小城镇戴维斯增长管理历程、实施政策及其特色

美国“增长管理”政策的制定源于1960 年代末广受批评的城市蔓延，及其引发的基础设施瘫痪、农田侵蚀等突出问题。增长管理最初仅是个别城镇的孤立行为，此后在部分州政府的倡导下，成为波及全国大部分地区的统一行动；同时，增长管理政策的实施工具也不断细化和丰富，1990年代后又进一步与精明增长、新城市主义等政策紧密结合，构成了美国当代城市可持续发展的主流理念。

本文围绕美国最早推行增长管理的城市之一——加利福尼亚州（下文简称加州）的大学城戴维斯市（City of Davis，图1）展开讨论。该市隶属于萨克拉门托大都市区（Sacramento Metropolitan Area）和约洛县（Yolo County），本文梳理其在1973 年增长管理政策推出后的历次城市规划和各项关键策略；同时，从戴维斯作为小城镇的视角，同美国大中城市比较，分析两者在增长管理实施政策上的差异，以及戴维斯市增长管理的主要特色。

1 美国的增长管理

通常认为，美国最早的城市增长管理政策①关于美国最早的增长管理：夏威夷（Hawaii）州于1961 年最早出台了控制增长的政策。通过将所有土地分为四类——城市、乡村、农业和保护区，判断其开发潜力，并写入土地使用条例，实现发展控制。但由于上述做法少有效仿者，因此人们通常将纽约州的拉马波镇作为最早的增长管理案例。于1969 年始于纽约州拉马波镇（Ramapo），其政策是基于基础设施容量下的开发控制②拉马波镇是位于纽约市通勤距离内的一个半乡村型社区。1969 年，鉴于两条干线公路贯通带来的增长压力，该镇通过了一项中低密度开发的综合规划，并随后修改了区划条例，要求只有在完成基础设施配套之后才能进行居住区的开发建设。。此后在1970 年颁布的《加州环境质量法》①包括“基础设施和开发项目应接受严格的环境审查”等内容，此后该法案成为支持加州城镇增长管理的重要依据。戴维斯市也是最早基于该法案的环境保护理念而实施增长管理的城镇之一。（CEQA: the California Environmental Quality Act）的支持下，一批北加州城镇②1972 年开始，一些北加州城镇相继出台增长管理政策，包括佩特鲁马市、利弗莫尔市、圣何塞市，这是最早一批北加州增长管理城镇。相继推行增长管理，戴维斯市的增长管理始于1973 年，是加州首座基于环境保护理念的增长管理城镇[1]。

1973 年，与加州同属美国西海岸的俄勒冈州通过了旨在推行增长管理的第100 号法案。该法案不仅授权每个市和县编制旨在控制增长的规划，同时还要求大城市与大都市地区协同推行增长管理政策。基于该法案，波特兰地区25 个市和3 个县组成的大都市区③俄勒冈州几乎所有主要城市均集中在太平洋沿岸南北走向的威廉姆特（Williamette）河谷，尤其以波特兰大都市区最为突出。1970 年代俄勒冈州的城市迅速增长，出现“不要把俄勒冈变成加利福尼亚”的呼声。由此，《俄勒冈土地利用法》围绕19 项目标审批审查各城市总体规划，主要针对波特兰大都市区，此后取得了突出成效[1]。于1979 年划定了城市增长边界（UGB: Urban Growth Boundary）。1985 年后，佛罗里达州等多州出台《增长管理法》，增长管理也随之成为美国当代城市规划和管理的普遍共识。

约翰·利维（John M.Levy）④其所著《现代城市规划（第五版）》[1]被认为是“美国最具影响力的导论性教材”。在2003 年梳理了美国增长管理的早期发展，以及此后1980 年代州政府的各种介入政策，认为增长管理并非全新事物，而是针对美国发达地区的特定政策，更关注高发展质量，追求环境和生活品质。利维谈及的早期案例中具体政策均差异明显，各具特点：（1）纽约州的拉马波镇通过一套评分系统，确保新增开发能满足基础设施容量；（2）科罗拉多州的柯林斯堡市以支持特定区域开发为目标；（3）戴维斯则是限制新建住宅的典型案例。关于州和地方政府的政策差异，利维认为州政府更多地从环境方面考虑，或强调城镇之间的区域协调问题，而地方政府则需要侧重于考虑政策的具体实施落地[1]。

1991 年，加州的非政府组织“地方政府委员会”（the California-based Local Government Commission）在以“增长管理”为议题的会议⑤即1991 年加州新城市主义会议，是一次城市设计师和环境倡导者会议，讨论如何实现最好地控制郊区蔓延。因会址位于约塞米蒂国家公园的历史悠久的阿瓦尼酒店，故产生的宣言被称为“阿瓦尼原则”（23 条）。该宣言包括鼓励更多的混合用途开发，利用绿地和其他控制边界蔓延的机制，促进公交使用和步行，以及保护关键资源土地等。上，形成了23 条“阿瓦尼原则”（Ahwahnee Principles），使增长管理在控制蔓延的原则基础上，进一步向土地混合使用、公交和步行优先、集约利用土地等综合目标拓展。在多目标综合政策引导下，需要城市设计者介入，制订景观控制措施。因此，新城市主义学者普遍将此次会议作为增长管理创建的起点，也有学者同时将其作为精明增长理念的起源[2]，但也有人认为1995 年美国环保局的“精明增长计划”⑥由美国环境保护局（the U.S.Environmental Protection Agency）1995 年推出。（Smart Growth Program）才是起源[3-4]。

约翰·兰蒂斯（John Landis）在2019 年跟踪研究增长管理政策的演变时，将1990 年代中后期兴起的精明增长与此前地方政府主导的增长管理进行比较，认为两者有两点实质性不同。一是实施策略，后者仅侧重通过法令限制私人开发者；而精明增长则更针对政府投资，以及鼓励和引导开发商在适当地区进行合理开发，其引导策略包括新建轨道交通和步行设施，降低停车配建比，以及混合功能区划等。另一个不同是，增长管理主要以土地利用和环境规划为对象，由规划师主导；而精明增长更多地吸收了包括交通规划师、城市设计师在内的合作者。显然，兰蒂斯认为精明增长中掺入了大量新城市主义的做法[2]。蒂姆·查平（Tim Chapin）则在2012 年将美国郊区增长管理划分为四个时期：增长控制（1950 年前）、综合规划（1950—1975年）、精明增长（1999 年至今）和可持续增长（未来）时期。他认为增长管理有持续进化特点，不同时代体现出从地方到区域、从单一管控到综合引导等演化趋势[3]。

戴维斯市所在的加州是美国最早推行增长管理的地区之一。1963 年加州在所辖各县成立“地方机构组建委员会”（LAFCO: Local Agency Formation Commission），以解决城市间协调发展问题。1971 年，加州赋予各县地方机构组建委员会划定“（城市规划区外）影响圈”（SOI：Spheres of Influence），审批城市规划增长范围，管控城市蔓延的职能。但2001 年以前，该职能只具研究和指导作用，并无实际审批权限，直到2000 年的加州“科特斯—诺克斯—赫茨博格法案”（Cortese-Knox-Hertzberg Act，下称CKH 法案）出台才被赋予实质性职权[4-5]。因此，整体看来，或许是由于加州浓厚的自由主义气氛，50 年来其增长管理政策的发展轨迹不同于美国整体步调。在加州层面，没有全州性的综合性发展规划，也并无整体增长管理目标和管理机构，至少在推行增长管理的几个州里是力度最弱的一个①美国推行增长管理力度较大的几个州，包括俄勒冈州、佛罗里达州、马里兰州、缅因州等，都是通过立法形式进行自上而下的统一运作。相比而言，加州在州层面的相关增长管理政策是最少的。。因此，加州增长管理的大量工作都仰仗地方政府，是典型“自下而上”的政策运行机制。从好的方面讲，加州增长管理具有政策类型多、创新性强的特点。例如仅1989年，加州各县市就采取了850 多项增长控制和增长管理措施[6]。同时，早期开展增长管理的北加州城镇多数保持5～6万的人口规模，相比于最早开始增长管理的纽约州拉马波镇如今的13.5 万人口（2015 年数据），这些享有“加州小镇”美誉的案例更能体现增长管理的成效。但另一方面，州和区域层面增长管理机制的缺失，往往使各县市之间缺少协调，并常因不堪周边地区的无序扩展而放弃，如旧金山湾区核心范围的圣何塞市和萨克拉门托周边地区都是如此。

2 戴维斯的城市发展历程

戴维斯的城市规划始于1958 年约洛县编制的《约洛县分散发展地区（含东约洛地区）总体规划》（Yolo County Unincorporated Areas（Excluding East Yolo Area）Master Plan）[7]，规划含所辖戴维斯市、伍德兰德市（Woodland）、温特斯市（Winters）和东约洛地区，规划强调了县域内四部分用地的完整性和协调性，这样既能有统一标准，又能在不同政府部门下独立运作。曾担任过加州规划师协会主席的著名规划师詹姆斯·坎贝尔（James M.Campbell）在该版规划中基于“自然主义”思想，强调“紧凑发展、农田保护、邻里式城市”等理念[7]（图2,图3）。此后，在该版总规的1969 年修编稿中，戴维斯市一方面将 “避免蛙跳式（leap frog）发展”写入规划目标（目标8）[8]，严守发展边界；同时，超前建设各类公园，创造低密度高品质的邻里环境。规划的前瞻眼光为此后的“增长管理”政策奠定了基础。

2.1 增长管理政策的出台（1973年）

1970 年代初，美国的城市蔓延及其引发的环境污染、基础设施短缺等问题，催生了增长管理政策。位于北加州富裕地区的大学城戴维斯也面临着抉择，这里人口规模2.3 万人，已告别了传统“小而美”的社区状态。按照美国城镇发展惯例，会由此开启快速发展，城镇或推行大规模房地产开发，或与相邻城镇合并，以便创造条件引入购物中心等大型设施，从而迅速向大中城市转型。但戴维斯的大多数居民并不愿失去精致且具田园气氛的小城市特色，因此加入了探索增长管控的行列中[9]。

1972 年的戴维斯市议会选举中，以加州大学戴维斯分校（UCD：University of California,Davis）①加州大学10 个校区之一。1906 年加州大学在戴维斯划定776 英亩（约合3.14 km2）土地作为州农业实验站（state agriculture experiment station），开始了日后具有世界领先水平的农学院的发展历程。1950 年代后期，加州大学决定在戴维斯市发展综合性大学，成为戴维斯大学城规划建设的开端。师生为主体的政党获胜②1972 年后的戴维斯市议会情况：更多UCD 员工的参与，使戴维斯市议会从商业导向的保守派转变为大学师生代表的自由派。此后，随着加州将大学在校生选举权由原户籍所在州调整为加州，使戴维斯议会进一步被掌控在以年轻学生为主体的选民团体手中[10]。，此后的戴维斯市沿用公民投票集体决策的制度[9]。同时，戴维斯市的城市文化氛围浓厚，UCD致力于农业升级以及探索更好的农业生活形态。1973 年，戴维斯市投票③1973 年戴维斯增长管理投票情况：在戴维斯实施的276 人参加的问卷调查中，53%选择反对和强烈反对增长。通过的增长管理政策，体现了城镇市民和大学师生的共同愿望，以及志在保持田园小城镇氛围的决心[9]。1974 年版戴维斯总规将城市规模调整回5 万人（至1990 年）④原1969 年版规划为9 万人（至1990 年）[8]。此后在1977 年又进一步将5 万人的规划目标延长到2000 年[10]。，1977 年修编版将占地确定为4 308 英亩（约合17.43 km2，1958年版为4 138 英亩，约合16.75 km2）[7-10]。

1973 版规划将“大学城”作为城市主导功能，“增长管理”和“内生需求（internally generated need）为导向”是两项支持策略——前者划定空间边界和人口容量，后者支持突出大学城的服务主题，限制大学城之外的其他功能。1987 年将两者确立为总规中首要的两项政策。

“内生需求为导向”的发展策略体现在戴维斯1987 年总规中，主要是针对居住用地和住房建设，“城市用地仅应包含内生需要的规模，即居民的需求和关乎区域公平发展的住房需求”，比较类似于我们今天“刚需”开发的意思。此外，“内生需求为导向”的政策也更关注城镇切实需求，进而形成自身个性特色。例如在随后的能源危机形势下，戴维斯基于自身的田园城市特点，又衍生出生态化发展路径。其中，“乡村之家”（Village Home）社区成为美国最早的生态社区形式之一，住区中的太阳能住宅、可采摘的水果林地等，都是十分超前的生态发展策略（图4）[11]。

此后在2001 版总规中将“内生需求”进一步拓展到其他用地，提出戴维斯“不欢迎炒房团、大规模房地产投资、工业园区等其他外来投机行为”“取消与大学和社区无关的大多数功能，包括商务、工业，甚至是研究机构等”，排斥所有“快速发展功能”[4]。

2.2 增长管理主题的政策框架（1980 年代）

1984 年版戴维斯市总规的人口规模为5 万人（至2000 年），但因UCD高速发展，次年城市人口已达4.87 万。对此，1986 年增加了一项名为“按照合法情况下最慢的方式发展”（grow as slow as legally possible）的政策，以年均1.87%（此前20 年为年均6.4%）的人口增速，将2010 年的人口目标定为7.5万人。

在1987 年版规划修编中[12]，由于在用地基本不变的前提下大幅上调人口规模，使城市密度显著提升，学校、商业等公共设施也随之增加。同时，与早期限制增长的政策不同，此次规划提出了更多有关环境品质的政策，包括增加公共空间和景观绿地，以及为促进降速（从汽车到自行车）而提高城市景观品质等，形成了围绕增长管理的精细化规划框架。

上述规划包含几项新政策：（1）“带有农业缓冲带（urban/agircultural buffer）的城市发展边界线”概念，约150～300 m 宽。这是对当时“城乡对立”的修正，确保城市范围内沿城乡边界线保留有一定的自然生态用地，并与边界线另一侧的农田协调呼应（图5）。（2）用地混合使用。在远离中心区的商业用地中，可以采用混合利用土地的方式。（3）进一步保持已获得的“美国自行车之都”美誉，实现自行车道在城市道路中的“全覆盖”。（4）“绿道系统”——规划包含绿道规划，并在1987 年形成专项规划，将绿道与路外自行车道（off-street，远离车行道路的自行车小径）系统有机衔接[13]，此后又进一步将所有小学用地纳入绿道规划，形成更完整丰富的开放空间体系（图6）。

戴维斯市根据当时城市化发展速度考虑，为保持田园景观，不仅需要城市自身严守发展边界，同时还要引导周围地区一道奉行发展管控政策，否则戴维斯市和周边城镇将会在多年后连成一片。1986 年，戴维斯市政府与约洛县签署“财政转移支付协议”（passthrough agreement），每年将戴维斯城市财产税的一部分移交约洛县，前提是约洛县行使行政职能，将所属地区的发展控制在1.78%以下[4]。

2.3 增长管理策略的广度拓展和细节完善（2000 年之后）

戴维斯市2001 版规划继续强调社区生活品质和小城镇特色两个发展愿景。将2010 年规划人口目标进一步降低为6.4 万人，独栋住宅总量限制在1.55 万套以下。同时，依据1992 年出台的《阶段性住房配额法令》（Phased Allocation Ordinance），采用每五年作为一个阶段滚动式控制，并细化从第一年到第五年的住宅开发量。在政策演变过程中更多体现出精明增长和新城市主义理念。

此次规划进一步优化了“农业区缓冲带”政策。提出“缓冲带可承担各种半农村用途，与商业、农业体验和娱乐用途兼容”。使缓冲带保持自然状态的同时，弱化农业生产功能，与社区开放空间更加协调。

2001 版规划中的自行车和景观系统是十多年持续探索的成果。早在1988 年，戴维斯市就提出将整个城市的绿带全部联系起来的概念。它虽源于美国传统的波士顿绿环概念，但却创新性地将绿环与自行车系统结合，凸显出戴维斯的城市空间特色。

戴维斯市自行车系统的最成功之处是通过大量立交节点，使自行车道自由穿越高速公路、铁路、溪流等空间障碍[14]。例如戴维斯城市中心区同南戴维斯（South of Davis）被铁路和80 号州级公路所分隔处的节点设计（图7）：通过在普塔溪（Putah Creek）两侧公共绿带内设置的三处下卧自行车立交涵洞，形成了联系大学、中心区和郊区住区的畅通自由的路外自行车道路系统。人们可以在骑行中途经优美的溪流和林地，安全愉悦地往返于学校和郊外住区（图8）。

规划对商业用地提出了新政策。戴维斯市一直排斥仓储式购物中心①各类购物中心的规模界定：戴维斯2001 年总规中，将大型仓储式购物中心规模定为6 万平方英尺（约合5 500 m2）以上；中等规模购物中心规模为3 万平方英尺（约合2 800 m2）以下，且不允许多个组合布置[5]。，以保护中心区的小规模特色商业，由此导致城市商业税收受限，政府入不敷出。此次规划增加了两处中等规模购物中心，以此实现截留50%～60%的本地零售税收目标。同时，规划也提出将购物中心周边用地作为重点管控范围，限制随之而来的大规模房地产开发。

戴维斯市还面临来自区域尺度的增长管理挑战。北侧相邻的伍德兰德市发展加速，在其1996 年版总规中将城市规模从1995 年的42 500 人增加到2020 年的66 000 人，并脱离“财政转移支付协议”。所幸在2000 年颁布的加州CKH 法案（Cortes-Knox-Hertzberg Local Government Reorganization Act of 2000）②CKH 法案规定了地方政府的城市用地变更程序，包括城市合并、城市与社区等局部用地合并等。在加州，地方政府主要是县政府和城市政府，而在城市合并的事情上，则主要是县政府行使该权利。据此县政府组建的“地方机构组织委员会”（LAFCO：Local Agency Formation Commission）主要行使对城市边界变化采取行动的权力。其宗旨之一是阻止城市蔓延，鼓励地方机构的有序组建和发展[7]。

支持下，约洛县地方机构组织从县政府层面加强了对伍德兰德城市发展的管控[5]，“财政转移支付协议”得以持续。截至2021 年，伍德兰德市总人口为5.6 万人，实现了增长管理目标。

2.4 增长管理面临的主要挑战（2010年后）

近年来，戴维斯坚持城市增长管理政策。2008 年进一步降低发展速度，通过了“百分之一”增长决议，将城市发展速度进一步限制在1%以下（折算为每年限新建约260 套住宅）。到2014年，主要的专项规划（elements）①加州法规规范了各城镇总体规划的格式，由包括住房、土地利用、交通、环境等的若干专项构成。各专项既可以自成一体，单独考虑编制，又需要汇总为一部完整的总体规划内容，彼此协调。戴维斯市2013 年完成交通专项（transportation element）规划，2014 年完成住房专项（housing element）规划。也都完成了修订。

发展进一步降速的同时，戴维斯提出了提升大学城“纯度”的目标——住宅之外的其他功能被更加严格地限制，内生式增长因此被进一步强化。一系列用地调整体现了这一特点：2010年首次允许一宗公共设施用地向住宅用地调整，而2016 年5 月更是一次将四宗公共用地调整为住宅和社区用地。

戴维斯《城市状况报告2017》是新版总体规划的前期准备，对当时主要矛盾问题向公众进行交代，为下一步提出综合解决措施提供背景和铺垫。报告还对潜在的新政策进行预热和探讨，其中谈及的几个问题值得关注[15]。

首先，对于戴维斯城市发展管理的基础——增长管理来说，未来总体规划面临重要抉择。报告显示，戴维斯的空地所剩无几（占比3.3%，其中还包含非住宅用地）。在不增加规划用地的情况下，如何应对发展？2016 年戴维斯上调了高密度居住用地的指标，每英亩（1 英亩约合4 047 m2）住宅数从最初的6～24 户提升到24～40 户，同时引入新城市主义策略，支持密度提升后的环境品质。

戴维斯市现行的“城乡用地转换机制”是通过公民投票的方式，共同决定农业用地可否调整为城市建设用地的一种机制。在过去17 年间办理的四宗农业用地案件中，三项拟调整为住宅用地的申请均被否决,唯一通过的塔吉特百货商场用地是在2001 版规划中确定的中型购物中心。可以说，这一公众投票机制从未在拓展住宅用地问题上起到任何推进作用。《城市状况报告2017》也在最后“需要讨论的问题”中提出是否应延续该机制的疑问。

与此同时，城市增长边界周边用地的开发意愿增强，边界增长控制面临挑战。戴维斯市议会在过去20 年里，驳回了全部有关“周边用地并入城市”的申请，但仍然不断有脱离威廉姆森法案（Williamson Act）②威廉姆森法案是加州的一项法律，加州政府通过向农田和开放用途的土地的拥有者提供物业税减免来换取该土地不会被开发。协议有效期10 年，到期后可以续签，产权人也有权跳出协议并放弃税收减免。的农业用地（图9）。民众试图将周边农场改为各类开发性功能用地，对此报告认为也需有更完善的政策补充加以应对。

其次，在用地稀缺和内生型发展模式下，势必需要对城市产业发展方向进行取舍。戴维斯市选择优先建设住宅，而放缓举步维艰的高科技产业。如部分非住宅用地在尝试引入高科技企业失败后被调整为居住用地①80 号公路南侧的奇尔斯大道（Chils）3820 号用地原为保险业办公用地。2015 年戴维斯市政府曾多次希望引入一家旧金山湾区领先的高科技企业，但都没有成功。2018 年10 月决定开发公寓。。再如UCD 长期申请一处校外科学创新用地，却因受到极其严格的增长管理政策的制约，最终搁置，梅斯大道以东用地曾是其选址之一（图7,图10）。

第三，戴维斯最具传统特色的城市中心区也面临更新。戴维斯市议会2017 年通过了“形态导向的规划设计准则”（form-based codes）（图11），将此作为未来戴维斯中心区城市设计和控制的关键理念。该准则是在当时加州的新城市主义浪潮影响下的结果，旨在依照“城乡断面”理念，有序管控从低密度自然空间，到富有都市感的可步行的混合使用环境等各类差异性空间，创造具有过渡感的、不突兀的城市空间形态变化（图12）。从中可以看出，未来戴维斯城市规划的核心也不再是二维的土地利用，而是因城市密度提升而围绕城市形态进行的决策控制。

3 戴维斯作为小城镇与美国大中城市在实施增长管理政策方面的比较

我国相关研究在分析美国的增长管理各项实施政策时，会相对忽略各级实施主体（州、区域和县市）的差异[16-18]，张进解释了这一现象——增长管理的目标都需通过一系列法律和政策措施来实现，这些措施被称作增长管理的“工具”或“技术”。不同政府层面，都拥有相近的政策工具[18]。当着眼于整个美国的全面共性时，简化政府层级是获得清晰结论的明智方法。本文也沿循较多学者研究时采用的四种增长管理实施政策类型：（1）刚性控制政策，（2）基础设施引导政策，（3）区域差异调节政策，（4）经济手段诱导政策。下文将戴维斯各项增长管理政策纳入美国整体政策框架进行初步比较（表1）。

大中城市的增长管理重在避免进一步恶化为“无序发展蔓延的城市”，需要有政策导向的包容发展，还要保持政策延续性，波特兰等城市是代表范例；小城镇则更需探索如何保持“小而美”的特色和生活品质，这是增长管理政策的另一项任务——一方面管控更加严格，同时又兼具灵活性，能在实施过程出现问题时及时转向优化，出台新政策进行补充或对冲。戴维斯在这方面富有成效，主要表现在以下几个方面。

（1）刚性控制工具。戴维斯作为小城镇，没有条件在城市内部设置大尺度绿带，但不缺少城市发展边界，以及对局部用地的灵活限制管控措施；此外，戴维斯在1970 年代最早推出内生式发展政策和大学城的产业筛选控制政策，以及相应的历史资源和建筑能源保护标准等。

（2）基础设施引导工具。戴维斯从1958 年的规划开始，奉行“阶段性发展和足量公共设施”政策，“按照合法情况下最慢的发展方式”又保证了人口最低增长水平；戴维斯的自行车交通系统是小城镇尺度十分独特而关键的基础设施，如今已成为该市最鲜明的特色。

（3）调节工具。戴维斯市作为农业地区的小城镇，在“调节工具”方面同大中城市有显著差异。戴维斯市区划管控比较刚性单一，缺少大中城市的“开发权转移”等机制。但近年来，戴维斯市在集约利用土地的迫切需求下，结合加州新城市主义规划背景，引入“形态导向的规划设计准则”，实现了“区划升级”效果。一方面，开发多层公寓替代低层别墅成为主流；另一方面，作为农科大学城，戴维斯有更加细致的农业管理政策——除了美国通用的农业分区和保护区以外，还包含农业缓冲带和城乡用地的转换机制等，丰富了规划政策调控工具。

（4）经济手段诱导工具。戴维斯所在的整个加州，凭借土地保护法，在全州推行保护农田的一揽子政策，包含“开发影响费”和“保护减税”的双重机制。此外，戴维斯市住宅用地几近枯竭，并无开发或消费限制管控，但几乎每个住宅项目的立项，无不是通过借助其他政策变通实现，不论是城乡用地的转换机制，还是在原停车场等用地上进行的填充式建设等。因此，戴维斯市增长管理中的经济手段主要体现为对限制增长的补偿，以及对大学城必须的发展建设的变通。

4 戴维斯小城镇推行增长管理的特色

戴维斯市作为美国最早推行增长管理的小城镇之一，目前已成为公众心目中的生态宜居城市，在加州2 400 处区域的宜居性评选中位列43 位①来自美国知名排名网站NIche.com2018 年的数据。，被认为是小城镇增长管理的成功范例。

回溯50 年来的增长管理历程和经验，最初戴维斯市民为保持最为珍视的田园小城镇氛围，拒绝了当代购物中心，选择增长管理作为城市发展主调；增长管理下的戴维斯，保持了和1970年代类似的规模（图13），这是戴维斯城市主要特色的根源，增长管理政策维持着城市中“稀缺的传统美国中心区”和“典型的大学城”；中心区和大学紧邻并密不可分，周边社区距中心区和大学保持30 分钟的自行车骑行距离；小规模、紧凑形态的戴维斯，也使环绕城市的绿廊中的自行车系统，令人难以置信地成为美国最有特色的一种城市交通基础设施，等等。所有这些都是在严格控制城市规模的前提下才能取得；另一方面，也只有在一个稳定、精致的小城镇中，大量精细化、人性的、可持续发展的政策理念才能得到不断推行。研判戴维斯市增长管理历程及其实施的政策工具，尤其是对比美国大中城市的一般政策，可总结出戴维斯小城镇实施增长管理政策的四个特点。

（1）超前性和主动性

构成戴维斯增长管理政策的基本理念，绝大多数来自1970 年代，甚至部分可以追溯到1950 年代末。显然，可持续发展的增长管理政策，需要超前的眼光和对未来的预判，更需要长时间地坚持。

增长管理显然是比较“奢侈”的政策选择，需要以牺牲（低水平）发展为代价，代之以主动追求先进的发展路径。戴维斯市诸多政策多为主动探索的目标导向，罕有被动的问题应对，更多带有预判性质，甚至有理想化的成分。例如：如果延续早期的人口年均6%的增长率，今天的戴维斯恐无法保持“田园小城镇”的氛围。戴维斯正是依靠大学研究的前瞻性和师生们的理想主义风气，一路选择了最具挑战性和着眼于未来理想的可持续发展道路。

小城镇能得以长久存在，离不开增长管理；或者说，很多缺少增长管理的小城镇，早已因城镇合并而消失了。小城镇要避免陷入“城镇合并”的怪圈，即相邻两个或多个小城镇，在行政建制上进行合并，进而填充彼此间的空间间隔，出现大城市。最典型的是洛杉矶，由最初的诸多加州小镇，在蚕食掉间隔的农田后合并而成。

由此看来，戴维斯市的增长管理政策不仅针对自身城市，还推行了一系列关于周边城镇和乡村的管控政策，包括同伍德兰德等周边城镇签署的财政转移支付协议，以及在加州农田保护法基础上，建立旨在限制周边农田开发的城乡用地的转换机制等。只有兼顾了周边城乡地区的发展管控，才能保持小城镇赖以生存的田园环境。

（3）动态演变和多政策捆绑重构

戴维斯市娴熟运用了政策工具，不断设计推出新型政策，成功实现增长管理。在各种政策的推行过程中，力度和精度都有变化。如城市产业政策方面，一直强调支持大学城相关产业。1986 版规划仍然延续欢迎大学相关研究业务、行政办公室和无环保问题的制造业，但2000 年后，提出进一步“纯化”大学城的目标，开始限制所有制造业和不足以达到行业领先水平的研发机构。城市控制边界线也有两次政策修正增补，从最初增加农业缓冲带，到之后增加混合商业、农业体验等功能，进一步丰富了边界线的形态、功能和田园城镇空间气氛。

同时，戴维斯市有不少控制政策兼有两种以上政策属性。如戴维斯绿道系统为刚性控制工具与基础设施引导工具的结合；戴维斯市将农业元素同其他控制工具有机结合，包括将农业缓冲带与城市发展边界整合为“（带有农业缓冲带的）城市发展边界线”（1986版规划）；将经济手段诱导工具同刚性控制工具中的城市增长边界政策重构，形成“财政转移支付协议”等。

5 结语

美国的增长管理是近年来我国业界较为关注的一项西方城市发展政策。该政策所秉持的“遏制城市蔓延，保护土地和生态环境”，与我国当前转变发展方式、推进国土空间规划、加强“三区四线”等综合发展目标的形势尤为契合。其中，戴维斯作为小城镇的成功案例，其经验值得关注。

首先，田园生活方式是支持小城镇推行增长管理政策的群众基础。戴维斯大学城的农业城镇模式本质上是创造了一种深受人们喜爱的独特的生活方式，具有坚定的社会土壤和群众基础。1970 年代初的能源危机催生了大量低能耗和环境友好的生态城市，但戴维斯是极少数自始至终奉行实践生态理念的城镇。当初的愿景理念如今已转化为戴维斯市民日常的与其他大多数城市不同的生活，其特点包括：（1）独具特色的识别性；（2）大气的农业田园景观；（3）大学城；（4）自行车之都；（5）小规模的紧凑城市；（6）传统特色的城市中心[12]。当地作家麦克·芬奇在他所著《成长之痛：戴维斯历史上的三十年》[9]一书中，将上述特点总结为“一种生活方式：不喜爱的人们一天也待不下，而喜爱它的人们却无比珍视，他们选择而且喜爱农业自然主义和环保生活方式——骑自行车出行，在生态绿道散步，并眷恋紧缩便利的小城镇生活，愿意为此放弃购物中心、摩天楼和停车场”。这种与众不同的田园生活方式，就是我们熟知的“加州小镇”的内在含义。在北加州具有代表性的小镇还有海滨风景度假小镇卡梅尔、历史小镇蒙特里等。

其次，农学特色与可持续的小城镇建设路径高度契合。城镇的科学理性发展规律和农业运作原理并无二致，都需要顺应自然，低速，不能急于求成，应善待自然，懂得付出、给予和收获的关系。大学里的相关理论研究为戴维斯注入了宝贵的环境友好、尊重自然，以及对城市慷慨给予的精神，从而放弃短期快速发展。戴维斯市的规划历史中曾多次调低发展速度，禁止增加城市用地规模。大学城将一切资源面向大学师生的需求，60 多年来，培育出现今戴维斯市的自行车交通、绿道、农业区缓冲带、生态住宅等一系列特色突出的景观元素。在北加州，还有农业小镇纳帕，以及同属加州大学系统的圣塔克鲁兹分校及其生态特色驻地城镇等等。这类农业特色小城镇以及农科和生态环境等特色大学城的选址和建设模式，显然也值得我国相关地区和院校以及正在探索农业转型升级的城镇加以借鉴。

最后，小城镇千差万别，中美国情迥异，没有模式化的发展路径。增长管理政策会因城镇规模、主导功能、发展阶段等因素而各不相同。但戴维斯经验可在指导理念方面提供借鉴——正如本文所言，小城镇增长管理政策贵在超前眼光和主动探索的勇气，长期坚定地围绕自身特点，走出一条不可替代的发展道路。我国当前倡导的转变发展方式、新型城镇化等内在思想也正是如此。

感谢审稿人为本文改进提出的宝贵意见与建议。

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