城市基于特定的人口、经济和交通基础设施条件作出的务实选择。一方面，乡村和农庄一直是西欧国家文化传统的重要组成部分，代表乡村利益的政治团体曾推动了环城绿带、城市增长边界等遏制城市蔓延的法定政策①例如英国的保护英格兰乡村运动组织（CPRE：Campaign to Protect Rural England），促成了英国1947 年《城乡规划法》正式划定环城绿带，以保护乡村地区。的出台，以避免城市扩张对乡村地区的侵蚀。1970 年代之后，环保主义和可持续发展理念逐渐深入人心，进一步巩固了民众共识[19]，使得城市只能在既定的空间范围内进行发展建设。另一方面，人口和经济的发展趋势推动了西欧国家的再城市化进程，新的交通基础设施技术也使得更大的城市密度成为可能。伴随着城市振兴（urban revitalization）和城市再生（urban regeneration）进程以及服务业的快速发展，西欧主要城市的人口自1980 年代开始普遍由郊区化、逆城市化扭转为再城市化，使得城市人口集聚度再次增加[20-21]。同时，城市家庭规模持续缩小，较小的家庭规模（特别是单人独居家庭）表现出不同的生活方式，对城市服务产生更大依赖，使得城市地区对住房和公共服务的需求持续增长。而大运量的轨道交通设施、快速公交和其他基础设施的广泛应用也保障了大规模集聚人口的出行可达性，减少了城市密度提高面临的阻力[7]。
自21 世纪初（特别是自2010 年代以来），直接或间接的城市致密化政策已被西方国家普遍采用，以推动城市人口的密集化[21]。在德国，联邦政府提出在2030 年将全国的城镇和交通设施新增建设用地减少到平均每天30 hm2 以内[22]；瑞士以致密化为核心对《瑞士空间规划法》（Swiss Spatial Planning Act）进行了修订[23]；荷兰通过“可持续城市化阶梯”（Ladder of Sustainable Urbanization）政策，保障已建城区致密化的优先地位[24]；在英国，“密度提升”（density uplifts）也作为重要目标被列入“国家规划政策框架”（National Planning Policy Framework）[25]；同样地，西雅图、温哥华和明尼阿波利斯等北美城市已经开始取消区划规划中的单户街区（single-family neighborhood）用地，以推动城市环境的密集化[26]。
1.2 绩效争议
虽然已经被广泛采纳和实施，但城市致密化政策的实际效益始终面临着大量的争议。在生态环境维度，许多学者都声称高密度环境可以促进居民生活方式的转变，直接减少能源和资源的使用和浪费[27]，从而推动城市的可持续发展转型[28-29]。然而，颇具争议的是，对高密度城市生态环境效益的跟踪观察表明，密度提升对生态环境的积极影响并不像预期的那么显著[30-31]。此外，其副作用（如热岛效应、挤占绿地等）也会导致资源消耗增加（如因拥挤产生的照明、通风能耗增加）[32]，这些因素使得城市致密化政策广受质疑[33]，甚至被批判为关注形态而忽视功能的谬论（fallacy）[17]。
在社会经济维度上，建成环境的致密化会导致既有空间利益格局的再分配，这可能使规划政策面临陷入不同权力主体间利益争端的风险[7,34]。对低收入群体而言，城市建成环境的致密化有助于提供更多可负担住宅，降低新市民的居住门槛[35]；而对传统的中产阶级和富裕市民而言，致密化可能会导致其原有房屋资产的价格下跌，并带来对隐私性下降、公共设施不足和环境品质恶化的担忧[36]。此外，中心地区和郊区对密度可能存在不同的发展诉求[37]，不恰当的致密化政策也可能导致私人利益和公共利益之间的紧张关系（如邻避效应），并引起对致密化政策公正性的讨论[38-39]。
1.3 实施模式
根据密度概念的重点差别，致密化也可以从单位面积的居住人口或就业岗位数增长来计算（被称为功能性的致密化，functional densification），或从建筑面积或住宅套数的增加来进行衡量（被称为结构性的致密化，structural densification）[7]。在治理实践中，不同国家的城市致密化也表现出差异化的实施模式，法国和德国等具有较强的规划干预能力，可以在强国家干预的基础上开展城市致密化[34,37]，英国、挪威等国家则更多地依赖市场机制来推进致密化进程[40-41]。就城市致密化的重点实施片区而言，荷兰、法国等国家的城市实施致密化的重点主要是城市郊区，以实现“后郊区”（post-suburban）转型；部分英国城市则同步在中心和郊区施行致密化[40]。
在学术研究中，学者们主要关注不同致密化实施方案的过程和影响，并将其分为刚性致密化（hard densification）和柔性致密化（soft densification）两种模式[7,34]。其中，刚性致密化往往是在政策驱动下，由开发商和投资者进行的、相对正式的开发建设过程（如伦敦的九榆树地区[Nine Elms]的再开发），其开发建设往往会导致城市或特定片区空间环境的巨大改变。这种刚性致密化进程体现了“城市增长联盟”（urban growth coalition）①城市增长联盟主要指西方社会中基于土地开发利益形成的、由政治精英和经济精英组成的联盟，对城市政治的发展方向起着一定的主导作用。对城市空间的干预，有助于城市营销和土地价值提升，也可以保障公共部门对建成环境的控制和引导[38]。然而，刚性致密化项目往往依赖于大量的资金投入，对城市环境的巨大改动也通常招致原住民的强烈反对，并导致一系列的社会问题[35]。柔性致密化则是在刚性致密化受挫、难以实施的背景下，经监管部门的默许或非正式许可，由个人业主或小型房地产开发商实施的，对建成环境的连续、较小规模或非正式的改造行为[7,34]，与“非正式更新”等概念密切关联。相比于刚性致密化，柔性致密化具有鲜明的自下而上的特征——私人业主通过土地分割等手段推动环境密度提升，并获得额外的经济利益②例如：法国巴黎地区的一位业主原计划将其占地1 000 m2 的房产以50 万欧元的价格售出，但通过柔性致密化政策，这位业主将所占地块的产权一分为二，原有房屋及附属的500 m2 土地以40 万欧元售出，另外500 m2 的空地则以20 万欧元的价格售出（以供建设新的住房），通过这种土地分割实现了10 万欧元的价值提升[34]。。例如：以住宅套密度（dwelling density）作为密度衡量指标，套房分割③套房分割指将原本由一户家庭使用的单套住房切分为供两户或多户家庭共同使用的两套或多套住房的改造行为。、花园扩建、住宅堆叠、地块分建、填充开发都是实施柔性致密化的典型方法[40]（图1）。自2008 年全球金融危机以来，西欧城市的公共财政能力明显下降，刚性致密化路径严重受挫，柔性致密化已逐渐成为推动城市建成环境密度提升的重要方式[38]。借鉴相关学者的观点[42]，柔性致密化可被看作在“刚性致密化短期内难以实施”的机制缺陷下，绕开传统规划程序限制，实事求是地推动致密化的可行策略。尽管这一做法可能会引起建成环境面临失控的风险，却是在政府和市场都无法满足致密化需求时快速解决城市问题的可行方案。
图1 柔性致密化典型方式
资料来源：作者绘制
2 城市致密化的典型案例：英国布里斯托尔
布里斯托尔是英国的一座重要港口城市，也是英格兰西南地区人口规模最大的城市，被列为英国11 个“核心城市”之一。自21 世纪初以来，布里斯托尔市人口在再城市化进程中经历了“前所未有的人口增长”（从2001 年的约38 万人增长到2023 年的约48 万人），且人口增长特别集中在城市中心地区[43]。随着人口的迅速增加，布里斯托尔的住房问题日益突出，被称为英格兰住房供给最为紧张的地区。由于雅芳绿带（Avon Green Belt）的限制，布里斯托尔难以通过向外扩张来增加住宅供给，以住宅套密度为指标的致密化政策成为市政当局开展规划治理的核心内容[40]。
2.1 政策举措
为应对人口增加带来的住房压力，市议会在《布里斯托尔开发框架：核心策略》中明确提出“尽量利用已开发土地进行再开发”，并以开放灵活的管控政策取代对高密度开发的限制[44]。在对代表性地区的现状住宅套密度梳理的基础上（表2）[45]，市议会在2023 版地方规划中提出了最低住宅套密度的分区指引（图2），以实现到2040 年年均增加1 925套住宅的致密化目标[46]。在内城改造方面，市议会逐步解除对高层建筑（层数超过9 层或高度超过27 m）的限制，以提供更多的住宅和办公空间，恢复中心城区活力[46-47]。
图2 布里斯托尔市中心的套密度分区管控图示
资料来源：作者根据参考文献[45]绘制
表2 布里斯托尔市代表性地区的住宅套密度
表2 （续）
注：*dph 全称为dwellings per hectare，即每公顷的住宅套数，是布里斯托尔衡量住宅建筑套密度的通用单位。
资料来源：作者根据布里斯托尔市议会报告内容[45]绘制
此外，基于英国更具自由裁量权和灵活性的规划管理体制[48]，市议会也强化了对柔性致密化的广泛支持[40]，并通过默许开发权（permitted development rights）①默许开发权指一部分开发项目具有“无须获得当地规划当局的批准即可实施”的权利，是由英国政府发布的、旨在“放宽规划审查管制，并寻求加快新住房建设”的一项规划管理制度。来促进私人业主将低效的商办类建筑转为居住用途[49]。此外，在市长和负责空间规划和城市设计的内阁成员的推动下，市议会生长和再生审查委员会（Growth and Regeneration Scrutiny Commission）也连续以“URBAN LIVING”为关键词发布报告，以鼓励私人业主推进致密化[45,50]。此外，布里斯托尔核心战略报告也特别强调将“积极主动地与申请人合作……以找到合适的解决方案，使建设提案尽量获得批准”[47]。例如：市议会明确提出套房分割是“对人们住房选择的重要贡献”，只要能够保障“居住舒适性和特征”，这种增加住宅套数的行为应当被允许；再如：针对利用住房后花园扩建住宅的致密化方案，市议会也明确提出，若能在适宜提高密度的地点更有效地利用土地，这些方案也可以得到规划允许[40,46-47]。
2.2 典型项目
在布里斯托尔的致密化实践中，位于布罗德米德（Broadmead）街区的贵格会项目（Quakers Friars）和位于西诺尔（Knowle West）社区的“微型住宅”（micro-sites）分别是刚性致密化和柔性致密化的典型案例。
贵格会项目是布里斯托尔卡伯特广场（Cabot Circus）再开发项目的一部分，是一个集零售、餐饮、酒店、办公和住宅等多个功能的混合项目。该项目所包含的日蚀公寓（Eclipse Apartment）被市议会列为布里斯托尔市中心通过大规模再开发实现住宅套密度提升的标杆项目，该项目开发方通过详细论证增加住宅套密度带来的好处，成功说服市议会授予对日蚀公寓高层建筑的规划许可，并最终实现了261 dph 的净密度，也被市议会称为“以高层建筑促进城市发展的正面案例”[45]。
微型住宅项目是非营利团体WeCanMake 在布里斯托尔西诺尔社区开展的一项旨在推动公共社区住宅套密度增加的柔性致密化方案。西诺尔社区紧邻布里斯托尔市中心南部，是一处由市议会在1930 年代建造的公共住房。通过与当地社区、租户建立合作伙伴关系，WeCanMake 打破了“严禁在社区花园内建房”的传统规划禁忌，提出在公租房后花园新建微型的经济适用房（所有权归市议会）。在市议会的规划许可和住房支持资金的支持下，WeCanMake 在西诺尔社区新建了两处微型住宅（图3），在当地得到了积极评价，其推广价值也受到全国性的关注和讨论①详见BBC 的报道：“住房危机：布里斯托尔的后花园能提供解决方案吗？”（Housing crisis: could Bristol’s back gardens offer a solution?）（https://www.bbc.com/news/uk-england-bristol-64538768.amp）。。
图3 西诺尔社区内利用后花园新建的微型住宅
资料来源：作者根据WeCanMake 官网（https://wecanmake.org/）素材绘制
2.3 实施争议
布里斯托尔市议会的调查结果显示，自2006 年以来，全市范围内各类新建住宅项目的平均净密度达到了100 dph，推动了整体住宅套密度的显著提升，并在坚持环城绿带政策的前提下缓解了全市的住房供应压力[46]。虽然超过90%的住宅供给是通过城市再开发实现的，但小规模项目（单项目的住宅套数为10 套或更少）贡献的住宅套数占比仍达到20%以上，有近5%的新增住宅来自后花园的改造新增，验证了柔性致密化的积极作用[40]。2020 年，布里斯托尔市长马文·里斯（Marvin Rees）也因在推动住房和经济适用房建设中的贡献而被授予英国皇家建筑师协会（Royal Institute of British Architects）的荣誉会士。
虽然这些致密化政策得到了当局的大力支持，并为一部分居民和团体带来了切实的好处，但也招致了另一部分居民的强烈反对和相关专业人士的担忧。许多居民和建筑师认为，以高层建筑实现住宅套密度提升的刚性致密化方案将彻底破坏布里斯托尔的城市风貌；对规划管理人员而言，虽然柔性致密化改造不会造成建成环境的重大改变，但持续发生的柔性致密化的累积影响却难以进行规划监管，并可能会增加住房质量风险，以及导致社区内的交通、教育和医疗等公共服务能力的不足[40]。需要特别指出的是，布里斯托尔的城市致密化仍在不断地发展演进，刚性致密化和柔性致密化的相关争议和风险仍需持续地跟踪观察。
3 借鉴和结语
事实上，城市致密化进程都可以被理解为城市“通过内部空间挖潜谋求发展”的政策方案，也是在外延式扩张受限下实现城市容量增长的务实选择，更是在后工业时代发展消费型城市[51]的必然路径。在再城市化进程中，西欧国家的主要城市普遍采用了致密化政策，以实现由“疏解人口”向“重聚人口”的转变，这对存量更新时代的中国城市规划治理具有突出的借鉴价值。
一方面，要正视中国城市在当前阶段正面临的致密化压力。进入存量规划时代，中国城市规划需要务实地应对城市更新财务平衡约束下“增加容量密度”的客观诉求，并对长期实施的功能疏解和人口控制规划策略展开评估和审视，以支撑后工业文明时代消费城市的空间需求。尽管中国城市具有鲜明的高密度空间格局特征和差异化的规划语境[52]，但随着城镇化进程的深入推进，家庭人口结构的日益小型化，以及城市更新在财务平衡约束下面临增容诉求[53]，对致密化的有效应对是中国城市规划工作在新阶段的长期课题。更为重要的是，随着中国步入以服务业为主导的消费城市时代，需要重视密度对消费的积极促进作用①可参见经济学者陆铭的相关论述，例如：为什么人口密度对消费如此重要？（https://www.21jingji.com/article/20240314/f24eb3c277a71fc9344ce59 ea58b0924.html）。。而一些中国城市的核心地区已经历了显著的密度下降②例如：根据第五次人口普查和《上海市统计年鉴2023》数据，2000 年上海市黄浦区的常住人口密度约为4.42 万人/ km2（按照原黄浦区和卢湾区合并计算），在2022 年已下降至2.48 万人/ km2。，城市规划工作者需重新审视和评估过去一段时期内持续实施的功能疏解和人口控制策略，并通过恰当的致密化手段，以适当的密度维持和激发中心城区的消费活力，创造更多的就业岗位，助力服务业经济的发展。
另一方面，更要针对性地探索中国城市推行致密化的策略和路径。在房地产市场供求关系发生重大变化的新形势下，“大拆大建”式的刚性致密化必将进一步放缓，中国城市的规划治理应重视柔性致密化的重要补充作用，并审慎地强化制度创新引导，实现对致密化压力的有效缓解。相对于刚性致密化，柔性致密化能有效发挥自下而上的创造力，有望在刚性致密化方案受阻之际提供一个非最优、但具有可实施性的“次优方案”，作为缓解城市发展问题的重要方式（如根据毕比等[Bibby et al.][38]的研究，2001—2011 年，柔性致密化贡献了英格兰地区约1/3 的城市新增住宅）。实际上，中国城市的“非正式更新”“商办改住（租）”已经验证了柔性方案在避免空间资源浪费、激发活力中的作用，其巨大潜力也已被相关研究证实③详见《建设保障房未必要大拆大建——新“房改”系列之一》（https://mp.weixin.qq.com/s/l6EjNwlmY11T_SBgjqu5pw）。。近期，通过自下而上的柔性致密化来推动老旧小区的自主更新已引起国内舆论的广泛关注（如杭州浙工新村和成都中央花园小区二期案例），但相关的政策保障制度仍需审慎地进行研讨和探索，并在未来的规划治理实践中不断论证完善。
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