国土区域性河流及其河岸区域是解决洪涝灾害问题和支撑城市雨洪管理实践的重要载体，同时具有多种重要的生态服务功能，如增加生物多样性、提供游憩开放空间、调节气候和净化水质等。区域性“河流连续体”（river continuum）在纵向（longitudinal，即河流上游到下游）空间上跨越行政边界连接着城镇、乡村和自然区域，在横向空间上连接着自然水体和河岸各类型生态生活生产用地，兼具外在分异性和内在整体性特征，在促进国土空间融合发展、改善城乡生态环境以及提升城乡居民生活品质等方面具有重要意义[1]。
国土空间规划应该在进行自然资源的协调配置时兼顾保护和开发[2]。如何有效地开发资源，大规模地保护自然？这个焦点议题在保护与建设矛盾突出的区域性河流空间规划管控中体现得尤为明显。然而，我国目前在区域性河流规划管控中存在思维局限、方法落后[3]、管控低效[4]等问题，阻碍了区域性河流在国土空间发展中的物质生态基础作用和复合服务功能的发挥[1]。美国在区域性河流综合规划与管控方面具有较成熟的经验，可为我国国土空间生态规划、流域和区域性河流的协调保护与综合利用带来有益启示。本文以美国《洛杉矶河总体规划》为例，解析其在目标框架、组织过程、规划重点环节和协作管理等方面的实践经验，由此总结提出我国区域性河流综合规划管控的可借鉴要点。
1 我国区域性河流规划管控的发展历程、现状和主要问题
1.1 发展历程与现状
我国区域性河流规划管控的历史进程可分为三个阶段：农耕为主时期的小规模、自然化利用阶段；快速工业化时期的大规模、过度开发阶段；后工业化时期的综合规划管控阶段[5]。河流规划管控的导向从“先开发后治理”“技术治河论”“硬性工程”“点状分散管控”逐步转变为“保护利用并重”“生态化自然化解决”“软性工程”“流域综合管理”[6-7]。
我国区域性河流规划管控也积累了一些实践经验。例如：针对全国区域性河流长江通过出台和实施《长江流域综合规划》《长江岸线保护和开发利用总体规划》《长江保护法》等一系列规划和法规，在防洪抗旱减灾、水资源综合利用、水生态与水环境保护，以及水土保持等方面取得成效[8]；针对地方区域性河流永定河①永定河是首都北京的母亲河，是海河流域七大水系之一，绵延近800 km，横跨5 省（自治区、直辖市），51 个市、县、区，是京津冀区域重要水源涵养区、生态屏障和生态廊道。在《永定河综合治理与生态修复总体方案》中提出安全、流动、清洁和绿色的目标，对京津冀晋蒙地区系统化开展流域协同治理[9]，探索了以投资主体一体化带动流域治理一体化的生态治理模式和实施路径[10]。
我国区域性河流综合规划目前通常采用流域单元控制[11]、生态功能区划[4]、景观廊道构建[12]等规划技术方法，以及河长制[13]、生态补偿[14]、共享共建[15]等政策管控工具。其作为国土空间规划体系的重要专项部分，更强调流域空间主体、全域空间综合性规划和跨地区协调管控[16]，但目前在规划管控目标、方法和机制上还存在诸多问题和挑战。
1.2 主要问题
1.2.1 工程化思维导致河流规划功能目标单一
我国在城镇化进程中对河流的干预基本是建设以防洪排涝为主的水利工程，工程措施上多采用高筑岸堤、裁弯取直和人工砌体[17]。被装上“盔甲”的河道一定程度上保护了城市免受洪水侵袭，但由于缺乏可达性，亲水空间和游憩服务设施不足，产生了生态与社会、文化的隔离。同时，硬质人工驳岸严重破坏了原有河岸栖息地的自然生态水文过程[18]。长期的工程化思维主导着城市的规划建设，规划决策中往往倾向简单化、易复制、可预测的解决策略，不利于提升城市的灾害适应性，更难解决目前城市普遍面临的气候变化、资源稀缺、生物多样性丧失、社会不公平等复杂问题[19]。
1.2.2 忽视区域性河流分异环境特征与相邻建设诉求
国土空间区域内，河流流经自然保护区、乡村农业区、城市边缘区、一般城市区、城市中心区等，沿线自然地理特征、生态环境绩效和建设环境影响差异显著[1]。河流廊道空间的生态系统服务供给与需求也存在空间分异特征，河岸带开发存在河流空间格局状况与其功能需求不匹配的情况[12]。现有规划技术方法往往忽视“河流连续体”功能性质和空间形态的异质性，较少系统地考虑河流空间分异的生态特性与相邻建设发展诉求，由此产生低效保护与利用问题，难以实现国土空间河流资源的协调配置。
1.2.3 部门条块分割降低河流的协同管控效力
国土区域性河流往往跨越多个市县或乡镇，其河岸区域土地权属与利用状况混杂，归口管理部门（自然资源部门、水利部门、生态环保部门等）众多，各部门管理权责条块分割，规划“断章取义”，经常出现“空白”或“重叠”的管控区域。面对不同河段岸线复杂问题时，各部门往往采取“片段式”保护和“一刀切”后退式管控手段，缺乏多元主体参与的协作管理经验[20]。国土空间规划编制通常主要基于耕地、建设用地等土地指标进行管控[21]，而河流空间更多需要因地制宜和差异化的用地形态管控，再加上多方利益主体博弈，致使河流空间的保护和利用难以有效兼顾。
2 美国洛杉矶河综合规划与管控实践经验
2.1 美国区域性河流综合规划管控研究与实践
美国较早经历了城市化建设后的复杂问题，根据地方环境与需求特征开展了大量的河流综合规划管控的研究和实践探索，并且在联邦、州、县、市多个行政层级均发布了诸多河流管控相关的法规条例。例如：1968年的《荒野与风景河流法》保护具有突出自然、文化和娱乐价值的河流[22]，1972 年的《清洁水法》控制地表水污染，设定水体排放限制要求[23]，以及后续颁布的《流域保护和防洪法》[24]、《鱼类和野生动物保护法》[25]、《公园、游憩、开放空间和绿道规划导引》[26]、地方河岸带保护条例等，都是河流规划管控的政策支撑和法律保障。
美国的河流综合规划通常会基于流域范围和视角研究，聚焦土地利用、自然水文过程与社会经济的关系。如《田纳西河流综合治理与发展》任务涵盖防洪、航运、教育、旅游等方面的资源保护与协调开发管理[27]；《波特兰威拉米特河流规划》[28]、《科罗拉多河综合管理计划》[29]都旨在保护、维持和提升河流沿线的景观、自然、经济和游憩品质等，以求解决河流沿线自然与人居环境的问题。
加州洛杉矶河（Los Angels River）长达51 英里（1 英里约合1.6 km），流经17 个城市和无数社区，为洛杉矶地区的“后花园”[30]。其保护与建设利用的历史长达90 余年，为河流沿线约100 万居民带来巨大的生态和社会经济效益，规划编制与实施管理体系完善，积累了丰富的实践经验，作为区域性河流综合规划管控案例极具代表性和借鉴意义。
2.2 洛杉矶河的规划发展历程
洛杉矶河的保护与建设始于1930 年的“奥姆斯特德—巴塞洛缪规划”，其正式名称为《洛杉矶地区的公园、游乐场和海滩》[31]。规划认识到在人工环境与自然之间，建立连通的开放空间系统能缓解城市生活的压力，对居民健康、环境和经济非常重要，为此建议增设新公园、游径和永久保留区[32]。然而，洛杉矶河因防洪需要被渠化，没有遵循前述规划中的开放空间、健康和经济的理念。直到1980 年代，人们才开始将河流的洪水管理功能与更广泛的水资源管理、开放空间、娱乐活动和社区结合起来，在1986 年成立了非营利组织“洛杉矶河之友”（Friends of the Los Angeles River）①“洛杉矶河之友”的使命是保护和恢复洛杉矶河及其河岸栖息地的自然和历史遗产。，其目的是以生态、公平和可持续的方式恢复社区与河流的联系，优化河流管理。1996 年的《洛杉矶河总体规划》让居民、社区和倡导者都能畅想一个开放空间共享、生态系统功能改善、宝贵的水资源和洪水得以妥善管理的河流愿景[31]。
2018 年，洛杉矶河更新的总体规划启动，由指导委员会（Steering Committee）代表政府、非营利组织和非政府实体开展更新规划，旨在创建51 英里的连续开放空间，通过规划管理清洁水、栖息地、开放空间、多功能游径和艺术文化资源，在降低洪水风险的同时提升人类和生态系统的健康、公平性、可获得性以及经济机会[33]。
2.3 《洛杉矶河总体规划》的目标驱动框架和协作组织过程
2.3.1 目标驱动框架
河流总体规划不能脱离水文特征、社会和环境需求[18]。洛杉矶河规划以水、人和环境三个平等主题为指导，围绕九个目标建立驱动框架（图1）：（1）降低洪水风险，提升韧性；（2）提供公平、包容和安全的公园、开放空间和步道；（3）支持健康连续的生态系统；（4）增加公平进入河流廊道的机会；（5）促进艺术和文化发展；（6）缓解对住房负担能力和流浪者的潜在不利影响；（7）为持续的社区参与、发展和教育提供机会；（8）提高当地供水的可靠性；（9）促进健康、安全、清洁的水管理[33]。上述目标指导着整个总体规划的政策和项目发展，每个目标都落实为一系列行动，每个行动都由一组方法来支撑。
图1 《洛杉矶河总体规划》的目标驱动框架
资料来源：作者根据参考文献[33]绘制
2.3.2 协作组织过程
规划是决定如何使用土地和自然资源的过程，并反映社区的愿望和利益[34]。多元主体参与，即通过政府、公众、技术专家等相互交流并达成共识的协作式规划（collaborative planning）是河流综合规划决策的基础[35-36]。洛杉矶河更新的总体规划编制分为四个阶段：现有规划和区域背景分析、未来更新计划制定、更新草案编制、最终更新规划确立。参与人员由三部分组成：公众参与过程中的成员，41 个组织组成的指导委员会，由洛杉矶县公共工程（Los Angeles County Public Works）②洛杉矶县公共工程是美国最大的市政公共工程机构之一，在4 000 平方英里（1 平方英里约合2.59 km2）的区域服务区内为1 000 多万人提供至关重要的基础设施和基本服务。领导的技术团队。技术团队研究现有规划和其他水、环境和人相关现状，指导委员会进一步了解住房、流浪者和水文水力学问题，由相关领域专家与技术小组共同编写补充分析报告，通过以上规划过程逐步形成可实施的目标驱动规划框架。指导委员会围绕水、人和环境三个主题组织了三个小组委员会：水资源小组委员会（关注洪水风险、水质和供水），人民小组委员会（关注公共卫生、住房、娱乐、可达性等），环境小组委员会（关注开放空间、栖息地、本地生态系统），根据小组任务和成员专长进行人员选择（图2）。
图2 《洛杉矶河总体规划》协作组织过程示意图
资料来源：作者根据参考文献[33]绘制
美国的河流总体规划往往是更大规划序列的一部分，其规划管理的依据来自各个层面（从国家、州到城市和场地层面）的法规政策、管控条例和规划研究[36]。《洛杉矶河总体规划》通过熟悉大量规划背景文件，为确定河流的战略方向奠定了基础，其依赖、支撑但不复制或取代其他相关规划中设定的目标，所有规划都相互关联。它比系统规划更详细，但是没有深入行动规划的特定设计层面，个别项目的发展和实施将建立在该总体规划之上（图3）。
图3 《洛杉矶河总体规划》在各层级规划中的位置
资料来源：作者根据参考文献[33]绘制
2.4 基于流域与社区的规划重点环节
2.4.1 绘制综合复杂数据的“河流标尺”
河流是一个具有多层信息和数据的复杂系统。《洛杉矶河总体规划》以数据为基础，研究了流域和关联社区的物理、生态、社会和文化属性。技术团队审查了140 多个现有的相关规划文件，使用“河流标尺”（river ruler）工具分析了200多个数据集，并创建了40 多个新数据集，围绕住房、洪水、供水、生态、水质、道路、艺术和文化、社区人口统计和教育等进行了全面的分析工作，为参与规划实施的社区领导、专业技术人员和机构组织提供了决策信息[37]。
河流标尺将河流简化成一条垂直的直线，以表达河流从上游到下游的变化情况。其纵轴（高度）代表河流长度和段落，如洛杉矶河长51 英里，第51 英里（即终点）在圣费尔南多山谷顶部，即卡诺加公园，第0 英里（即起点）在入海口长滩（图4）；其横轴（宽度）表示河流和一定邻近距离河岸的情况。河流标尺重点用于河流以及河岸区域的自然生态与社会文化现状分析、目标需求评估和综合规划管理，通常与有着相同数据的完整河流流域图一起使用。同一河流、不同数据类型的多个河流标尺可形成便于比较的综合标尺图集（图5,图6）。
图4 洛杉矶河流域图与河流标尺示意
资料来源：作者根据参考文献[33,39]绘制
图5 自然地理和生态现状分析的部分河流标尺比较图示
资料来源：作者根据参考文献[37]绘制
图6 社会、环境和文化现状分析的部分河流标尺比较图示
资料来源：作者根据参考文献[37]绘制
2.4.2 进行河流功能需求评估
现有条件调查和分析显示，洛杉矶河及其沿岸不同区域的环境特征差异很大，一些存在独特脆弱性，另一些则包含丰富的资源。通过不同功能需求评估来协调安排河流整体空间的环境规划、管理和土地使用[38]，是确立行动要点和支撑方法的基础。管理者在洛杉矶县完整县域范围内针对每个目标利用GIS 进行需求分析，使用最适宜的数据集来建立评估需求规模和空间分布标准。每个数据集都被栅格化为一个1 英亩（约合4 047 m2）的网格单元，从一般需求到较高需求重新分类，然后进行加权和组合，根据评分、密度或邻近程度等转换为需求评估，确定一般需要到较高需要的范围，并从完整县域需求评估图中提取出河流功能需求标尺（图7）。
图7 洛杉矶河功能需求评估中的河流标尺示例
资料来源：作者根据参考文献[37]绘制
2.4.3 确立总体规划的目标行动要点
在需求评估的基础上，围绕总体规划的九个目标明确战略导向，制定每个目标下的一系列行动计划及具体方法，以保障规划目标的可操作性（表1）。
表1 《洛杉矶河总体规划》目标与行动要点
资料来源：作者根据参考文献[33,37]绘制
2.4.4 建立项目的多用途设计“组件”
《洛杉矶河总体规划》经评估选址共有78 个重大项目、208 个小型场地项目。每块场地都经过了九个目标功能的需求评估，需求来自全流域的分析，一个场地的需求得分代表了未来项目解决总体规划目标的能力。洛杉矶河项目场地的总体设计方法是建立一套匹配总体目标、空间需求以及机会潜力的具有多种用途的设计“组件”（kit of parts），可分为六种类型：游径与入口、河道改动、跨越与平台、转向、洪泛区恢复和河道外土地资产。每个场地可以使用多个相互支撑的组件，每种类型的组件又包含多种基础设施，都与特定的规划目标相关联，形成“组件矩阵”（kit of parts matrix）（表2），确保沿河51 英里服务设施的一致性和可靠性。例如：一个15 英亩的场地对于抵抗洪水风险、提升水质和生态系统的需求非常高，经自然处理的湿地就是非常合适的蓝绿基础设施，既可满足该场地的需求，又能充分利用场地机会潜力。总体设计还开发了一系列“共同要素”（common elements），如卫生间、标识、照明等设施，可以与组件相结合，以确保设施在各个场地和河流游径的公平分配。
表2 组件矩阵
注：—表示不涉及。
资料来源：作者根据参考文献[33]绘制
2.5 设计引导、系统性管理与实施
2.5.1 分要素与分区设计引导
《洛杉矶河总体规划》的设计导则为河流沿岸项目开发提供了一个导引框架，旨在促进规划决策，保障设计标准，提升河流廊道实践的统一性、多样性和弹性。设计导则重点关注步道游径、环境标识、栖息地、植物、服务设施等要素，这些要素均应反映河流某区域地形环境或社区文化特征，并保障连接性、可达性和公平性。
针对河流的区域空间异质性，《洛杉矶河总体规划》还建立了9 个分区设计引导框架，根据每个分区河段的地理环境特征和相邻用地的生态与社会背景分析，制定相应的设计引导策略，为景观设计师、工程师、建筑师、植物学家、生态学家和艺术家在河流场地项目中提供良好的开发建设指引。
2.5.2 多部门协作的系统性管理
洛杉矶县公共工程局是洛杉矶河的管理领导部门。洛杉矶县防洪局（LA County Flood Control District）承担降低洪水风险、保护水资源、加强娱乐性和景观性功能等职责，管理和维护洛杉矶河约一半的通行权（right of way）。美国陆军工程兵团（US Army Corps of Engineers）负责监管整条河的河道变更许可，并管理和维护河流另一半的通行权。总体规划目标的实现还有赖于17 个城市、社区、倡导者、利益相关者和若干部门（如公园娱乐部门、发展管理局等）之间的持续合作和系统性管理，共同商议生命周期成本、运营和维护需求，以及生物多样性、步道建设和项目开发等内容。
2.5.3 项目开发流程与运维要求
根据项目类型、位置和场地特定条件，洛杉矶沿河项目的开发需要满足诸多许可要求，项目团队需要在项目规划中随时审查相关部门的最新要求，有些还需要根据《加州环境质量法》（CEQA: California Environmental Quality Act）进行环境审查[39]，或受《国家环境政策法》（NEPA: National Environmental Policy Act）的约束（图8）。
图8 洛杉矶沿河项目开发程序与许可
资料来源：作者根据参考文献[33,37]绘制
河流区域基础设施的提升必须有一个长期运作和维护的计划，以保障河流公园开放空间、步道、栖息地、雨洪管理设施、环境标识的效用，最大化利用设施和提升公共安全，发挥生态功能，同时减少劳动力和物质资源负担[36]。洛杉矶河沿岸所有新项目在最终规划批准之前需要对其维护服务和活动进行项目审查，应确定项目设施在常规、季节性和全生命周期的维护和更换需求。每一个新项目开发必须准备一个为期3 年的监测和修缮维护计划，包括种植植物、建设休憩凉亭、安置场地设施等；编制规划应包括负责维护项目的机构、维护预算，以及执行和资助维护的书面意向声明。洛杉矶河目前的实施运维主要由洛杉矶县防洪局和美国陆军工程兵团进行管理维护和监督，但还需协调联合其他机构（如州保护机构、市政府、非政府机构或开发商等）来保障各种娱乐和居住设施的运行和维护。
3 对我国区域性河流综合规划管控的启示
我国区域性河流综合规划和管控中存在的价值理念、规划方法和管理机制等问题，不利于协调平衡国土空间生态保护和建设发展。美国洛杉矶河综合规划与管控实践对我国区域性河流规划的启示如下：其一，河流规划强调确立前瞻性的复合功能目标，发掘与平衡多重价值导向下河流系统的功能；其二，“河流标尺”可以成为“分析—规划—管控”全过程中的高效工具；其三，衔接相关规划编制，采用多元主体参与的协作式管理模式是提升保护与利用实效的基础。
3.1 确立区域性河流综合规划的多维度复合功能目标
将“综合”（integrated）或“总体”（master）作为河流规划管理的目标，如今已成为国外实践中的标准做法，可见人们日益认识到河流系统作为水文、生态、经济、政治、社会系统的复杂性和广泛价值[40]。洛杉矶河在1980 年代（城市化率约为74%时）才逐步形成共识——河流应该具备除洪水管理以外更广泛的服务功能，2020 年（城市化率约为82%时）将河流的定位由单一用途廊道改变为能为子孙后代提供可持续和公平等九大目标功能的资源。可见，人们对于河流规划开发在城市化发展建设中的价值认知和目标定位往往是滞后的。
我国河流规划开发也存在目标单一与规划滞后的问题，因此河流空间资源规划目标的确立应遵循以下三个要点（图9）。（1）规划价值导向应注意三个维度：空间上统筹协调国土区域性河流全段整体效益，通过河流规划开发促进乡村与城市、自然环境与人工环境之间的生态流动；时间上遵循可持续性与韧性，注重长远利益，弹性应对气候变化影响下河流空间未来发展的不确定性和矛盾性[41]；目标上兼顾人、水与环境三者需求，平衡生态效益与社会经济效益，保护与利用策略并行。（2）通过现状条件调查与相关规划研究，明确不同尺度河流的空间问题、需求和机会潜力，确立多个目标的协同—权衡关系，以及优先级别。（3）不断评估反馈目标策略和行动计划，通过“反馈循环”过程来学习和管理演变的知识信息[42]，调整优化长时期的河流规划功能目标。
图9 多维度价值的河流规划复合功能目标
3.2 将“河流标尺”工具贯穿“分析—规划—管控”全过程
河流与生俱来的四维空间结构特征（纵向、横向、竖向、季节性）[43]赋予其重要的生态廊道连接与传导功能[44]。河流系统的复杂性来源于其整体空间的连续性和局部河段的异质性、特殊性[20]。洛杉矶河起源于西米山和圣莫尼卡山脉，流经17 个城镇和无数社区、乡村农田，最后流入大海，具有土地利用和环境要素的空间梯度转化特征。为准确摸清“河流连续体”空间转化的异质性，“河流标尺”作为高度集成河流流域及其关联社区复杂数据的有效工具，有助于整体了解区域性河流的空间分异环境特征和相邻建设诉求，这是对我国河流综合规划与管控的另一重要启示。
“河流标尺”工具可以应用于我国河流规划与管控各个环节，其作用主要体现如下。（1）在现状调查与分析环节，可以在单个页面上并排多个“河流标尺”，清晰评估多个类别的数据，对河流相关的多种情况进行比较，有助于理解河流这一复杂系统的各项关联信息，并认知河流特定场地设计的复合功能效益。（2）在目标需求评估环节，“河流标尺”可以展现单个目标的需求分析（如开放空间需求）在整体河流廊道中的空间转化特征，如转化频率、转化强度和趋势等，还可以横向叠加或对比多个目标需求在某一特定区段的情况，分析复合功能需求之间的相关性。（3）在规划与设计阶段，“河流标尺”可以作用于两方面的规划分析：一是区域尺度的系统规划，如绿道与游径规划、生境廊道网络规划、雨洪管理系统等，以判别区域网络连通性以及与邻近社区的连接度；二是各类型（规模分类、目标分类、现状与新建）场地项目协调选址。（4）在实施和管控阶段，“河流标尺”可以协助划清各部门管控责任区域，横向比较河流相关规划管控的“空白”与“重叠区域”，以便更好地进行规划衔接与冲突协调；还可以协助河流沿岸项目环境影响累积分析，以便更好地监测人类活动对河流生态系统的影响，并反馈优化规划方案。
3.3 衔接规划编制体系和多元主体参与的协作式管理
3.3.1 衔接相关规划和“组件”式落地管控
2020 年完成的《洛杉矶河总体规划》的战略导向是以整个流域140 多个相关规划为基础，并衔接整合了相关规划的目标。这些相关规划跨越不同地理尺度和主题，为总体规划提供了大量的基础信息和指导，如总体规划选址项目中的123 个场地是由《洛杉矶河下游振兴计划2017》《洛杉矶河振兴总体规划2007》等相关规划提出的。
我国区域性河流综合规划与管控涉及流域范围内的许多相关规划，有法定规划（如国土空间总体规划、详细规划），也有非法定规划（如水系规划、滨水城市设计、旅游游憩策划），应强化与现有规划编制体系的衔接，包括协同目标的延续、冲突功能的协调、相关规划环节的补充、刚性和弹性指标的纳入等（图10）。借鉴洛杉矶河规划多用途设计“组件”，我国河流规划管控可以采用“组件”形式，在详细规划和实施管控层面将总体规划目标和不同河段场地的多功能需求落地。这种多用途“组件”可以单独实施也可以组合实施；可以在河流综合规划的后续项目中实施，也可以在相关规划建设项目中作为补充条件实施。
图10 我国河流综合规划与国土空间规划、相关专项规划的重点环节衔接
3.3.2 多部门与社会公众联合的协作式管理
协作式规划管理是相关利益者介入规划程序，搭建良好伙伴关系，合作达成共同的目标[45]。《洛杉矶河总体规划》采用由决策者、多部门、规划师、技术专家、开发者、非营利组织和社区公众等多元主体参与的协作式规划管理模式，体现在规划组织过程、目标行动制定、实施与维护等环节。例如：在“促进艺术和文化发展”行动计划中，让艺术家、文化组织和社区成员参与河流廊道设计标准，包括文化标志、互动展示和艺术文化设施等。
《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的编制要求中提到“坚持上下结合、社会协同，完善公众参与制度”；《省级国土空间规划编制指南》（试行）的编制原则中也强调共建共治、共享发展，形成社会共识的平台。结合洛杉矶河规划管控的经验，我国区域性河流协作式管控可从两个途径着手：（1）建立河流综合管理决策机构，促进相关利益者之间建立伙伴关系，保障河流区域规划、建设、实施和监督的统一性；（2）优化河流协作管理机制，强化河流流域整体利益，明确各部门权责界限，健全公众参与机制，通过搭建统一的河流空间信息管理平台促进信息交流、取长补短和共建共治（图11）。
图11 国土区域性河流综合管理中多元主体参与协作机制
4 结语
美国加州洛杉矶河综合规划与管控以大量既有相关规划为基础，围绕水、人和环境三个主题和九大总体目标，采用基于流域与社区的规划途径和协作式规划管理模式，旨在创建一条51 英里的连续开放空间，以提升人类和生态系统的健康、公平性、可获得性和流动性。在国土空间规划与区域自然资源管理的背景下，笔者分析了我国河流规划管控的主要问题，借鉴洛杉矶河的实践经验总结出如下启示：（1）兼顾人、水与环境三者需求，注重多维价值目标和河流复合功能的设定；（2）采用“河流标尺”作为有效工具来分析、规划和管控复杂的河流系统；（3）衔接相关规划，保障规划目标实施管控落地，采用多部门与社会公众联合的协作式管理实现河流共建、共治和共享发展。
注：文中未注明资料来源的图表均为作者绘制。
感谢匿名审稿专家为本文提出的宝贵修改意见！
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