引言
保障性住房是国际社会解决弱势群体居住问题的重要工具，保障性住房政策制度是政府干预住房市场，确保社会公平，实现保障目标的关键。世界各国对保障性住房的定义、规模、保障范围、目标人群和制度模式等方面存在诸多差异。
不同的住房租赁市场类型推动了不同的保障性住房制度发展与实践。国内外学界将住房租赁市场划分为单一制与二元制[1]。单一制市场的国家面向全体国民提供住房保障，由公共部门与私人组织共同构成的非营利组织进行分配、管理、建设社会住房，多采用租金控制与货币补贴作为主要保障政策，如荷兰、德国、瑞典和丹麦等；二元制市场国家的住房保障政策针对有需求的特定人群，由国家直接或间接负责住房建设与分配，多采用实物补贴与货币补贴作为保障政策，英语国家以及大多数地中海国家均采用此类政策[2-3]。经合组织（OECD）调查显示，大多数采取二元制的欧盟国家其租赁型保障性住房在总住房存量的比例不足10%，而单一制国家如荷兰、丹麦这一比例则达到20%以上[4]。
1980 年代我国开展住房制度改革，明确“由市场供应商品房，政府提供保障房”的“住房双轨制”[5]，住房租赁市场更接近“二元制”体制。目前，我国已建成世界上最大的住房保障体系，累计建设各类保障性住房8 000 多万套，帮助2 亿多困难群众改善住房条件，对低保、低收入住房困难家庭已基本实现应保尽保[6]。新时代新阶段我国住房矛盾从总量短缺转为结构性供给不足，城市发展由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重[6]。如何加快供给侧改革、协调供需匹配关系是我国保障性住房研究亟待解决的问题。
新西兰作为发达的英联邦国家，属于二元制住房租赁市场，其土地所有制包括国有土地、私有土地、租借持有等多种类型。自1905 年引入公共住房政策，早期政府在国有土地上直接建设公共住房，1970 年代开始实行与收入相关的租金制度，经百余年发展已形成实物补贴与货币补贴双轨并行的政策体系，在供需匹配动态管理、补贴类型有效衔接、需求侧目标定位定量方面建立了完善的制度体系。新西兰国土面积为26.8 万km2，人口约为509 万人，全国84.1%的人口高度集中在城镇地区，大城市区域平均人口密度高达1 253 人/km2 ①数据来源于维基百科（https://en.wikipedia.org/）、新西兰统计局数据（http://archive.stats.govt.nz）。其中，新西兰大城市区域是指根据新西兰统计局公布的17 个主要的大城市功能区域。，土地与人口规模近似于内蒙古自治区的1/5，大城市人口密度与北京市相当②数据来源于《中国统计年鉴2019》、《北京统计年鉴2019》。其中，内蒙古2018 年末人口为2 534 万人，面积为118.3 万km2；北京市2018 年常住人口密度为1 313 人/km2。。
相较于以新加坡为代表的实物补贴为主、以德国为代表的货币补贴为主的保障政策，新西兰公共住房与我国保障性住房的概念更为接近，都是由政府主导分配、管理，针对低收入群体提供的福利性住房，其公共住房包括国家建设的国有住房与市场收储的社区住房，可分别与我国公租房与保障性租赁住房[7-8]概念相对应。新西兰公共住房政策演变历程及其建立双轨并行制度体系的经验，可以为我国提升保障性住房供需匹配程度提供有益的借鉴。
1 新西兰公共住房政策演变历程
新西兰实行多党内阁制，各执政党理念不同导致住房政策差异化。经历了公共住房由政府提出政策、主导大规模建设转向市场化改革，再到政府重新干预的历程，新西兰在这一领域积累了大量的实践经验（图1）。
图1 1905—2020 年新西兰公共住房政策演变历程
资料来源：作者根据参考文献[9-11]绘制
1.1 20 世纪初公共住房政策的提出
19 世纪末受工业化影响，新西兰移民增多，城市人口激增，垃圾与污水处理设施缺乏，工人阶级住房质量差，住房租金高涨。新西兰1905 年颁布的《工人住房法》首次提出在国家层面直接建设工人住房。该法允许工人按周缴纳租金；规定房租为住房建设成本的5%。同时，政府为低收入家庭提供低息贷款，帮助他们建设郊区住宅。但直至1910 年，根据该法，政府在郊区仅建造了126 栋高品质住房。而且由于远离工作场所，建设成本又非常高昂，导致租金难以负担，入住率极低，为此1912 年起政府开始向市场出售这些住房[9-10]。
《工人住房法》推动了早期公共住房建设，但因住房选址偏远交通不便、租金难以负担，同时政策覆盖不全，未将新西兰原住民的毛利人纳入保障范围，该法以失败告终。
1.2 二战后公共住房制度的初步建立
1930 年代新西兰经济萧条，低收入贷款建房者未能如期偿还贷款，郊区住宅建设停滞，人流涌向城市中心，城市再度人满为患。1936 年新西兰政府计划新建5 000 套公共住房，由私人企业建设，政府负责监督与后期管理，以缓解住房危机的同时提高住房标准、提供就业岗位、刺激经济发展。1942—1944 年受二战影响，公共住房建设活动停止。到了1948 年，政府开始针对毛利人开展住房援助计划。这一时期，由于建设成本不断上升，导致租金上涨，公共住房分配更偏向于有能力支付或有购买意向的家庭，无力负担的低收入家庭只能在市场上租住条件恶劣的住房；同时导致了政府降低新建公共住房标准，配套服务设施建设滞后，一些城市的公共住房逐步沦为贫民窟。
1955 年发布《住房法》规定国家政府有权征收土地用于建设公共住房，并有对公共住房进行建设、分配、管理、定价、维护的权力与义务。1950 年代，政府对公共住房申请设定了收入上限，将保障对象聚焦于难以负担市场租金的低收入群体；与建筑商合作扩大住房供给，以高标准建成了约2 万套住房；政府认为提升住房自有率才能真正解决住房问题，因此发放低息贷款鼓励租户购买公共住房。1951—1966年，新西兰住房自有率从61%上升至69%[9-10]。
1.3 1970 年代—1980 年代公共住房“与收入相关”租金制度建立
到了1970 年代，政府认为住房短缺已得到解决，因此取消了公共住房申请的收入限制，创建“与家庭收入有关的租金”制度，以家庭收入作为计算租金的依据，并以年为单位审查租金。为了避免形成贫民窟，新建的公共住房与商品房的选址区位相近，甚至更接近工作场所、交通及其他服务设施等。至1978 年，全国已建成10 万套公共住房。考虑到不同家庭收入情况与不同区域的房价差异，1984 年政府出台新的住房计划以针对不同的低收入家庭提供更具有针对性的货币补贴与实物配租。1986 年颁布的《住房租赁法》详细规定了与收入相关的租金制度，为保障公共住房住户权利提供了法律依据。公共住房租金设定为不超过住户家庭总收入的25%。
1986 年新西兰住房自有率已达到74%，国有住房仅占其中的5%。这一时期房地产市场的价格稳定，但因缺乏合理的退出机制，经济情况好转的家庭仍可无期限地居住在公共住房中，公共住房使用周转率低下，使得政府每年不断投入大量资金用于住房保障[9-10]。
1.4 1990 年代的公共住房市场化改革
1990 年受新自由主义与市场经济影响，政府认为公共住房福利制度难以体现“鼓励公平、自力更生、效率与个人选择”，采取了一系列激进的改革措施：1992 年发布《公共和社区住房管理法》，建立了以利润为导向的公共住房管理机构；废除了与收入相关的租金制度，引入了全市场租金制度，并按照新旧租金差价的65%发放住房补贴。然而即使领取了住房补贴，大量公共住房住户依然无法负担市场租金，不得不搬出公共住房与其他家庭合租。
政府将住房问题简化为“住房成本”问题，认为市场可以有效公平分配住房资源。然而事实表明，国家从住房问题中退出、转向市场化运营，一定程度上刺激了公共住房使用更替频率，但忽视了住房市场的歧视与住房供应缺乏弹性等问题。这一时期，租金大幅上涨，大量公共住房空置，“因房致贫”现象增多，城市住房问题加剧[11]。
1.5 1999 年后政府重新干预公共住房领域
1999 年政府重新采用并优化了与收入相关的租金制度，暂停出售国有住房。2001 年鼓励地方政府和社区提供多种类的公共住房。在制定政策时设定了适用租金政策的收入门槛；针对不同需求的住户设置了相应住房激励与援助措施，鼓励他们逐步改善居住条件，最终获得家庭自有住房，形成公共住房的退出机制。
2013 年因长期住房总量不足造成市场房价与租房租金高涨，使得更多人转而申请公共住房。为了快速增加住房供给，政府收储社会房源，2014 年颁布《公共和社区住房管理（社区住房提供者）实施管理细则》，明确公共住房提供者应具备的条件与责任义务。2018 年，进一步细化完善“与家庭收入相关的租金”的计算方法，对不同家庭收入应缴纳的租金比例、不同家庭税收可抵免的租金比例、不同福利资金是否计入收入进行了详细的规定。
2019 年政府发布《家庭与社区法》[12]，建立家庭与社区部统筹公共住房的建设、开发、分配、管理以及住房援助工作，并确保公共住房建设与城市发展保持一致。同时，“新西兰建造”（Kiwi Build）重置计划针对无家可归者，推出住房优先与过渡性住房的援助政策；针对条件不断改善的家庭，提出“住房连续体”（housing continuum）的保障体系，使住房困难家庭可以逐步拥有自己的住房；发布《住房租赁法修正案》限制租金每年上涨一次，取消房东无理由中止租约的权利，针对住宅实施健康房屋标准，投入资金协助房东与房主改造房屋，提升住房舒适度。
截至2021 年6 月，新西兰共有74 337 套公共住房，包括63 955 套国有住房和10 382 套社区住房，其中4 432 套为过渡性住房[13]。21 世纪以来，新西兰形成了供给侧实物与货币补贴双轨并行的公共住房制度体系，建立了有效衔接的“住房连续体”补贴制度与动态管理的住房登记制度。为提高低收入群体改善自身居住环境的积极性，避免对保障政策的过度依赖，向处于不同居住需求、经济状况的家庭提供多样的住房选择与保障措施。
2 实物、货币补贴有效衔接的“住房连续体”保障体系
新西兰针对不同家庭发展阶段提供相应的住房保障措施，通过相互衔接的实物与货币补贴的保障措施，帮助无家可归或居住在不安全环境中的人群获得安全住所，并逐步在住房市场上获得出租房屋，最终获得房屋所有权。这些补贴类型总称为“住房连续体”[14]（图2）。
图2 住房连续体框架示意图
资料来源：作者根据参考资料[15]绘制
2.1 与家庭发展周期相匹配的实物补贴
“住房连续体”中的实物补贴分为以下四种类型。
（1）“住房优先”计划
针对无家可归或居住环境危险的家庭，政府提供公共资助的紧急住房，即“住房优先”（Housing First）计划。根据申请人的具体情况，需要支付不超过其收入的25%作为租金；社会发展部则负责在申请当天即将申请人安置在紧急住房中。申请人可以获得7 天的短期住宿，以便有时间寻找更适合自己的住房。
在新西兰，无家可归者通常有严重的精神健康问题或吸毒、酗酒等复杂社会问题。除了提供住所，“住房优先”计划依据无家可归者的个体需求量身定制策略，在需要时主动提供支持与帮助，例如帮助他们成为社区的一份子，提供社会活动、教育或就业等方面的帮助。“住房优先”计划的经验证明，一旦妥善安置这类人群，有助于解决诸如心理健康或药物成瘾等问题。
“住房优先”计划中的家庭超出居住期限后，如果仍未找到合适的住所，则可以继续居住（为期12 周），但必须承担与家庭收入相匹配的租金，此时“住房优先”计划的住房转变为过渡性住房。
（2）过渡性住房
过渡性住房（transitional housing）是为急需住所且有一定经济能力但难以负担市场住房的家庭，以及“住房优先”计划住户提供的短期临时住房（居住时间为12 周或更长）。过渡性住房提供短期住宿及相应的定制服务，支持住户向获得长期住所过渡。住房提供者负责管理过渡性住房并照顾房客，为他们提供预算建议与社会服务等帮助。随着住户家庭经济条件的好转，他们仍将继续寻找符合自身居住需求的公共住房或市场租赁住房。
随着经济状况改善的家庭不断增加，人们对过渡性住房的需求将会减少，政府可根据需要将其转变为公共住房。
（3）公共住房
这里的公共住房（public housing）特指长期的租赁型补贴住房。在进行居住需求评估时，需要证明住户具备负担租金的能力。社会发展部也将根据申请家庭的收入与福利情况计算租金。住户通常需要支付收入的25%作为租金（最高金额不超过该房屋的市场租金）。政府每年将对住户进行一次租金审核。
根据住户的需求与经济状况，公共住房可以在过渡性住房和可负担性住房之间进行转换。
（4）可负担住房或市场住房
使低收入群体获得可负担住房（affordable housing）或市场住房（market housing）[16]是住房连续体的终极目标。当公共住房住户经济条件得到改善，管理部门还将帮助他们购买在其可负担范围内的住房，申请相应的补贴与优惠贷款，退出公共住房并最终获得住房所有权。
2.2 与家庭经济状况相关的货币补贴
新西兰针对公共住房的供需双方设置了多种货币补贴（图3），向公共住房租户收取与其收入相关的租金，作为公共住房体系的主要资金来源，避免财政浪费，也提高了公共住房的使用效率；向住房提供者发放紧急住房特殊需求补助金、住户收入相关的租金补贴与新增公共住房运营补贴，以保证公共住房体系的公平性与可持续性。
图3 新西兰公共住房货币补贴制度框架示意
资料来源：作者根据参考资料[14-16]绘制
2.2.1 紧急住房特殊需求补助金
当缺少可用住房时，社会发展部提供“紧急住房特殊需要补助金”（emergency housing special needs grant）作为替代，用于以市场价格支付汽车旅馆或旅店等替代住所的居住费用，以便快速为申请者提供温暖、干燥、安全的住所。补助金具有7 天期限，可根据情况适当延长。
2.2.2 与收入相关的租金补贴
社会发展部直接向住房提供者支付与住户收入相关的租金补贴（income-related rent subsidy），用于弥补住户能够支付的租金与其居住房屋市场租金之间的差额。根据《公共和社区住房管理法》（1992）与《公共和社区住房管理（计算机制规定）条例》（2018），公共住房租金定价以税后的标准退休金作为参照值，当住户家庭收入或其享有福利金与退休金总和超过参照值时，需缴纳收入的50%作为租金；未超过参照值时仅需要缴纳25%；当与收入相关的租金超过房屋市场租金时，则需要支付房屋的全部市场租金。大多数公共住房住户支付的租金不超过其家庭净收入的25%[17-18]。
社会发展部每年对住户收入情况与租金缴纳进行审核计算。如果家庭人数或是收入情况发生了变化，住户应尽快联系其住房提供者变更信息，补缴租金欠款，否则将面临被取消公共住房的申请资格，或是接受是否存在欺诈行为的调查。
同时，根据其位置、卧室的数量及所在地区的市场租金，社会发展部限定公共住房市场租金的上限；每月发布并更新市场租金与市场租金限额信息，避免因市场租金增长过快而导致财政支出的浪费。
2.2.3 其他补贴
除了与收入相关的租金补贴，社会发展部还向供需双方提供相应的住房补贴。在需求侧方面，向自愿搬入市场住房的住户提供专用补贴，以加快住房缺乏地区公共住房的使用效率；当过渡性住房住户搬入公共住房时，提供社会服务与经济援助，确保他们不会因为搬家产生的费用、新住所增加的交通费用、新社区增加的日常生活费用等各方面支出而再次难以负担住房租金；认识到低收入群体在改善自身住房条件时需要承担的入住成本，向困难家庭赠予或代缴住房押金；向单亲家庭或是待业家庭提供搬家援助，便于这些家庭能够获得更多的就业机会等[14]。
供给侧方面，社会发展部提供经营补贴与新建住房的前期补贴，以激励新建公共住房。尽管建设公共住房的成本相似，但各地市场租金差异很大。使用不同的最高运营补贴来有效地弥补租金差距，避免新建公共住房过度集中于租金较高的区域。正在建设或刚刚完工的住房项目还能够获得1～2次大额补助作为前期的资金补贴。
3 供需匹配动态管理的公共住房登记制度
3.1 申请登记流程
低收入家庭可以拨打当地政府电话或登录官方网页登记信息，并提交身份证明、申请前52 周的收入证明以及享有的福利信息、家庭资产证明、受抚养子女出生证明、在私营市场上未能获得合适住房的查询记录以及家庭成员的相关文件。
新西兰政府通过公共住房登记册对公共住房进行分配管理，公共住房登记册包括住房登记册和转移登记册。社会发展部将对申请家庭进行两次评估，首先是电话初步筛选，评估申请人的住房情况、生活安排与每周收入，符合准入条件（表1）的家庭将被录入住房登记册；随后是面对面划分申请人的需求优先级，为住房条件最紧急的人优先分配。
表1 2020 年12 月新西兰公共住房的准入条件
资料来源：作者根据参考资料[19]绘制
评估需要了解申请人的经济情况、适合的公共住房类型，以及可以接受的至少三个居住地点，以便匹配到合适的房屋。直到申请人被安置入住到合适的住房中，他们的信息将从住房登记册中转至转移登记册；同时转移登记册还将记录住房情况变更的住户，包括退出公共住房或因必要理由申请更换住房的住户等[14,17]。
随后由家庭与社区部根据空置住房情况与需求优先级进行分配。根据申请人的优选区域、需要的卧室数量以及其他要求，检查是否有适合的空置住房。在等待过程中若经济与居住情况发生改变，申请人应当主动上报并更新相关信息。一旦匹配成功，家庭与社区部通知申请人商讨租约，签署租约后即可入住；如果对分配的房屋不满意，申请人可提出充分理由进行更换，否则将被取消申请资格[20-21]（图4）。
图4 新西兰公共住房申请流程示意图
资料来源：作者根据参考资料[20-21]绘制
3.2 管理制度
政府作为公共住房的提供者与管理方，负责对公共住房的供需双方进行匹配、监督与管理，主要由社会发展部（Ministry of Social Development）、住房和城市发展部（Ministry of Housing and Urban Development）以及家庭与社区部（Kāinga Ora -Homes and Communities）三方共同管理[22-23]（图5）。
图5 新西兰公共住房体系示意图
资料来源：作者根据参考资料[22-23]绘制
社会发展部还负责计算租户应缴纳的租金，向住房困难群体提供必要的财政援助；住房和城市发展部负责提供更多的公共住房与相应的住房服务，对住房提供者进行监管，开展年度检查；家庭与社区部负责与社会发展部、各城市政府部门以及其他机构组织合作，开展各类城市发展项目，负责公共住房的具体管理和维护工作，同时负责与政府、住房提供者等部门合作建设各类公共住房。此外，与债券相关的租赁服务以及市场租金控制等内容由商业、创新和就业部（Ministry of Business,Innovation and Employment）负责；若承租人与住房提供者之间产生纠纷，必要时也可移交至租赁法庭。
3.3 规划目标的定量与定位方法
基于公共住房登记册的信息统计分析，新西兰政府明确各个地区目前最急需的住房位置与数量，并不断修正公共住房规划与实施的目标与任务：住房与城市发展部每月更新一次公共住房数据，包括各类住房的申请情况、供给情况以及住房援助情况；按照全国与地区分别发布公共住房季度报告，包括该季度内公共住房的供给情况、住房优先的进展情况以及其他住房支持政策的实施情况。
为确保不会影响住房市场其他人群的房源，新西兰政府提出加大公共住房建设，并于2018 年、2021 年分别发布《新西兰公共住房规划（2018—2022 年）》、《新西兰公共住房规划（2021—2024 年）》，公布了新西兰各城市公共住房实体供应的现状与规划概况（图6）。《新西兰公共住房规划（2021—2024 年）》采用住房遭剥夺率（Housing Deprivation）①住房遭剥夺率是指该地区无家可归的人数占全国无家可归人数的百分比。来衡量各城市住房匮乏紧急程度[23]。新西兰住房遭剥夺率最高的地区位于各城市区域中心和城镇中心，这些区域是公共住房建设关注的重点[24]。
图6 2018 年与2021 年发布的新西兰公共住房供应的现状与规划概况
资料来源：作者根据参考文献[14,24]整理
此外在货币补贴方面，为保证政府支付的租金补贴不会随着市场租金过度增长，社会发展部每年公布一次市场周租金限额（表2）。根据公共住房登记信息，新西兰按照申请家庭的人口结构新建或在住房市场求租符合家庭需求的住房户型；政府构建了与建设方、住房供应方的友好合作方法与流程，以加快公共住房快速、高效、保质的建设交付[14,24]。
表2 2018 年新西兰部分城区市场周租金限额表（单位：新西兰元）
资料来源：作者根据参考文献[14]绘制
4 启示与结论
新西兰公共住房政策演变历程表明，市场追求经济利益最大化，依靠自由市场无法提供满足需求的公共住房。引入市场机制确实提高了公共住房的使用效率与周转效率，但由于住房供给仍小于需求，市场住房的房价与租金不断上涨，使得低收入群体的住房负担不断加重。而仅依靠政府补贴又容易使低收入群体失去改变现状的动力，继而造成公共住房使用效率低下，政府财政负担不断加重，最终公共住房体系难以为继。因此，单一依赖市场或政府都不能解决城市住房问题。建立政府与市场的良好关系，确保政府适度干预，才能保障公共住房内部环境、外部设施以及相应服务的供给。
实施“货币补贴”政策的前提是国家层面需要具有足够的住房建设存量，我国保障性住房总量尚未达到支撑“实物补贴”向“货币补贴”转型需要的实体建筑面积总量[25]，正处于由政府建设转向市场补充的发展阶段。“十四五”期间在新市民和青年人多、房价偏高或上涨压力较大的大城市，新增保障性租赁住房占新增住房供应总量的比例应力争达到30%以上[26]。未来我国政策趋势将采用“实物补贴+货币补贴”形式。结合我国国情，加快形成住房保障体系，推进供给侧结构改革，形成实物与货币补贴双轨并行的住房保障政策制度，可从以下三方面借鉴新西兰的经验。
4.1 对应低收入家庭不同阶段的住房需求，建立有效衔接、逐步过渡的保障性住房供应体系
根据新西兰经验，提高住房的自有率能够有效降低城市居民的贫富差距。科学设置公共住房供应结构，提高家庭首套住房拥有比率，实现商品住房与各类保障性住房的有效衔接、协调发展。充分考虑住房困难家庭不同阶段的住房需求，新西兰“住房连续体”制度建立了紧急住房、短租房、长租房等多种实物补贴为主，租金补贴、搬家补贴等多种货币补贴为辅的补贴体系，打通了不同住房类型的转换屏障，扶持这些家庭在市场上获得属于自己的私人住房。
《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》首次在国家层面明确我国住房保障体系“以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体”[7]，但三者之间如何平稳衔接过渡，如何进行灵活转换管理，相应的政策制度还有待完善。目前的公租房保障对象面向城市户籍人口与常住人口，对于有意向安居的新市民仍有申请难度；大城市新就业大学生、年轻家庭以及进城务工人员等租赁群体的需求分化，与市场租赁住房供应结构难以匹配[27]；保障房租售转换机制尚未形成[25]，难以满足不同家庭发展阶段的居住需求；新建保障房选址大多位于城市边缘，交通服务等设施发展滞后，增加了低收入群体的就业难度与生活成本；不同家庭发展阶段与经济状况的低收入群体缺少连续的保障措施与引导机制。加快形成满足分年龄与经济阶段居住需求的供给结构，可建立多元化多样化、有效衔接的保障性住房的实物与货币补贴体系，逐步实现“住有所居”。
4.2 避免保障性住房的租金定价过度依赖市场，建立动态化租金定价的管理制度
公共住房租金与市场租金或建设成本挂钩后，都容易因相应的市场定价增长导致难以负担；而若政府对基础租金的测算核定过低，又将导致住户产生依赖，降低住房使用效率。我国保障性住房建设资金的主要来源于政府专项资金与商品房配建时缴纳的待建费用，在对公租房的租金定价方面以市场租金作为基准。例如西安市公租房按照市场租金的90%价格作为住宅基础租金，针对低收入住房困难家庭，西安市中心城区的6 个行政区无差别地均收取2.89 元/平米·月；针对中等偏下收入住房困难家庭，收取基础租金的80%；中等以下收入住房困难家庭按照基础租金执行[28]。
在租赁型保障性住房的租金定价方面，政策制定应避免使保障性住房租金定价机制依赖市场，在对市场租金进行调控的同时，设置与收入挂钩的租金补贴并开展定期的家庭收入审核，可以激励低收入群体自力更生，提高住房福利制度的公平性；也可以避免财政资金浪费，提升保障房体系资金运转的可持续性。
4.3 在住房申请阶段完善住房需求调查，对住房需求进行定量分析与精准供给
《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》中提出，针对保障性租赁住房的基础制度应当“坚持供需匹配……摸清保障性租赁住房需求和存量土地、房屋资源情况”[7]，目前我国保障性租赁住房需求侧调查与反馈机制尚未形成。城市低收入群体的家庭结构与租赁需求呈现多元化[27]，而公共租赁住房户型则较为单一。以西安市为例，公共租赁住房套型建筑面积控制在60 m2 以内，单一的户型标准难以匹配不同年龄阶段的家庭居住需求；低收入群体对原住地的社会关系、生活与就业环境依赖程度更高，而新建公共租赁住房项目受到市场、资金、用地等多方面条件限制，多位于城市郊区等公共设施与基础设施发展滞后区域，无形中增加了低收入群体的交通成本与生活成本；若住户在签约的合同期限内更换工作地点，将陷入无法申请其他地点的公共租赁住房，而退出则将被取消申请资格的两难境地。
借鉴新西兰经验，地方政府可在住房申请资格的审核阶段设置相应的需求调查，将申请人的经济状况、家庭结构以及住房的意向区位等信息纳入申请表并形成详细的住房需求数据库，根据需求侧调整住房补贴的供给方式与保障力度，实现项目选址科学性、户型设计合理性、建设规模经济性与管理灵活性。在城市规划设计领域，可参考《新西兰公共住房规划》，对住房需求进行量化分析、对存量土地与存量建筑进行挖潜与利用，以及将“人—房”进行动态匹配，确保住房的精准供给，形成保障性住房专项规划并将其纳入国土空间规划体系。
新西兰公共住房政策制度确保了公共住房的精细化管理与科学规划落地，在需求侧更关注对住房需求的定量化分析；在供给侧建构灵活、全面的住房补贴体系以快速响应不同低收入家庭的住房需求，通过优惠政策鼓励住房提供方与建设方加快公共住房供给；在供需匹配方面，通过住房登记册制度实现低收入家庭与公共住房的动态化管理，通过与收入相关的租金制度提升低收入家庭的住房可负担性。我国正处于城镇化进程的加速阶段，大城市住房租金与价格普遍偏高，新市民、青年人等群体住房困难问题突出。结合加快完善住房保障体系、发展保障性租赁住房等宏观部署，我国可在保障性住房供给侧结构性改革、需求侧特征把握以及供需匹配动态化管理方面借鉴新西兰经验，加快形成实物与货币补贴双轨并行的住房保障政策制度，支撑“十四五”时期住房保障目标实现与新型城镇化的高质量发展。
真诚感谢各位匿名评审专家提出的宝贵建议，对本文内容的完善与深化起到了关键作用。
[1] 吉姆·凯梅尼.从公共住房到社会市场——租赁住房政策的比较研究[M].王韬,译.北京: 中国建筑工业出版社,2010.
[2] 刘志林,景娟,满燕云.保障性住房政策国际经验: 政策模式与工具[M].北京: 商务印书馆,2016.
[3] DE KAM G,NEEDHAM B,BUITELAAR E.The embeddedness of inclusionary housing in planning and housing systems: insights from an international comparison[J].Journal of housing and the built environment,2014,29: 389-402.
[4] OECD.“Social housing: a key part of past and future housing policy”,employment,labour and social affairs policy briefs[D/OL].（2020-10-15）[2020-12-17].http://oe.cd/social-housing-2020.
[5] 孟晓苏.再提“住房双轨制”:孟晓苏呼吁让央企回归保障房建设[N].中国房地产报,2021-10-11 (012).DOI: 10.28066/n.cnki.ncfdc.2021.000772.
[6] 国新网.国新办举行“努力实现全体人民住有所居”新闻发布会图文实录[EB/OL].(2021-08-31)[2021-08-31].http://www.scio.gov.cn/xwfb/gwyxwbgsxwfbh/wqfbh_2284/2021n_2711/2021n08y31r/.
[7] 国务院办公厅.关于加快发展保障性租赁住房的意见(国办发〔2021〕22 号).[EB/OL].（2021-07-02)[2021-07-03].http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-07/02/content_5622027.htm.
[8] 国务院新闻办公室.“十四五”加快完善住房保障体系 努力实现全体人民住有所居[EB/OL].(2021-08-31)[2021-08-31].http://www.scio.gov.cn/xwfb/gwyxwbgsxwfbh/wgfbh_2284/2021n_2711/2021n08y31r/fbyd_3820/202208/t20220808_313620.html.
[9] NZ History.State Housing-Page 9-Timeline[EB/OL].(2020-09-25)[2020-09-25].https://nzhistory.govt.nz/culture/we-call-it-home/timeline.
[10] Kainga Ora Homes and Communities.History of State Housing[EB/OL].(2019-11-03)[2020-09-30].https://kaingaora.govt.nz/about-us/history-ofstate-housing/.
[11] MURPHY L.To the market and back: housing policy and state housing in New Zealand[J].GeoJournal,2004(59): 119-126.https://doi.org/10.1023/B:GEJO.0000019970.40488.d5.
[12] New Zealand Legislation.Kāinga Ora-Homes and Communities Act 2019[EB/OL].(2020-12-01)[2020-12-13].https://www.legislation.govt.nz/act/public/2019/0050/latest/LMS169206.html.
[13] Ministry of Housing and Urban Development.Public Housing Quarterly Report-June 2021[EB/OL].(2021-08-25)[2021-09-10].https://www.hud.govt.nz/assets/Uploads/Documents/Public-housing-guarterly-report-June-2021.pdf.
[14] Ministry of Housing and Urban Development.Public Housing Planning（2018-2022）[EB/OL].(2018-09-24)[2020-09-11].https://www.hud.govt.nz/community-and-public-housing/increasing-public-housing/publichousing-plan/.
[15] Ministry of Housing and Urban Development.Public Housing Funding Review 2019[EB/OL].(2020-07-06)[2020-10-25].https://www.hud.govt.nz/assets/Uploads/Documents/Public-Housing-Review-2019-1.pdf.
[16] Kiwibuild,Kainga Ora Homes and Communities.Kiwi Build-About us.[EB/OL].(2020-10-25)[2020-10-25].https://www.kiwibuild.govt.nz/aboutkiwibuild/about-us/.
[17] New Zealand Legislation.Public and Community Housing Management Act 1992[EB/OL].(2020-12-01)[2020-12-14].https://www.legislation.govt.nz/act/public/1992/0076/latest/whole.html.
[18] New Zealand Legislation.Public and Community Housing Management(Prescribed Elements of Calculation Mechanism) Regulations 2018[EB/OL].(2020-08-07)[2020-12-13].https://www.legislation.govt.nz/regulation/public/2018/0173/latest/whole.html.
[19] Work and income.Who can get public housing[EB/OL].(2020-12-16)[2020-12-16].https://www.workandincome.govt.nz/housing/find-a-house/whocan-get-public-housing.html.
[20] Work and Income.Apply for Public Housing[EB/OL].(2020-12-16)[2020-12-16].https://www.workandincome.govt.nz/housing/find-a-house/applyfor-public-housing.html.
[21] Kainga Ora Homes and Comunities.Social housing application process overview[EB/OL].(2019-10-15)[2020-10-03].https://kaingaora.govt.nz/assets/Tenants-and-communities/Documents/Social-housing-applicationprocess-sheet.pdf.
[22] Kainga Ora Homes and Comunities.Who we are[EB/OL].(2020-02-04)[2020-10-03].https://kaingaora.govt.nz/about-us/who-we-are/.
[23] Ministry of Housing and Urban Development.What we do[EB/OL].(2021-01-22)[2021-01-25].https://www.hud.govt.nz/about-hud/what-we-do/.
[24] Ministry of Housing and Urban Development.Public Housing Planning（2021-2024）[EB/OL].(2021-01-22)[2021-01-22].https://www.hud.govt.nz/assets/Community-and-Public-Housing/Increasing-Public-Housing/Public-Housing-Plan/Public-Housing-Plan-2021-2024-web.pdf.
[25] 焦怡雪.荷兰社会住房“租转售”机制探索的借鉴与启示[J].国际城市规划,2020(6): 31-37,44.DOI：10.19830/j.upi.2019.461.
[26] 人民网.促进房地产市场平稳健康发展（政策解读）[EB/OL].(2021-07-23)[2021-07-23].https://baijiahao.baidu.com/s?id=17060261798454332 35&wfr=spider&for=pc.
[27] 邵挺.中国住房租赁市场发展困境与政策突破[J].国际城市规划,2020,35(6): 16-22.DOI: 10.19830/j.upi.2020.351.
[28] 西安市住房和城乡建设局.西安市关于加强现实公共租赁住房运营服务管理的指导意见[EB/OL].(2020-01-10)[2020-03-20].https://zjj.xa.gov.cn/zw/zfxxgkml/zwxx/zxtz/5e18314ef99d6577502f453a.html.
[29] 西安市人民政府办公厅.西安市住房租赁试点工作实施方案[EB/OL].(2020-11-17)[2020-11-20].http://www.xa.gov.cn/web_files/xian/file/2022/02/16/202202161443454765220.pdf.
[30] 田莉,夏菁.国际大都市租赁住房发展的模式与启示——基于15 个国际大都市的分析[J].国际城市规划,2020,35(6): 1-7.DOI: 10.19830/j.upi.2020.346.