引言
遗产保护是目前城乡规划学界的热门话题，这项工作的推进离不开相关政策的支撑，而政策评估有助于制定更加高效、可执行性更强的政策，对当前我国在保障规划实施、促进城市发展、平衡与调解社会各方利益等方面具有重大意义[1]。目前国内关于规划政策评估呈现出综合全面的趋势，已有学者提出规划政策评估需要重视规划目标与手段、事实与价值等[2]，但整体上仍缺乏应用理性工具或量化方法的实证研究，也缺少对规划价值的判断[3]。S-CAD 政策评估方法很好地回应了当前这一现状，能够从价值层面和物质层面全面评估政策的技术合理性和价值合理性[4]。
S-CAD 评估方法由加拿大城市规划学者梁鹤年教授经过相关思考[5-7]，于1985 年[8]和1987 年[9]分别以专著①1985 年英文版专著出版，书名为Towards a Subjective Approach to Policy Planning and Evaluation: Common-Sense Structured（ISBN：0919741-52-5）。2009 年汉译本出版，书名为《政策规划与评估方法》（丁进锋译，ISBN：978-7-300-11166-71）。和论文的形式公开发表，此后持续被政策评估、规划等多个领域的研究所引用[10-64]和应用[65-74]。目前应用S-CAD 方法的中文文献以期刊论文为主，但大多侧重于对应用该方法评估政策所得到的结果进行分析，而较少详细介绍这一方法如何操作。近年来梁教授仍在不断完善该方法，并以“运作手册”的手稿形式详细介绍操作过程，只是手稿尚未正式出版，仅在很小范围内传播。接触到这一方法的学者、政府工作人员等基本都认可该方法实用也适用，大都积极推广。因此，本文以加拿大金斯顿市巴瑞菲尔德（Barriefield）遗产保护区新的保护计划为例，应用S-CAD 政策评估方法进行实证评估，旨在向更多人详细展示该方法的操作过程，增进相关学者对该方法的了解，亦表明实证研究的过程和结果可为我国相关政策的制定提供思路上的借鉴。
1 S-CAD 政策评估方法概述
S-CAD 的4 个字母分别表示Subjectivity（主导观点）、Consistency（一致性）、Adequacy（效率）、Dependency（可行性），是梁鹤年教授提出的一种政策评估的“元方法”①“元方法的强处是无需先拥有全面的知识就可作分析。分析的精湛与否不受信息量支配。S-CAD 评估法的逻辑架构（主导观点的设定；政策元素的鉴辨；效应、效率和可行性的分析）不会因信息的质量或假设的正误而改变。反之，这个逻辑架构之下，可以非常方便地去追踪信息和假设的变更如何影响评估的结论。在使用这方法时，评估者可以完全合理地说，‘在现有的信息和知识下，这是分析的结果；如果有更多的信息或不同的假设，分析结果可以不同’。”（源自：梁鹤年.S-CAD 公共政策评估法运作手册[Z].2020: 10.）。它吸收了理性派所重视的系统化评估和政策的内部逻辑，也吸收了渐进派所观察到的政策制定过程中“认同”的本质，认为政策的价值（目的）与效应（行动）应当同样重要[4]。政策一般包括制定和执行两个环节，在S-CAD 评估方法中，政策制定者的观点被称为主导观点，执行者的观点被称为相关观点，都具有相当的主观性。一项政策往往不可能同时、同等地满足所有观点，政策评估需接受和尊重这一现实。S-CAD 评估方法接受价值的主观性，但并不因此而停滞于“凡政策都是政治博弈”的主张。因此，该方法是在确定主导观点的前提下寻求如何“优化—平衡”，也就是在确立主导观点后，目标是使某些观点得到最高程度的满足，同时其他观点得到最起码的满足：一方面以“主导观点”的理念引进科学理性，提升政策的效应与效率；另一方面以“相关观点”的理念引进政治智慧，提升政策的认同度与可执行性。
S-CAD 评估方法包括四个主要流程（图1）：确定评估构架，开展效应评估、效率评估、可行性评估，下文将展示这一过程。其中，在确定评估架构环节，一般将政策文本划分为立场、目的、手段、结果四类基本元素。需要指出的是，该方法是基于政策制定者的主导观点进行的，评估者实际上扮演着政策制定者和专家的综合体的角色。评估过程既从政策制定者的角度去自查；又从专家的角度去审核政策的目的对立场、手段对目的、结果对手段的内在逻辑性（对应效应评估环节）；为达到目标所付出的代价是否过大或不足（对应效率评估环节）；是否考虑周全了执行时可能遇到的关键支持或反对者，以及是否有帮助或阻碍的力量（对应可行性评估环节）。通过效应、效率、可行性三个方面来评估政策自身是否逻辑合理、成本恰当适度且可执行。该方法的科学性和可信度得到了其他研究者的验证[13]。
图1 S-CAD 政策评估方法示意图
资料来源：参考文献[75]
2 《巴瑞菲尔德遗产保护区新计划》的S-CAD 分析
《巴瑞菲尔德遗产保护区新计划》（The New Village of Barriefield Heritage Conservation District [HCD] Plan，下文简称《新计划》）是根据《安大略遗产法》（The Provisions of the Ontario Heritage Act，R.S.O.1990,0.18）制定的，于2016 年9 月20 日得到加拿大安大略省金斯顿（Kingston）市议会的批准生效，取代了1992 年的保护计划[76]。巴瑞菲尔德是金斯顿三个已建立的文物保护区之一。它地处大卡塔拉基河（The Great Cataraqui River，是里多运河世界遗产[The Rideau Canal World Heritage Site]的一部分）东岸的堤上，位于2 号高速公路与金斯敦路15 号交叉口附近（图2），毗邻亨利堡（Fort Henry，加拿大国家历史遗址）。巴瑞菲尔德的建成与欧洲人来此定居以及他们在金斯敦地区的军事活动密切相关——为满足开发土地建设房屋的需要于1814年建成，1820 年以金斯顿海军造船厂厂长罗伯特·巴里爵士（Commodore Sir Robert Barrie）的名字命名，当时该村庄建设活动日益活跃以响应1812 年战争和1830 年代亨利堡的重建。巴瑞菲尔德保持着19 世纪的乡村特色，房屋一般为低矮的半层木结构或石头建筑，主要是单栋独立式住宅，也有一些半独立式或联排式房屋（图3）。
图2 巴瑞菲尔德遗产保护区范围（图中红色区域内）
资料来源：参考文献[77]
图3 当地住宅形式与道路景观
资料来源：梁馨元拍摄
2.1 确定评估构架
2.1.1 选择评估主导观点
评估只可以“站立”在一个观点即“主导观点”上进行。主导观点取决于政策制定者的职能、角色，决定问题的解读、政策的取向和价值的轻重。本研究确定《新计划》的主导观点为“保留、管理、维护、保护巴瑞菲尔德村的特色和属性”①原文为The Village of Barriefield Heritage Conservation District Plan provides guidance and direction regarding the conservation,management,care and protection of the heritage character and attributes of the Village of Barriefield.（源自：The Corporation of the City of Kingston.Village of Barriefield Heritage Conservation District Plan Update Heritage Conservation District Plan.August,2016: 3.）。
2.1.2 政策元素辨认
政策一般包含立场（V: Value）、目的（G: Goal）、手段（S: Strategy）、结果（R: Result）四类典型元素②或划分为七类全部元素：立场、目的、策略、措施、产出、后果、影响。本文采用的是将政策文本划分为四类典型元素。，在开始评估之前需按照四类元素划分政策文本。立场表示信念、意识、价值观，目的是立场的具体化，手段是追求目的所采用的策略和措施，结果或预期结果是手段实施会带来的产出、后果、影响③本文采用的是预期结果。。本研究经过对《新计划》文本的逐层提炼，形成精炼的小标题并编号（表1）。
表1 典型元素提炼表
注：＊“变更”是相对于1992 年版本的计划而言。
2.1.3 立场重要性打分
立场的轻重属于政治性判断，打分标准①没有0 分，也就是没有一点都不重要的立场。如表2 所示。考虑到保护遗产是《新计划》的首要立场，变更管理也是为了提升对遗产的保护，故打分结果如表3 所示。
表2 立场重要性打分标准
表3 立场重要性打分结果
2.1.4 连接政策元素
按每一个目的连接所有立场、每一个手段连接所有目的、每一个结果连接所有手段的方式，排列并连接政策元素（图4）。两个政策元素连接如Vi-Gj、Gj-Sk、Sk-Rn，形成一个政策环节；一个或多个政策环节如Vi-Gj-Sk、Gj-Sk-Rn、Vi-Gj-Sk-Rn，形成一个政策链条（i=1,2；j=1,2,3；k=1,2……7；n=1,2）。
图4 连接政策元素
2.2 效应评估②由于本文研究的《新计划》文本仅有两个立场，故效应评估、效率评估均不涉及相关系数计算与分析。
效应评估衡量的是各政策元素之间的一致性。一致性分析检验的是政策的内部逻辑，聚焦于立场、目的、手段、结果之间的相连性、吻合度和因果关系；强调政策采用的观点、使用的信息、持有的价值、有关的假设和概念应该前后一致。基本流程是先通过对政策环节打分进行一致性判断，再通过计算和分析进行一致性评估。即通过聚焦政策环节的因果或相应逻辑去评估政策的效应。由评估者就政策文本内容作出判断，可用文字或数字打分表达③每一次判断需说明理据。对判断的信心不足或需要专家论证时，应给出说明，以便后期追踪。（表4）。
表4 一致性判断（打分）标准表
2.2.1 一致性分析
（1）政策环节的一致性判断
判断结果（即打分结果）如表5—表7 所示。
表5 V-G（目的G 代表立场V）一致性得分表及平均值
表6 G-S（手段S 追求目的G）一致性得分表及平均值
表7 S-R（结果R 衡量手段S）一致性得分表及平均值
（2）政策链条的一致性计算
为了进行下一步政策链条的一致性评估，需将V-G、V-G-S、V-G-S-R 三条不同长度的链条置于同一标准十进制（0～10 分）下进行标准化运算，以方便比较。方法是通过矩阵运算，计算V-G、V-G-S、V-G-S-R 三个链条的标准化得分（表8 第二、三列）。为进一步方便比较，可将链条得分和立场重要性相对照并换算成比例的形式（表8 第四列）。立场重要性的打分（表3）是政治性判断，立场重要性的比重（表8 第二行）是主导观点的体现，表示V1 的重要性是V2 的1.25 倍，那么最理想状态是整个政策的目的、手段、结果对于V1 的实现都是V2 的1.25 倍。具体来说，一致性最高的理想状态是整个政策的目的对V1 立场的代表是对V2 的1.25 倍（表8 第三行），手段经过追求目的对V1 立场的代表仍是对V2 的1.25 倍（表8 第四行），结果经过衡量手段及手段经过追求目的对V1 立场的代表也是对V2 的1.25倍（表8 第五行）。也就是说，各政策链条一致性平均值的比例越接近立场的比重，认为政策链条的一致性越高。
表8 各链条一致性平均值、立场重要性及链条一致性平均值比例表
2.2.2 效应评估分析
（1）政策环节的效应评估
总体来看，表5—表7 中“平均值”列（行）得分普遍较高，均大于或等于6 分，说明各环节效应均超过或达到“相当对口”。具体来看，分数最高的环节显示效应最强，即最合乎逻辑、最对口、最吻合；分数最低的环节显示效应最弱，即无关重要、可有可无；负分数的环节显示有冲突、反效应。再根据表5—表7 中其他各行列得分，得到效应最强、最弱的环节如表9、表10 所示，其中效应最强的环节是最应保留的，效应最弱的环节是最应提升的。
表9 效应最强的环节列表
表10 效应最弱的政策环节列表
（2）政策链条的效应评估
首先，分析得分最高和最低的两类关键链条。先从最重要的（得分最高）立场V1 出发。最能体现V1 的目的（即得分最高的G）是G1、G2，即G1、G2 是V1 的关键目的。进一步从G1 和G2 出发，得到S4 是G1 的关键手段、S5 是G2 的关键手段；再分别从S4、S5 出发，得到R2 是S4 的关键结果、R1 和R2 是S5 的关键结果。因此，从V1 出发的关键链条是V1-G1-S4-R2、V1-G2-S5-R1、V1-G2-S5-R2，即效应最高因而最需要保持的链条（表11）。同理，再从得分最低的立场出发，得到效应最低因而最应被提升的关键链条是V2-G1-S7-R1、V2-G2-S2-R1、V2-G2-S2-R2（表11）。
表11 效应性的两类关键链条
其次，分析各链条对立场效应的影响，最理想的情况是各链条对立场的体现程度与立场之间的重要性程度一致。纵向看表8 第四列，总体来说，各链条效应的比重与两个立场的重要性之比差距均不大，且相对排序没有变化，经过目的、手段、结果三个阶段始终是V1 ＞V2（各阶段V1:V2 的比值都大于1），说明整个政策文本对于V1 的体现大于V2，与V1和V2 的相对重要性一致，也就说明该政策文本“立场—目的—手段—结果”的对口性较好。具体来说，（1）经过目的代表立场（V-G 阶段），V1:V2 比值保持不变，说明该政策文本中目的分别对于V1 和V2 的代表程度（8.67:7.00）与V1 和V2 二者的重要程度（10:8）基本相当，也即目的对于立场的一致性是比较理想的。（2）立场经过手段追求目的（V-G-S 阶段）、再经过结果衡量手段（V-G-S-R 阶段）后，V1:V2 的比值逐阶段下降，说明经过手段追求目的后，对于V1 的相对体现程度下降，对于V2 相对体现程度上升；经过结果衡量手段、手段追求目的后，对于V1 的相对体现程度继续下降、对于V2 相对体现程度继续上升，也就是说手段环节和结果环节都对该政策的立场有一定负向效应。（3）进一步看，V1:V2 在V-G-S 阶段下降较快（1.07-1.11=0.04）、在V-G-S-R 阶段下降较慢（1.08-1.11=-0.03），即下降幅度先大后小，说明《新计划》中手段对于V1 的相对体现程度，也就是说手段环节对V1 的负向效应大于结果环节。综上，《新计划》中的目的很好地代表了两个立场，各手段、各结果对V1 有一定的负向效应、对V2 有一定的正向效应，即表现为手段和结果尤其是手段稍侧重对于V2（合理管理）立场的体现，但没有影响全局。
（3）效应门槛评估
效应门槛值表示政策各环节的对口程度应达到的“最低”效应，一般由政策评估者事先定下效应门槛值。本文中，笔者认为对于一项政策而言，任何一个环节的效应（一致性）不应低于“相当对口”，即设定环节效应门槛值为5。根据表5—表7 数据，低于门槛值的环节如表12 所示，应予以改进。
表12 低于效应门槛值的环节（门槛值为5 分）
2.2.3 效应评估小结
综合以上计算与分析，该政策的效应评估小结如下。
（1）综合各环节和各链条的效应平均值得分，可以看出：立场V1（保护遗产）的重要性得分高于立场V2（合理管理），代表V1 的效应平均值均高于V2（表13,表14）。说明该政策在体现“保护遗产”方面既有立场，也有相应的手段和预期结果，效应分配比较合理。
表13 V-各S 链条均值
表14 V-各R 链条均值
（2）从V-各S、V-各R 的链条均值（表13,表14）发现，V1 的各均值均大于V2 的各均值，说明各手段和各预期结果对于V1 的效应都大于V2；但从V-G 链条、V-G-S 链条、V-G-S-R 链条分析结果来看，V1（保护遗产）的效应平均值持续下降（表8 第二列），说明采取的手段以及预期结果，相对V2 一致性（效应）来说对于V1 一致性（效应）实现的贡献是不够的（少于对于V2 的1.25 倍），也就说明各手段和预期结果对于V1 的效应还应普遍加强。具体来说，就V1 而言，V1-S2、V1-R1 的链条均值最低，说明在《新计划》中应对S2（支持功能延续及再利用）和R1（保护遗产保护区特征）的内容进行进一步的明确，并在这两个元素的具体行动上强化与V1（保护遗产）的联系。
2.3 效率评估
效率评估包括需要性和充分性评估，通过充要性分析，从而以最低代价达到目的。充要性分析检验政策的力度是否适度，聚焦于目的代表立场、手段追求目的、结果衡量手段的需要性（不过多）和充分性（不过少），主要为保证以最低成本达到最大效益：不需要的元素是种浪费，不充分的元素会是功亏一篑的更大浪费。效率评估聚焦于政策元素之间（政策环节）的因果或相应力度以评估政策效率，既不希望因为多余而造成无谓的浪费（充分性高于需要性），也不希望因为不足而功亏一篑（需要性高于充分性）。
2.3.1 充要性分析
先由评估者根据标准（表15,表16）就政策环节的需要性和充分性分别打分，再作出综合分析。
表15 需要性打分标准表
表16 充分性打分标准表
（1）需要性分析
与2.2.1 中一致性判断和计算的过程相同，先进行需要性打分（附表1—附表3），再进行标准化运算（表17 中第二、三列），并为了进一步的比较分析方便，将链条得分和立场重要性换算成比例的形式（表17 第四列）。
附表1 V-G（目的代表立场）需要性得分表及平均值
附表2 G-S（手段追求目的）需要性得分表及平均值
附表3 S-R（结果衡量手段）需要性得分表及平均值
表17 各链条需要性得分、立场重要性及链条需要性平均值比例表
（2）充分性分析
与2.2.1 中一致性判断和计算的过程相同，先进行充分性打分（附表4—附表6），再进行标准化运算（表18 第二、三列），并为了进一步的比较分析方便将链条得分和立场重要性换算成比例的形式（表18 第四列）。
附表4 V-G（目的代表立场）充分性得分表及平均值
附表5 G-S（手段追求目的）充分性得分表及平均值
附表6 S-R（结果衡量手段）充分性得分表及平均值
表18 各链条充分性得分、立场重要性及链条充分性平均值比例表
2.3.2 效率评估分析
效率评估分析需要综合需要性和充分性的评估结果来看。
（1）政策环节的效率评估
1）政策环节的需要性评估。总体来说，根据附表1—附表3 中“平均值”列（行），可发现各环节的需要性得分普遍较高，除一个平均值等于5 分外其余均大于5 分，说明立场对于目的、目的对于手段、手段对于结果的需要性均达到或超过“相当需要”。具体来说，其中需要性最强（得分最高）、最弱（得分最低）的环节分别如表19、表20 所示，需要性最强的环节最需要保持，需要性最弱的环节则需要提升（删改或另行补充）。
表19 需要性最强的环节列表
表20 需要性最弱的环节列表
2）政策环节的充分性评估。总体来说，根据附表4—附表6 中“平均值”列（行），发现各目的对于V1 的充分性略高于V2，各手段对于各目的的充分性基本相当，各结果对S4、S5 的充分性较高，R2 对各手段的充分性明显高于R1。具体来说，其中充分性最强（得分最高）、最弱（得分最低）的环节如表21、表22 所示，充分性最强的环节最需要保持，充分性最弱的环节则需要提升（删改或另行补充）。
表21 充分性最强的环节列表
表22 充分性最弱的环节列表
（2）政策链条的效率评估
1）政策链条的需要性评估。与链条一致性评估的方法相同，首先得到得分最高和最低的两类关键链条（表23），即分别是在需要性上最需要保持的链条和最需要提升的链条。其次，分析各链条对立场需要性的影响。纵向看表17，总体来说，各链条需要性的比重与两个立场的重要性之比（V1 与V2 之比10:8=1:0.8）差距不大，说明各目的、各手段、各结果的被需要程度较好。具体来说，经过目的代表立场的阶段（V-G阶段），V1 的比重较V1 与V2 之比略上升，也就是对于V1而言，目的的被需要程度比对于V2 而言的被需要程度略高；再经过手段阶段（V-G-S 阶段）后，V1 的比重较V1 与V2 之比略有下降、较V-G 阶段有较明显下降；进一步经过结果阶段（V-G-S-R 阶段）后，V1 的比重较V1 与V2 之比有较明显下降、较V-G-S 阶段略有下降，这说明对V1 而言，手段与结果的被需要程度较低且低于对于V2 而言的被需要程度。
表23 需要性关键链条
2）政策链条的充分性评估。与链条一致性评估的方法相同，首先得到得分最高和最低的两类关键链条（表24），分别是在充分性上最需要保持的链条和最需要提升的链条。其次，分析各链条对立场充分性的影响。纵向看表18，总体来说，各链条充分性的得分与两个立场的重要性得分都相差略大，说明目的代表立场、手段追求目的、结果衡量手段的充分性都不明显。具体来说，经过目的代表立场的阶段（V-G阶段），V1 的比重明显下降、V2 的比重明显上升，也就是目的对于立场的体现程度与两个立场的相对重要性程度方向相反，说明目的没有体现V1 的相对重要性，再经过手段阶段（V-G-S 阶段）后，V1 的比重继续下降，但下降幅度有小幅上升；进一步经过结果阶段（V-G-S-R 阶段）后，V1 的比重继续下降，下降幅度继续小幅上升，说明手段和结果对立场的体现程度与两个立场的相对重要性程度方向一致，基本体现了V1 的相对重要性，也说明V1 对于被手段和结果体现的充分程度高于被目的体现的充分程度。
表24 充分性关键链条列表
（3）效率门槛评估
1）需要性门槛评估。考虑到遗产保护区的历史价值、文化价值、社会价值不可复制，因此笔者认为链条需要性应设定较低的门槛值，取“比较需要”即3 分。没有低于门槛设定值的环节，说明各环节都达到了“比较需要”。
2）充分性门槛评估。同样考虑到历史建筑和风貌保护区的历史价值、文化价值、社会价值不可复制，笔者认为充分性的门槛要求可以略高于需要性；再从政策的角度考虑，理想的效率是需要性与充分性相当，即达到“既不过多也不过少”，因此笔者设定的充分性门槛值与需要性的相同即3分，得到低于门槛设定值的环节如表25 所示，应予以改进。
表25 低于充分性门槛值的环节（门槛值为3 分）
2.3.3 效率评估小结
政策环节方面，V1（保护遗产）-G1（保留建筑物特色）、V2（合理管理）-G3（指导业主和决策者）、S4（严控新开发）-R2（提升保护管理）的需要性和充分性均最强，说明这些环节是高效率环节，应予以保留。V2（合理管理）-G2（保留自然环境特色）、S3（支持资金申请）-R1（保护遗产保护区特征）的需要性和充分性均最弱，进一步结合需要性和充分性门槛评估来看，各环节的需要性均达到门槛值，S3（支持资金申请）-R1（保护遗产保护区特征）未达到充分性的门槛值，说明可在调整政策或权衡各方利益时优先考虑牺牲掉这两个环节，或根据需要保留及调整V2（合理管理）-G2（保留自然环境特色），并提升S3（支持资金申请）-R1（保护遗产保护区特征）的充分性使之达到门槛值。政策链条方面，V2（合理管理）-G2（保留自然环境特色）-S2（支持功能延续及再利用）-R1（保护遗产保护区特征）的充分性最需要提升，结合该链条的效应性也最需要提升，说明在调整政策或权衡各方利益时可优先考虑牺牲掉该链条。
进一步比较需要性得分与充分性得分。总体来说，需要性得分普遍高于充分性得分，说明《新计划》整体上缺少强目的、强手段、强预期结果。具体来看，需要性评估中V1-G 得分（G 对V1 的代表）明显高于（差值为2.34 分）V2-G 得分（G 对V2 的代表），但充分性评估中V1-G 得分稍高于（差值为0.67 分）V2-G，说明缺少强目的去代表V尤其是V1。需要性评估中V1-G-S 得分比V2-G-S 高1.14 分，充分性评估中V1-G-S 得分比V2-G-S 高0.31 分，也说明缺少强手段去追求目的。需要性评估中V1-G-S-R 得分比V2-G-S-R高0.78 分，充分性评估中V1-G-S-R 得分比V2-G-S-R 高0.26 分，说明稍缺乏衡量手段的预期结果。
2.4 可行性评估
可行性评估的目的是分析检验相关利益观点（相关观点）在政策的认同和执行上可构成的助力和阻力。评估的基本步骤是先从主导观点出发确认政策中的关键元素（目的、手段、结果），也就是在效应和效率上最关键的投入和产出，及确认对这些关键元素的关键支持/反对者、助力/阻力者；然后从他们的观点（相关观点）去分析他们的助力、阻力和支持、反对的理由；最后，修改政策元素来平衡各方利益以争取认同和助力。可行性评估是“人和”的评估（平衡各方利益）。
2.4.1 确认关键元素
先从主导观点出发找到“关键链条”，一般关注效应的关键链条，即为相对重要的立场服务的效应最强的链条（V-GS-R）。《新计划》的关键链条为V1-G1-S4-R2、V1 -G2 -S5-R1、V1-G2-S5-R2，得到关键元素为G1（保留建筑物特色）、G2（保留自然环境特色）、S4（严控新开发）、S5（保留历史景观）、R1（保护遗产保护区特征）、R2（提升保护管理）。政策可实践与否与这些元素的被认同和执行情况息息相关。
2.4.2 确定相关观点
从主导观点出发，按每一个关键元素辨认关键支持/反对者、助力/阻力者的相关利益，即得到“相关观点”。本文认为《新计划》的相关观点主要来自安大略省省政府、遗产所有者、社会团体、非遗产所有者的其他市民。
2.4.3 认同度分析
依次判断各相关观点对关键元素的支持/反对力度和理由，可用文字或数字打分表达（表26），仍由评估者而非相关观点者进行判断，结果如表27 所示。
表26 认同度打分标准表
表27 相关观点认同度得分表
2.4.4 执行性分析
与认同度分析类似，从每个相关观点出发判断其对关键元素的支持/反对力度和理由，可用文字或数字打分表达（表28），判断结果如表29 所示。
表28 执行性打分标准表
表29 相关观点执行性得分表
2.4.5 可行性评估分析
（1）认同度分析
横向看表27，省政府对各项关键元素认同度最高，这主要是由于该计划是按照省相关规定制定的，也即省政府是主导观点的重要来源之一。对各项关键元素认同度最低的是遗产所有者，这主要是由于该计划有相当多内容是对遗产所有者的行为进行规范，但不同的遗产所有者有各自的情况和想法：他们对S5（保留历史景观）认同度最高，在访谈中普遍表现出对自身历史景观的认同感和自豪感；对R2（提升保护管理）的认同度最低，主要是由于保护管理能力是否提升对于他们的日常遗产维护和生活影响不是非常直接。纵向看表27，各“相关观点”对S5（保留历史景观）普遍认同度较高，这与该手段有利于各方利益有关。而各“相关观点”对R2 的认同程度浮动较大：省政府和社会团体都表现出绝对支持，这与它们的职能目标有关；非遗产所有者的其他市民也表现出绝对支持，但遗产所有者表现为稍微支持，可能在一定程度上抵消了这三者的绝对支持，需要考虑如何提高遗产所有者的支持程度。回顾在一致性分析中，S5（保留历史景观）是追求G2（保留自然环境特色）最有效应的手段，G2 是代表最重要的立场V1（保护遗产）的最有效应的两个目的之一，说明S5（保留历史景观）是重中之重的手段。因此，对S5（保留历史景观）这一手段不能放弃。
（2）执行度分析
整体看表29，社会团体会是最大的助力，遗产所有者会是最大的阻力。但遗产所有者是执行中最为关键的一方，因此可能需要增加其他对遗产所有者有益处的新元素去争取其支持。具体来看，遗产所有者尤其对S4（严控新开发）可能形成阻力，这主要是由于被严控的新开发可能会对遗产所有者的发展权或提高生活质量等产生影响，且不同的遗产所有者对遗产的认识不同，他们会有不同的想法。而结合一致性分析来看，S4（严控新开发）是追求G1（保留建筑物特色）最有效应的手段，G1 是代表最重要的立场V1（保护遗产）的最有效应的两个目的之一，说明S4 是一个重要的手段。因此，不能放弃S4（严控新开发）这一重要手段，但在具体执行S4（严控新开发）时需谨慎行之。
3 启示与建议
通过应用S-CAD 方法对《巴瑞菲尔德遗产保护区新计划》进行评估，笔者从政策制定的角度得到以下启发。
第一，在评估中发现《新计划》各环节之间具有较高的效应，说明该政策逻辑比较严谨，这是一项政策能够行之有效的基本前提。本文认为这主要是由于《新计划》用相当的篇幅大量使用举例等具体形式介绍了各类、各项手段。就四类典型元素而言，目的代表立场相对比较直接，比较容易实现，因此手段就显得“承上启下”；当手段越具体，就越易察觉其与目的、结果的吻合程度。也就是说，具体的手段有助于促进检查政策的效应。第二，《新计划》有一个鲜明的特点，它将提升管理能力作为政策的主要目的之一，而管理能力是保障政策实施的关键要素。这带来的启发是，提升管理能力可以作为相关政策制定的一个着力点。进一步看，《新计划》对管理能力的提升亦有赖于手段的详细具体，详细的措施要求更便于指导普通居民（尤其是遗产所有者）的保护实践，从而减少监管成本。这说明遗产保护领域的政策也应加强对管理能力的关注，可以通过设计具体详细的手段来实现。第三，《新计划》的需要性得分略高于充分性，说明《新计划》整体上具有较高的效率，实现或接近实现“适度”。一项政策具有较高的效率也就意味着资源配置具有较高的效率，“适度”的资源配置更有利于在资源有限的情况下实施政策。第四，遗产所有者是核心“相关观点”者，但其对政策的认同度和执行度都是相对最低的，显然这并不利于《新计划》的实际实施，甚至可能构成阻力。这表明制定政策时应考虑提高政策对于核心“相关观点”者的可行性。
综上来看，S-CAD 方法能够直接、直观地剖析政策文本内部的效应、效率和可行性，从中可以发现政策中的优劣处从而有助于针对性地提升政策的质量，说明该方法可以应用于遗产保护领域的政策评估。同时，可以通过以下两点优化该方法的应用。第一，由于遗产价值具有不可逆性，一旦遭到破坏就无法复原，因此建议将该方法主要用于政策颁布实施前的“自查”阶段，以有意识地避免政策失误带来的社会损失。第二，笔者在本次应用过程中发现，虽然S-CAD 评估方法作为一种“元方法”在设计时不要求评估者事先拥有全面的知识就可作分析，但在识别手段（S）、判断“目的—手段”（G-S）和“手段—结果”（S-R）的得分时，仍用到了一定的专业知识和经验。笔者认为，这是由于起草政策尤其是关于遗产保护手段（S）的部分时，有专业人士参与甚至主要负责，因此建议评估者中也包含遗产保护领域的专业人士。鉴于遗产价值的不可逆性，此举亦可降低遗产被失误的政策破坏的风险，也是对遗产保护的贡献。在评估时仍需专业人士严格从政策制定者的角度也就是主导观点出发，而不是单纯从专业人士的角度出发。
4 结语
本文尝试将S-CAD 政策评估方法引入遗产保护政策领域，从效应、效率、可行性三大方面对政策文本的技术合理性和价值合理性进行实证评估，详细展示了S-CAD 方法的一般应用过程，也表明了S-CAD 方法是一套可对规划政策进行科学理性评估的实用工具。此外，本文的实证过程也证明了S-CAD 评估方法确能将政治智慧与专业知识相结合，为政治家和专家提供“一套共通言语”（目的、手段、结果；效应、效率、可行；逻辑、适度、人和），“既可以给政治家一个简单而系统的评估轮廓，又可以给专家一个科学分析的评估框架”[75]10，使双方方便地进行沟通。
本文的实证过程也反映出S-CAD 方法的一大优势——它立足于逻辑思维，结合了定性与定量分析，融合了深奥的专业知识和复杂的评估方法，但不需要使用昂贵或费时的技术，也不需要拥有全面的知识，评估分析的精湛与否不受信息量支配①S-CAD 评估法的逻辑架构（主导观点的设定；政策元素的鉴辩；效应、效率和可行性的分析）不会因信息的质量或假设的正误而改变。在这个逻辑架构之下，可以方便地去追踪信息和假设的变更如何影响评估的结论。在使用此方法时，评估者可以完全合理地说，“在现有的信息和知识下，这是分析的结果；如果有更多的信息或不同的假设，分析结果可以不同”。。但就遗产领域而言，鉴于在识别和判断相关遗产保护手段时会用到一定的专业知识和经验，因此建议评估者中最好包含该领域的专业人士。笔者认为S-CAD 政策评估方法不仅可用于已有政策的评估，还可用于政策制定过程，以便制定更加高效、可行的政策。同时值得一提的是，本文采用的是对政策的预期结果进行评估，侧重于对政策文本本身的评估。在实际操作中，还可以对已出台的政策的实际结果进行评估，一方面可通过考核政策落实等情况来帮助未来修订完善政策，另一方面也可以与干部考核相结合。
注：文中未注明资料来源的图表均为作者绘制。
感谢加拿大女王大学李媛博士和韩汉白博士、合肥工业大学夏菁博士、上海赵菁女士、加拿大金斯顿托德·斯科特（Todd Scot）先生在文献搜索上提供的帮助，以及专家和编辑老师的修改意见与认真校核。
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