引言
在人口流动、社会空间变迁重构、经济全球化的作用下，世界众多城市和区域普遍出现了跨边界发展[1]，比如美墨和美加边境、欧盟内部各成员国之间以及新兴的东南亚经济体之间[2-6]。我国的跨边界实践发展相对较晚，伴随着“一国两制”“一带一路”等跨境合作以及国内城镇化发展中对城市群和都市圈的重视，各类跨边界议题逐步成为规划行业的新兴热点，出现了跨国境、跨省市县合作区、跨关境、同城化一体化发展、飞地发展等多种合作模式，包括粤港澳大湾区、中俄边境地区、环北部湾地区、长三角城市群、上海大都市圈、深汕合作区、横琴深度合作区等。国内的跨边界治理目标从关注城乡融合拓展到更广泛的区域一体化发展[7-8]，具有在多层次空间尺度下实现跨主体协同发展，以及通过优化空间规划支持跨边界协同治理等现实需求。
针对跨边界区域的空间治理研究，常涉及治理主体和规划干预两项基本议题：前者关注治理主体和多方利益的博弈与分权、财政的支持与引导等；后者关注跨边界过程中的开发建设、职住平衡、产业转移和企业联结等人类生产生活与空间的动态重塑过程、状态和结果[1-11]。已有研究普遍认为，跨边界区域可以被视为一种由不断交叠、变化和带有一定实验性的治理和监管地域构成的新地理现象[12]。但是，目前跨边界相关研究对于以下几个方面的探索尚有不足：（1）跨越空间实体地域边界与跨越治理主体管辖边界之间的关系；（2）“跨边界规划”中关于边界特征识别的技术方法以及作为新的特定规划类型如何界定一体化区域；（3）“跨边界治理”中如何将向上大尺度整合与向下小尺度落实的治理方法进行系统整合；（4）区域一体化发展的规划布局如何突破传统“中心—边缘”的内向性、等级化思维，构建有利于释放边界空间多向联系潜能的“去中心化”发展空间模式[13-15]；等等。
基于以上问题，本文以空间单元、治理主体及其是否形成共治关系作为分析主线，以跨边界实践已经历较长发展、治理体系稳定性和规范性较高、跨边界区域类型多元的欧盟作为主要剖析样本，秉持跨边界区域作为一种价值空间类型的基本观点，从空间界定、治理与规划三方面展开论述：跨边界区域因空间单元边界与主体治理边界交叠，演化出新的空间实体，其识别和界定具有理论价值；因治理主体可能从分治走向共治而产生结构性改变，在战略导向中具有激发多属性交互、多中心发展、多层级协同等治理实践价值；通过强化要素交互、拓展空间联结、构建行动者网络等柔性或动态规划方法，可以实现跨边界区域的空间秩序重构，因而具有形成新规划类型的技术方法价值。在总结欧盟跨边界区域空间界定、治理与规划三方面经验的基础上，笔者比照分析我国的发展与治理特征，尝试提出可借鉴的经验。
1 跨边界区域的空间界定
作为一种特定的空间区域，欧盟在识别空间单元、设定共治方式、确定跨边界区域类型等方面的工作思路值得借鉴。
1.1 识别空间单元
明确要跨越的边界是跨边界区域研究与实践的前提。通过边界可以识别两侧存在的不同制度组织设置、社会身份意识、空间形态特征等要素。跨边界区域空间单元的界定除了需要识别自然地理边界特征之外，更需要从治理导向识别边界两侧的人文社会特征[16]，并根据可协同实施条件予以划定。
欧盟从统计标准角度出发构建了一套覆盖各成员国并立法执行的空间单元系统，共有三种方法可以有效支持空间单元和边界类型的识别[17]。（1）标准地域统计单元（NUTS: Nomenclature of Territorial Units for Statistics）覆盖欧盟全域，是管理欧盟一致性项目、促进跨境比较分析和区域分析的工具①NUTS 原分为0～6 级，2015 年之后NUTS 改为3 级。，通常每三年或在空间单元产生较大变化时进行修订，如发生NUTS 单元1%的人口转移或国家边境调整等变化。（2）地方行政单元（LAU: Local Administrative Units）是地方一级的行政区划单元（级别低于省或州），其与NUTS 兼容，方便对城市功能开展统计，通常NUTS3 级即由若干个LAU 构成。（3）网格单元（Grid Cells），即1 km²的人口格网。
NUTS 在2003 年确立时即被写入法规条例，为了满足政策决策和量化影响评估的统计需求，LAU 和网格单元也于2017 年被纳入欧盟法规，构成了互补的三种地域类型：区域类型、本地类型和网格类型（图1）。（1）区域类型由NUTS 组成，其中只有NUTS3 级具有足够详细的数据，可进一步构建三种具有立法依据的地域子类型，即城乡类型、大都市区类型和沿海类型，以及三种尚未被纳入法规的地域子类型。（2）本地类型由LAU 构成，可以进一步根据城镇化水平、城市功能区和沿海地区进行子类型划分。（3）网格类型因人口数据统计精度高而用于建立各种集群子类型，即城市中心、城市集群和农村网格单元。欧盟的空间单元系统相互支撑并可以反映人类活动边界差异，如城市中心的统计标准是人口密度至少为每平方公里1 500 名居民，且符合该标准的连续网格簇总人口超过5 万居民；城市中心可以叠加在LAU 之上，以识别城市（LAU 中至少有50%的人居住在城市中心）和通勤区（围绕城市的LAU 且有15%的人口需往返城市通勤），功能区一词用于描述由城市及其周边通勤区组成的更广泛的总体；最后可以将城市功能区叠加到NUTS3 区域上，以识别大都市区和非大都市区（图1）。以上地域类型的确定与欧洲区域合作基金（Interreg）的支持以及开展的治理行动方式相对应[18-19]。
图1 欧盟地域单元统计的三种方法、类型和层次关系
资料来源：参考文献[17]
1.2 设定共治方式
跨边界区域的空间边界是治理主体与治理方式再调整的结果[20]。实践中，可分为三种治理方式：成立新的共治主体、分治主体共商共议以及分治主体设置共治权限。
（1）分治主体的权力转移至新设立的共治主体，不仅是行政架构调整更是法律授权的结果，内部逐步消融边界，外部重塑新的边界。此种治理方式的典型代表是欧盟——作为实行经济政治外交等全方位同盟，其被视为一个包容性的整体而不仅仅是其成员国家部分的拼和，并形成统一的对外边界、统一货币与单一市场。内、外视角下，欧盟有“老内部边界”“新内部边界”“老和新内部边界”②指处于欧盟内部但国家边境线有调整的地区。和“外部边界”四种边界[21]。考虑到“欧盟候选国”以及与欧元区、申根区和欧洲海关联盟等复杂关系，超国家机构如何运用较小的可掌控资源①2016 年，欧盟在社会领域实际可以掌控的资源仅占成员国在该领域支出的0.3%。促使所有参与者共享资源，并保证政策目标的一致性成为首要挑战[22]。
（2）分治主体共商共议，主体权力几乎没有上移或下放。例如欧盟特别针对巴塞罗那、佛罗伦萨、布鲁塞尔等9 个欧洲大都市区开展专项研究并实施共同计划[9]，侧重于各级政府之间的合作以确保在欧盟凝聚力政策框架中发挥作用。然而实践表明，国家和区域政府仍不愿下放预算和责任到地方政府，因而大都市区中的地方政府越来越趋向于通过非正式伙伴关系、组织间协调和公私合作解决区域治理问题，同时需要在治理框架内寻找更多元的治理工具并制定专门性、综合性的“大都市发展战略地域投资计划”（ITI:Integrated Territorial Investment），以中间机构面向市场的弹性边界，处理大都市行政边界与功能经济边界不匹配等问题[9,23-24]。
（3）分治主体设置共治权限，形成治理权限不同程度的叠合，对特定空间单元实现相当程度的共治共管。例如：1）特定空间单元跨越双方治理权限范围，采用治理权限相互叠加的治理方式，如荷兰和德国之间的Euregio 试验区相互承认中级职业文凭（MBO）并构建统一的跨境劳动力市场，法国与比利时的ZOAST 合作区内的居民不用预先在本国申请或授权即可自由跨境获得另一国的医疗服务；2）特定空间单元位于某个分治主体治理权限范围内，以所在地区分治主体的治理权限为主，如申根区内不同国家海关之间组成“多国一检”合作；3）特定空间单元位于某个分治主体治理权限范围内，但对另一个分治主体开放部分治理权限，如巴塞尔机场位于法国境内但由法国和瑞士共同运营；4）特定空间单元位于某个分治主体治理权限范围内，但以让渡权力、租赁甚至不平等条约的方式被另一主体飞地型管制，如位于西班牙南端的直布罗陀海峡，其管控权属于英国。根据共治权限的行使需要，空间单元边界往往需要设置围网等物理隔断以区别非共治区域。
1.3 确定跨边界区域类型
跨边界区域跨越了传统的行政治理边界，在不同尺度的空间单元和分治主体之间创建联系并组成了新的空间单元或演化出新的空间实体与形态。因实现共同发展的规划目标所需，涉及新空间单元的功能、服务、责任等的治理问题有必要以规划议题的方式提出，并作为跨边界区域规划编制与实施的重要工作内容。欧盟区域合作基金（Interreg）根据跨越边界的类型以及合作方式的不同，划定了三类跨边界区域类型②Interreg 还有基于D 类跨边界区域的D 类合作计划（也称之为D 链），主要涉及欧盟最外围地区之间，或者欧盟与至少一个非相邻的非欧盟国家的合作，是欧盟重视外部合作的特殊类型。[25]。
（1）A 类跨边界区域是跨边境（cross-border）地方合作形成的邻近性跨边界区域，被统一划定为边境地区。其中的典型案例有上莱茵河地区（包括巴塞尔、斯特拉斯堡和卡尔斯鲁厄）、贝尔法斯特—都柏林的城市合作地区等，尺度上类似我国横琴粤澳深度合作区、广佛同城化区域等。
（2）B 类跨边界区域是跨国（transnational）大面积合作形成的连续性跨多边界区域，如荷兰—德国之间的Euregio 地区、波罗的海地区、多瑙河地区战略等，尺度上类似于我国的粤港澳大湾区、上海大都市圈。
（3）C 类跨边界区域是欧洲和泛欧范围（inter-regional）的网络合作形成的网络性跨非相邻边界区域，尺度上类似于我国的“一带一路”倡议。
A 类临近性跨边界区域一般由边境两侧邻近的NUTS3 级空间单元组成，同时欧盟还特别关注边境25 km 范围内的空间单元，要求跨境公共交通服务必须在两个不同国家的两个相邻边境地区至少停靠一站。基于连续性和网络性的B 类和C 类跨边界区域因涉及空间尺度较大，一般是将更大空间颗粒的NUTS 2 级和NUTS 1 级空间单元进行组合和界定。
从规划视角看，跨边界区域能否被确定为空间规划的对象，关键在于能否将其空间要素、空间边界和空间结构以图示表达，涉及人口、产业、交通、用地、公共服务等分项的结构特征。欧盟专门研究制定了地域合作制图方法[26]，提出跨边界区域研究的三个核心维度：地理邻近、组织合作和功能联系，将合作机构标记、城市等级、基础设施轴线、河流等自然特征、边界状态、合作目标、合作景观、社会经济分化等要素图示化（图2），特别适用于跨边界区域治理主体之间的柔性合作。
图2 欧盟跨边界区域空间制图方法
资料来源：参考文献[26]
在空间战略方面，欧盟认为高质量的分析方法和规划工具可以带来高质量的跨边界区域空间开发。跨边界区域的空间一体演化往往是基础设施、区域市场、公共服务共同作用的结果，以居住密度、经济强度、设施容量为最直接表现，而人均GDP、受教育程度、移民数量等社会属性与一体化融合高度相关[27]，关注空间单元均质性差异、边界两侧异质性衰减和边界点状穿越形成面域网络等复杂边界断面的刻画[28-29]。欧盟坚持“大分散小集中”的空间布局原则，同时认为在新技术的支持下，中小城市可以在全球化背景下成为更重要的城市体系节点。跨边界区域空间规划的有效性评价标准包括去中心化的结构合理性和跨境活动的功能合理性。
2 跨边界区域的空间治理
2.1 多属性交互带来的治理选择
跨边界治理必须面对边界两侧的属性差异和冲突问题，平衡边界的屏蔽效应、中介效应和过滤效应[30]，利用地理、社会、经济、文化等多属性交互，实现有利于空间共同发展的治理选择。
在属性交互的价值观方面，治理主体是否认可跨边界在带来摩擦、博弈的同时也会带来发展的共同愿景，将决定跨边界区域的合作趋向[31-32]。欧洲较早意识到跨边界区域空间开发可以带来高质量的社会、经济、环境效益，有助于解决共同问题和产生分工互补[33-34]。在欧盟大部分成员国中，虽然边境地区是外围边缘，但政府仍然愿意负担较重的财政压力以维持其社会运转并提供较高水平的基础服务。当然，在欧盟内部，对跨边界合作的价值选择也存在不同的声音，既来自于政府官员、专家学者、规划者、民众等不同主体的各自立场，也面临具体政策制定与执行中，保证净资助国与净受益国之间的结构性公平，平衡凝聚力政策资金的使用，以及降低移民数量增加和劳动力竞争加剧带来的社会风险等多重现实挑战。典型如英国作为“一体化欧洲的怀疑论者”、荷兰作为“欧洲空间规划议程的热心支持者”以及波兰作为“受到压力的学习者和适应者”的印象标签，体现了国家实力、历史渊源和价值观导向下跨边界合作结果的鲜明差异[35-37]。
在属性交互的治理方式方面，欧盟有管制性、激励性、实施性三种类型。其中，管制性措施的责任、程序等清晰明确，例如由于从不同国家进入申根区的申请要求不同，欧盟明确将入境管理的责任归为停留最长的国家或者首个进入国家，跨境交通基础设施实行统一票价和采用通票制等；激励性措施比较积极，指的是利用专项资金来支持跨边界的交互与交流，例如多个城市联合举办文化活动、音乐节或文化研讨会等；实施性措施更为主动，即提供具有显著正外部性的公共产品、更多的投资和就业机会来促进跨边界区域的发展，例如丹麦和瑞典之间不惜投入大成本建设厄勒海峡大桥以连接跨边界的人员、物流和市场。在管制性、激励性和实施性措施的基础上，欧盟委员会还制定了一整套工作方法和流程，以保障跨边界治理的常态化与有效性，确定治理框架的系统性和完整性，并通过定量评估进行反馈和修正，形成治理闭环。具体方法包括：提供治理指南，明确如何开展跨边境合作可行性研究，如何识别与克服跨边境障碍并获得资金支持；评估跨边境合作是否满足最小化公共成本要求，以及是否尊重公共行政程序并得到了有效管理，作为跨边界合作绩效的评估依据[38]。
2.2 多层级合作带来的尺度整合
属性交互在不同层级跨边界区域的空间尺度中产生不同影响，往往趋向于在更大尺度进行整合。不同于追求再尺度化相对剧烈的尺度重构，尺度整合更侧重于强调多层级尺度空间之间相互协同，并从系统性、整体性、多边性、网络性角度进行法律约束和制度规范的框架性合作[39]，强调整合小尺度空间形成大尺度空间，从大尺度空间推动小尺度空间节点优化作用，解决空间一体化与功能碎片化的冲突以获得系统整体性收益。欧盟在复杂的超国家、跨国、跨境、区域间、区域、都市圈内、城市等多层级尺度中，采用自上而下的地域合作、部门政策、地域政策以及面向野外、乡村、城郊、都市等不同空间形态的针对性政策开展空间治理，启发了跨边界区域空间治理的尺度整合战略思维[40]。
首先，对不同空间尺度的跨边界合作设定针对性的法律约束、部门政策和地域政策。如欧盟联合融资支持的跨境合作Interreg A 类项目补贴的最高金额不得超过50 万欧元，且项目需要征用土地的花费不得超过项目符合条件的总成本的10%。因此Interreg A 类项目最常见的是研究类项目，相比之下涉及跨国合作的Interreg B 类项目更容易获得更多资金用于实施与开发[9,41]。
其次，从高层级空间尺度组织战略性和长期性项目，促进更广泛的全面、持续、开放和稳定的跨边界合作。从欧洲一体化整合的角度，欧盟认为功能齐全、有效的泛欧网络下的跨境合作更有效。根据相关研究[39]，网络型合作项目面向城市、大学、公司、协会等多种类型的合作伙伴并覆盖更大尺度的区域合作和空间开发，将具有更多样的内涵和发展可能。
最后，根据不同的空间尺度效应，推动跨边界区域在强化自身核心节点的同时于多层级尺度形成更加完整的城市体系。例如：2017 年欧盟发布的北海—地中海内河航道走廊，从爱尔兰延伸至法国南部，可以推动更多城市具有更强的中介中心性[42]；开发高比利牛斯山脉连接大西洋和地中海走廊，可以促进南北欠发达门户的发展；而西班牙边境地区与法国南部边境地区波尔多—图卢兹—蒙彼利埃轴的节点相连，形成了一个十字形状的互通走廊[43]。从实践结果来看，跨边界区域是融入边界两侧、地方、区域，还是融入全球性交通、信息和产业网络体系，将最终决定在多大尺度上形成影响范围和区域共识。
3 跨边界区域的空间规划
3.1 基于包容特征构建行动者网络的柔性规划
涉及跨边界的空间问题往往具有内容复杂性、边界模糊性和处理灵活性的特征，跨边界区域常被欧盟视为“软空间”的一种。与之相对应，非正式的、多主体参与的、无法律强制约束的规划得以提出，作为传统规划的补充来应对跨边界问题，注重基于问题解决后的愿景描述和模拟来影响正式的规划，也被称为“柔性规划”。空间规划的内容不再局限于由正式机构制定的实现等级制度和明确权限管理的标准和蓝图，而是成为指向中长期发展目标的行动指南和框架。例如：欧盟跨境空间规划（CBSP: Cross-border Spatial Planning）中有30 个以上机构“柔性”参与，机构类型包括非正式机构、签署过合作协议的正式机构、受到国内法律制约的机构和受到欧洲法律约束的机构；合作方式包括会议、框架协议、项目联盟等[9,44]。
柔性规划在不同空间尺度和治理主体上采用灵活的规划措施。在跨国层面，跨国规划参与者定期更新描绘跨边界区域的空间现状与规划图，通过会议和相关咨询加强不同规划参与主体的信息交换。在区域层面，区域战略规划工具也适用于自下而上形成的次区域，不仅包括如维也纳等大都市、阿尔卑斯山—地中海经济走廊或瑞士首都地区的城镇节点，对于类似圣哥达传统农业和林业经济活动衰退的地区，也会从均衡发展与促进可持续的角度予以推进[40]。在大都市区层面，通常成立面向不同空间需求、管理权限范围的机构以更充分地进行规划响应，如法国面向日内瓦湖都市区的治理机构包括跨区域的日内瓦湖理事会、签署了双边协议的日内瓦湖大都会、跨境合作集团大日内瓦地区、协调罗纳河谷下游地区发展的沙布莱斯地区、致力于旅游业和流动性规划的沙布莱斯地区的周边地区，以及公私部门合作的日内瓦湖工艺美术联盟、贸易和工业联盟和农业联盟[40]。
3.2 基于空间绩效长期监测的动态规划
空间规划的作用在于指导机构对土地和资源的开发与使用，分配发展权并促进公共空间利益，提供城市空间形态发展的可能性。实践与研究表明，网络项目更容易跨边界，而其产生的聚合效应非经济指标所能体现[35,41]]，因此欧洲空间规划利用“多中心”的空间形态[45]，提出跨边界区域的空间绩效是建立有经济意义、物理意义和组织机构意义的跨边界流动和网络中心，通过过境道路的数量和类型、边境公共交通的交通站点和运营情况、跨境搜索工作机会的次数、城市服务的位置、机构之间的跨境协议数量等指标来反映。
欧盟采用多种方式开展不同尺度的空间观测，数据可以衡量跨境需求、障碍或潜力，提供空间发展和治理绩效的直接证据，数据库可以支持政府的规划决策以及跨边界区域空间演化的情景分析和模拟。在超国家层面，成立了欧盟空间规划观测网络（ESPON：European Spatial Planning Observation Network）、欧洲统计局、欧盟成员国和欧盟委员会的边境地区或跨境地区监测网络（如北欧地区的Nordregio）等专职机构。在国家层面成立了专门机构，例如：法国MOT 机构和法国城市规划机构网络（FNAU），一起监测10 个跨境城市地区的探索性活动；德国成立了空间规划示范项目（MORO）。在地方层面，地方政府、移动运营商、非政府组织或大学、研究机构等都参与相关活动。
以欧盟空间规划观测网络为例——其定期开展的城市系统形态分析、城乡功能关系评估、城市等级评估、可达性评估、连通性评估和区域多中心发展潜力评估等，可以体现跨边界区域之间、跨边界区域与所属国家之间、跨边界区域与欧盟成员国平均水平之间的结构性差异[46-47]。相关的集合数据库、分析工具、基准工具、地域影响评估等内容被打包为“ESPON 工具箱”，为政策制定者、从业人员和研究人员提供公开的在线服务。其涵盖人口、经济、教育、就业、土地利用、科学与技术、健康与安全、网络普及率共8 个主题超60 组数据，为更好地了解整个欧洲的空间发展趋势提供帮助[48]。
欧盟内部跨国界、跨部门的环境、交通、农业等政策制定，都可以通过空间规划来协同制度、经济和文化等方面的差异以实现目标的一致性，并以空间绩效长期监测为支撑，对规划实施产生的积极或消极空间影响进行实时评估，寻找空间政策矛盾之处和跨边界区域协同的可能，建立更优的规划结构，开展动态的空间规划调整和修订[35,49-50]。欧洲空间规划的四大支柱[50]，包括ESDP、Interreg 计划、ESPON 计划和欧盟凝聚力政策的相互配合，满足跨边界区域空间治理下政策指引、计划制定和行动实施的动态性需求。
4 对我国跨边界区域空间规划与治理的思考
4.1 界定制度性的空间单元载体
跨边界区域空间界定因治理思维和研究范式而不同。我国已经开展了一定的跨行政区统筹的区域规划实践，并开展了跨边界区域功能边界的识别研究，如对广佛同城化区域利用POI、多时相夜间灯光数据、手机信令数据、居民出行OD 数据等多源数据识别跨边界功能实体区域边界[51]，然而，仍难以在《广佛全域同城化“十四五”发展规划》中应用于划定同城化重点区域边界。同时我国目前尚未建立有关跨边界区域空间单元划定的标准，空间单元颗粒度和统计精细度上难以支持跨边界区域的整体性治理。因此，可借鉴欧盟整体性治理思维下，兼顾地域单元、统计单元和空间功能联系界定的具有法定约束力的空间单元经验，明确支撑跨边界规划实施所需的制度性空间单元载体。笔者认为，可针对以下三方面问题进行优化。
第一，一体化发展目标没有明确的空间单元予以承载。以江苏省为例——涉及的跨边界区域包括经济一体化下的跨行政边界区域，如长江经济带、扬子江城市群（包括南京都市圈、苏锡常都市圈、沪苏同城等）；城乡一体化区域，如宁锡常接合片区国家城乡融合发展试验区等；以及跨省际协作的对口支援类区域。这三类跨边界区域空间类型大致对应相应的规划政策导向，应进一步明确空间发展目标所承载的绩效空间单元和执行长期观测指标的统计空间单元。
第二，跨边界区域没有稳定的空间治理内涵。例如：长三角城市群空间范围从1982 年至今变更了5 次，涉及省级、市级行政单元的调整，大致形成以地级市为单元的多个城市群为主体的形态，虽然体现了区域城市体系与经济空间结构的演变进程，但对于跨边界治理内涵的体现始终不清晰，资源调配难以精准施放，一体化发展需要克服的边界瓶颈也因持续变动而存在资源浪费现象[52-53]。应进一步根据共同发展的具体目标，设置共治主体、共治方式和共治权限，探索跨边界区域空间潜能释放的治理创新。
第三，跨边界区域规划缺失对功能性实体空间的边界界定。例如：2017年广东省《广深科技创新走廊规划》的规划对象指向交通轴和发展轴串联起来的广东省十大核心创新平台以及科学城、总部基地、智慧城等37 个创新节点，但指向产业联动、空间联结、功能贯穿的规划目标仍没有明确界定相关平台区域的功能性空间实体；2022年9 月出台的《上海大都市圈空间协同规划》作为首个跨越多个城市行政边界的国土空间规划，建立“大都市圈—战略协同区—协作示范区—跨界城镇圈”四层级空间尺度协同单元，其中以镇为单位的“跨界城镇圈”虽指向服务设施、产业功能和基础设施等功能性空间，但依然以行政区划为单位并缺乏对边界断面的刻画。应明确承载功能活动和体现空间形态结构变化的实体空间单元，进一步明确跨边界区域空间单元边界。
4.2 推进多维交互合作的空间治理创新
跨边界区域空间治理因价值导向和合作层次而不同。我国跨边界合作从注重经济协作层面，逐步转到注重制度层面利用区域强中心城市“势能”来获得发展动力或活力[54]。以独有“一国、两制、三个关税区、三种货币”的粤港澳大湾区为例——充分利用制度的差异性和边界的交互获得区域整体性发展机会，在跨边界治理实践上呈现了“领跑”姿态。然而，从全国范围看，对跨边界区域的理论认识和治理实践仍然需要重视多属性交互带来的治理选择和多层级合作带来的尺度整合。因此，可以学习借鉴欧盟经验，推进更具战略性和实施性的跨边界多维交互合作治理创新。
在治理理念方面，“粤港澳大湾区”体现国家战略愿景，比传统“珠三角”的自然地理概念更面向海洋，更强调区域一体化、整体性和国家性，其内部边界的地理、社会、经济和文化的多属性交互已具备显著的共同收益价值和包容共治基础，规划内容和重心已转向“如何破除边界”①2020 中国城市规划学术季之“粤港澳大湾区城市空间治理”会议，针对粤港澳大湾区空间概念历史发展演变、区域一体化发展国家战略、跨界协同治理思路等方面展开研讨。详见微信公众号“中国城市规划”文章“王世福：从‘珠江三角洲’到‘粤港澳大湾区’”（https://mp.weixin.qq.com/s/kYJ5lP-L-6L9PmWrCQVbHg）等相关主题报道。。粤港澳大湾区的广泛一体化在国际分工、国际商品链、跨境生产网络、基于亲属关系的社会网络等多个角度有着良好的历史基础[55]，但受限的过境程序和复杂的行政管理已经成为进一步融合的障碍[56-57]；同时深港、珠澳融合仍面对缺乏区域认同的挑战[56-58]。因此相对于实施性的基础设施“硬联通”项目，粤港澳大湾区加强促进要素流通、民生融合，改善营商环境等规则衔接在实践中取得了粤港澳三地的共识，成为跨边界一体化的关键工作[59]。大量政策性和激励性措施持续出台，如横琴粤澳深度合作区建立联合执委会作为共治机构、澳车港车北上入粤实现更便捷的跨境互通、香港发布《北部都会区发展策略》促进深港跨边界功能协作和空间协同等。
大湾区跨边界治理实践虽然积累了相当经验，但我国其他区域、都市圈和大部分城市的发展思维依然以“中心—边缘”模式指导空间发展格局，如廊坊、张家口等河北城市仍被认为是环绕首都的外围边界城市[60]。“弱边缘”困境必须借鉴跨边界治理思维认识其战略价值，积极在区域层面寻求“强边”合作战略，进而汲取发展动能、重构发展格局，实现传统思维模式下边缘洼地状态的突破。
4.3 探索柔性和动态的空间规划实践
跨边界区域空间规划因行动主体和程序方法而不同。我国跨边界区域的空间规划在构建行动者网络方面强调府际合作的重要性，但缺少调动地方政府与市场协作的有效措施与资源整合。相对于欧盟倾向于非法定性、非政府财政资金、非正式合作的柔性规划方法，我国以法定规划为主进行规划逐级传导，同时采用跨级、跨边界的垂直管控方式以确保重大项目或特殊功能空间落地实施。例如：粤港澳大湾区空间规划大致可分为引导、调控、协调、传导四级行动者网络传导，针对不同的管控空间如区域开放空间、交通走廊、产业园区采用分级管控策略，已有研究表明，涉及行动者越多，上层级的规划约束具有的弹性越大[61]。目前我国的跨边界规划仍以自上而下的高层级政府为主要推动者，如《粤港澳大湾区发展规划纲要》以国家战略高度明确构建核心节点并建立区域创新发展共同体，体现了上层级规划统领下从目标分解到策略引导的规划原则[62-63]，引导区域形成多中心驱动、跨边界协同、节点相互支撑的发展格局，并强调粤港澳多层级合作。然而，从自下而上的地方政府实践角度看，跨边界合作仍集中在少数高度城市化地区，其府际协同的精细度也有待进一步细化深化。如作为我国同城化发展的先行地区，广州与佛山两市政府2022 年发布的《广佛全域同城化“十四五”发展规划》中，针对跨边界区域空间确定了“广州南站—佛山三龙湾—荔湾海龙”先导区和四个试验片区，进一步联合编制实施性的详细规划。但在进一步实施中，还需在行动者网络构建方面向下突破边界区域的基层行政主体壁垒，并吸纳大学、商会、志愿者协会等社会组织和市场主体的参与，制定共同倡议、举办联席会议、设定联合基金，并探索协作实施型项目发展规划编制，合作治理类责权利机制设定等多种形式的非正式规划和治理创新。
在空间规划基础信息的动态收集和工作方法方面，我国跨边界区域的空间数据监测方面缺乏官方统一组织和标准制定，目前仍主要由研究机构开展相关工作。中国城市规划设计研究院深圳分院在大湾区建立高质量发展监测评估平台并已发布两期指数报告①详见微信公众号“城PLUS”文章“2022 年粤港澳大湾区高质量发展指数”（https://mp.weixin.qq.com/s/WfmgWooyHxBbZVi50lEjZQ）。，关注碳中和、通勤、城市网络结构、存量治理、创新活力等主题，在数据可视化和定量研究探索方面取得了一定成果；广东省城乡规划设计研究院和深圳市城市规划设计研究院等有关机构也开展了类似的监测与研究工作。然而，由于缺少制度性的协同配合和规范性的标准，数据类型的一致性和数据质量的准确性较低，下一步应进行粤港澳大湾区跨边界区域空间单元标准化设置并稳定规范的监测统计制度。在动态的空间规划编制和工作方法方面，应在长期监测的基础上同时面向空间绩效开展空间动态评估与实时修编，克服当前法定规划修编启动周期过长而难以及时响应跨边界区域动态治理需求，并综合应用规划政策、项目计划与实施行动等多种规划手段跟进空间结构一体化的演变趋向。
5 结语
我国新型城镇化战略高度重视城市群和都市圈的高质量发展，对跨边界治理的重要性认识日益提升。但为了克服“中心—边缘”传统思维对边界的忽视，需要进一步重视跨边界区域的空间资源和要素流动、功能协作与服务共享、合作共治和空间协同，以及通过规划创新构建更柔性动态的“去边界”空间结构，实现跨边界区域潜在的战略价值。
欧盟的边境地区被称为“空间实验室”，强调开放性而非内向性的空间治理，其成功经验体现为稳定的政策机制和精明的激励措施，既最大程度保留了地方政府的自主性和积极性，又确保超国家机构的协同力和行动力，空间规划则因具有显著“去中心性”的边界赋能特征和包容共治内涵，为欧盟均衡发展和高水平空间治理提供了有效的支撑，并建立了空间单元划定、跨边界区域类型划分、柔性动态规划的技术体系。
欧盟经验提供了界定跨边界区域制度性空间载体的有益启示，空间治理方面重视多属性交互和多层级合作的机制构建、共治方式等也极具启发意义，基于包容特征的柔性规划和基于绩效监测的动态规划在我国开展跨边界区域规划实践方面也具有积极的借鉴价值。
感谢审稿专家宝贵的建议和意见！
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