基于QRH 理念的传染病风险下社区治理与韧性提升研究

截至2022 年12 月1 日，全球新冠疫情累计病例超6.3 亿，日新增30 余万，累计死亡661万人，继“德尔塔”变异毒株后，“奥密克戎”超级变异株以更强传染性和抗药性席卷而来。新冠病毒隐蔽性强、扩散速度快、影响范围广，造成众多国家骚乱动荡、封闭戒严，破坏社会秩序和经济生产，严重威胁城市安全。我国虽已取得疫情防控重大决定性胜利①参考《人民日报》http://theory.people.com.cn/nl/2023/0427/c40531-32674594.html。，举国体制的能力与效率使得我国疫情防控成效世界瞩目，但新冠疫情初发期内暴露的社区治理与基层防灾问题仍需我们反思教训和总结经验。“抗疫”之路表明，社区这一城市空间基本单位对疫情防控至关重要——病例摸排、人流管控、风险隔离、卫生治理等能遏制疫情扩散，如果社区治理良好、基层快速高效开展疫情风险防范，病例“清零”成本将降至最低，避免大规模感染引起城市医疗系统瘫痪。因此，如何提高社区对新发传染病的反应速度和预防能力，解决疫情风险应急期内社区依赖上传下达行政指令造成行动迟缓、信息短缺难以有效组织应对、居民面临突发灾难无力自救等现实问题，值得深入研究。

新冠疫情前已有较多关于“韧性城市”的研究，如城市韧性指标和灾害风险评估[1-9]，城市防灾治理经验[10-12]、韧性社区理论与实践[13-15]等，但局限于地震、洪涝、火灾等，传染病研究案例极少，总体上重视自然灾害与事故灾难但相对忽视公共卫生视角。社区“风险治理”研究在理念对策[16]、管治模式[17-18]、国际经验[19]、城市更新转型[20-21]等方面有较多成果，但侧重顶层设计和自上而下行政管理，存在着眼点偏高、社区治理改善和基层群众参与不足、应对新冠疫情考验成效不佳等问题。新冠疫情后虽有空间规划的防疫体系[22-23]、时空行为视角的防控[24]、影响疫情的建成环境[25]以及社区健康治理模式[26]、社区管理标准和新技术[27-28]、区域流动人口管控[29]等方面探讨，但面对新发传染病疫情未知风险，社区防控仍存在较多现实问题，相比“非典”后研究成果[30-34]创新突破不多。因此，本文适时引入有助于快速高效化解危机风险的QRH 理念，将其用于传染病社区治理的理论完善和实践应用，探讨如何解决新发传染病早期防控难题，形成未知疫情风险下快速高效的基层行动力，以良好的社区治理体系和基层应灾韧性来防御疫灾威胁。

1 QRH 理念及其对传染病风险治理的意义

1.1 QRH 的概念和理念内涵

QRH 源自航空领域，全称为“快速参考手册”，已成为民航飞行员必备自检应灾手册，对处理各种飞行意外和危险有重要作用。QRH 最初用于帮助飞行员记住繁琐操控步骤以防出现误操作，之后随着每一次事故与空难经验教训的融入，QRH 逐渐形成危机应对功能。QRH 通过对不同飞行情境和危机状况的分层分类，以侧凸标签引导飞行员迅速找到针对解决方案，曾拯救过众多民航客机和乘客生命。

QRH 的核心理念主要为两大方面：（1）风险情境中快速的“危机自救”至关重要。飞行危机中虽有地面指挥和技术支持，但能否避免灾难后果的最重要因素在于飞机自身——除飞机硬件系统以外，机组的自救行动以及乘务组与乘客的协调配合是否及时、科学、有效。外界帮助与救援只是辅助，风险困境中“被灾者”的危机自救将起到决定性作用。（2）对隐蔽和突发风险的防控需要层次清晰的快捷“范式指引”。空中危机常起源于地面检查所疏忽的隐患，其发生具有隐蔽性和突发性，骤发危机易引发慌乱、恐惧等心理反应，造成非正常和非理智行为，瓦解自救行动，形成严重灾难后果，而针对性强、层次步骤清晰的“范式指引”能给予自救者有章可循的参照方法，使自救行动快速高效，以抵抗风险危机的灾难性破坏。

1.2 引入QRH 理念的必要性

广义上传染病不仅是公共卫生事件，也属于城市灾害①据灾害定义：“自然发生或人为意外产生的对人类及社会具有危害性后果的事件与现象”[35]。，但相比于传统自然灾害具有显著的特殊性（图1）。（1）致灾因子为细菌、病毒等微生物。没有剧烈的物质能量释放过程，人类视听触感官难以察觉，发生与扩散过程隐蔽无形。（2）承灾体直指人类生命健康。地震等通过物质设施破坏过程产生危害，病原体却不损坏设施而直接通过致病与传染造成人员伤亡和恐慌，致使城市瘫痪。（3）影响范围紧随人类踪迹蔓延扩散。人口集聚与资源流动使得城市成为传染病的最佳孕灾环境。传染病特殊性使加强承灾设施韧性的惯用工程技术手段不再适用，防灾关键须由“物”转向“人”（表1）。“软措施”的社区治理需作为“硬手段”的物质空间规划的补充，承担起城市传染病防御的重任。

风险治理上存在着眼点较高的普遍问题，较少关注社区基层微观层面，但政策执行和风险防控的最终成效取决于基层的认识和行动。新冠疫情众多案例说明戴口罩等个体行为的重要性，居民行动是否遵循防疫规范、是否有助于社区管理，会直接影响疫情防控和治理成效——缺乏自我防护意识、与社区管理人员发生冲突等将严重削弱社区整体防疫能力。历史数据表明[36-39]：现代医疗对健康贡献只占10%～20%[36]，而40%的决定性因素来自于“行为”[37]；“流感”等常见传染病始终无法靠医学消灭，全球“流感相关呼吸系统病症”年死亡人数29 万～65 万[38]；通过谨慎行为、社区防治来预防传播仍然是传染病斗争的重中之重[39]。

传染病特殊性要求城市防灾和风险治理创新，关注社区和“人”，在社区治理的微观层面探索建立基层防疫治理能力新机制具有重要意义。

1.3 QRH 理念对传染病防控的理论适用性

1.3.1 新发传染病防控与飞行危机处理具有类似性

以新冠疫情初发期为例，其类似性有如下几点。

（1）风险未知、信息不全。飞机异常时机组只能通过仪表数据和人为经验估判形势，无法像地面检测一样进行全面排故，形成风险信息不完整。梳理新冠疫情初发过程，2019年12 月末出现“不明原因肺炎”报道消息，2020 年1 月7日医学确定“新型冠状病毒肺炎”，1 月20 日官方公开证实其具备“人传人”感染性，而有关其致病特征、传播途径、诊疗手段等则进行了更长时间摸索。疫情早期，国家卫健委等高层机构对于疫情态势和细节把握都有很大不足，社区基层和民众更是“两眼一抹黑”，新发传染病的早期防控面临着与空中危机类似的风险未知与信息不全的难题。

（2）紧迫而珍贵的反应时间。飞机遭遇紧急机械故障的3～30 分钟应急时间内往往决定存亡。传染病疫情虽然多以“天”为发展时间单位，但相对于人的判断认知过程和社会的反应行动过程来说仍然很迅速，如2020 年1 月23 日8:00我国新冠确诊病例571 例，1 月25 日8:00 达到1 287 例，48小时内病例数量翻番并从10 余个省份迅速扩散到30 个省份，在此短时间内病毒相关信息远未完全了解，疫情防控的反应时间紧迫而珍贵。

（3）快速、正确行动至关重要。2020 年10 月11 日起青岛陆续发现多名感染者，全市一致紧急行动，5 天内完成1 082 万例核酸检测，快速找到零号病人与传播链，遏制社区传染风险，青岛很快恢复正常秩序。可见，类似于空中危机，疫情扩散风险下快速正确行动至关重要。但青岛行动是建立在我们与新冠病毒斗争数月之后掌握疫情特性、快速检测手段等众多积累经验的基础上，面对下一次可能的新发传染病，在传播途径、检测手段、防控方式等未知情况下是否还能做到如此迅速有效的行动，又将是巨大考验。

1.3.2 QRH 理念对传染病风险社区治理方式具有借鉴性

（1）QRH 的快速“危机自救”理念对于社区及时控制传染病扩散具有重要作用。自然灾害的剧烈不可控能量常使个体自救力不从心，但传染病受人为影响程度很大。医学证明传染病流行需传染源、传播途径、易感人群三个基本环节，尽管传染源识别控制始终是防治难题，但切断传播途径与保护易感人群有章可循。疫情传播途径为介质传播、接触传播、虫媒传播三类，易感人群不外乎老幼弱。如果社区基层从“危机自救”理念出发，在疫情敏感时期针对于此及时做好自救防疫准备，严格施行戴口罩、烹熟食、灭蚊虫、少接触、疑症者隔离等措施，关注监测易感人群健康，绝大多数疫情都能在早期受到良好控制。疫情防控“快”是关键，社区居民形成敏锐风险意识和进行自我保护行动，社区组织建立早期防控机制，在流感季节、疫情风险期等重要时间点迅速自发落实针对传播途径和易感人群的防控措施，而不是毫无防备地等待医卫系统的确诊救治和政府部门的应急政策，这是改善社区疫情治理、预防城市重大疫情的优良途径。

（2）QRH 的快捷“范式指引”理念为疫情风险下社区行动统一、有效防御提供可行的方法指导。我国地广人多，人口素质和文化层次差异很大，防灾知识能力欠缺，面对疫情等灾难无法有效自救的群众很多，网络自媒体时代下疫情突发时各种非官方信息铺天盖地、人心惶惶，造成社区面对疫情突发无法自发做好有效防控的现实难题。2015 年《中国公众防灾意识与减灾知识基础调查报告》表明，具有基本防灾准备和能力的城市居民不到4%[40]。QRH“范式指引”理念对此具有方法启示：借鉴QRH 对飞行员的指引方式，以简单易懂、可实施性好、指导性强的应灾自救手册引导和组织社区基层规范行动，帮助文化程度较低的群众、防疫防灾知识基础薄弱的社区组织管理者按章循迹、快速进入正确行动轨道，协调统一开展自救防疫，这有利于及时控制社区疫情蔓延，构建社区风险防控屏障，建立社区疫情治理新途径。

所以，QRH 这种公认的有利于快速高效化解飞行危机的手段理论上可被借鉴用于社区传染病防控中，以QRH 理念引导居民自救行为和基层防控方式，形成社区科学防灾意识和快速应灾能力，改善社区治理。

2 从日本经验看QRH 理念的应用实践

QRH 理念对传染病下社区风险治理具有理论适用性，但具体能否实际应用到社区防灾和风险治理过程中，下文以日本为案例作进一步研究。

2.1 应对自然灾害的日本社区居民应灾指引手册

日本灾害多发，城市历来重视防灾，为发展完善社区自主防灾组织和基层自主防灾能力，各城市社区以居民应灾手册的形式，主要针对地震、洪涝、火灾等多发灾害，引导基层民众与社区组织自救互助、快速响应灾害危机。

以东京江东区高密度集体住宅社区居民应灾手册为例，它以地震和火灾为灾种，通过“总—分”结构形式从应灾原则理念到灾难情境应对行动等进行了层次分明、清晰简洁、形象生动的基层防灾自救指引：（1）集体住宅社区灾害隐患概况；（2）社区应灾基本理念、行动原则；（3）家庭与社区常备应灾物资清单；（4）常见灾害情境中自救、互助以及配合专业救援的方法；（5）各情境下非理智危险行为的标注和警告；（6）区内应急避难场所的类型、分布和疏散路线等。具体细节内容上，手册按灾前、灾时、灾后的分类情境进行了逐步细致的行动指导（图2）。

应灾手册被印发至每户居民手中，由社区志愿者、工作人员通过社区活动进行讲解示范、组织居民共同学习，结合认知各灾种不同版本防灾避难专题地图，配合开展社区每年至少2 次的避难疏散和消防演习活动。此外，社区还十分重视居民应灾心理健康，社区自主救灾活动组织以统一的《应灾心理救助手册（PFA）》[43]为基础，对受灾的孩子、成人、家庭开展早期心理援助与精神保健。

各社区围绕应灾手册内容向社区居民开展一系列引导措施，通过树立不同灾害风险情境中的规范行为模式和科学应对方式，不断强化社区居民的应灾自救能力，使居民面对灾害时始终有快速高效的自救范式，并加以有效的心理支撑和疏导，最终将一个基层社区的绝大部分民众统一成具有较高自组织能力和应灾行动力的协调整体，以社区为最基础前沿抗灾主体，自下而上地配合城市和政府救援力量，增强城市韧性。

这种将应灾手册作为社区居民防灾行为指引、围绕应灾手册构建社区自主防灾能力的做法与民航QRH 恰是异曲同工。城市社区遭遇灾害类比于民航客机故障，社区基层与居民的抗灾类比于机组和乘客的自救，QRH 指导应对飞机故障和异常，社区居民指引手册指导应对灾害风险情境，二者都以危险情境分层分类和快速高效自救范式等起到重要的引导支撑作用。因此日本应对自然灾害风险的社区居民应灾指引手册体现了“危机自救”和“范式指引”的实际运用，反映出QRH 理念在城市防灾实践中的价值。

2.2 应对新冠疫情的日本社区传染病风险治理

基于社区居民应灾手册对自然灾害的防灾实践经验，日本城市社区针对新冠疫情很快编制了类似的社区防控指引手册，并围绕其建立起传染病风险下社区治理措施和防疫体系。以大阪府高槻市为例，其社区促进处每月更新疫情情报，各社区据实际情况制作更新社区防疫行为指引手册，以戴口罩、测体温、洗手消毒、避免“三密”（密集、密闭、密切）①由东京都知事小池百合子综合厚生劳动省防疫专家意见后提出，避免密集人群、密闭空间、密切接触这“三密”中的一个或多个要素，是日本新冠防疫基本原则。等为新冠防范基本原则，规定了社区日常生活中各分类情境下的防疫行为细则[44-45]（图3）。

防疫行为细则之外，各社区防控指引手册还对其疫情管治的基本规章、职责岗位等进行了规定，社区内基本都依此设置了固定工作人员以外的志愿者、巡查员、守夜人、驻守医务人员等，用于测温限行、监督活动、限制聚众娱乐、早期诊断疑似患者与心理健康疏导等。据此，初步形成了一套社区防止多种新冠传染情境的常态化流程范式，指引基层民众在室内活动、户外集聚、居家生活、应急就医等多方面开展遏制新冠疫情传播的科学行动。这与自然灾害防御中的社区居民应灾手册体系类似，以规范确立、情境应对、分类指引为特点，体现了QRH 理念的社区疫情防治应用价值。

完备的社区风险治理成为医疗卫生系统之前的一道防疫屏障，日本城市在没有进行严格封城的持续基本正常运作下[46]，新冠感染率维持在低水平②感染率=累计病例数÷总人口数×100%（累计病例数截至2022 年12 月1 日，总人口数截至2020 年初），数据来源于https://www.worldometers.info/coronavirus/，由作者整理计算。日本人口密度约为世界第25 位，但新冠感染率19.8%，居世界第101 位。（图4），围绕社区居民应灾范式指引的日本社区治理措施产生较好成效，基本经受住了新冠疫情的考验。可见QRH 理念的运用有利于基层自主防灾能力形成，也对提升传染病风险下社区韧性有显著作用。

2.3 剖析日本社区治灾防疫自主能力的形成

进一步理解日本社区治灾防疫自主能力的形成，需将居民应灾指引手册及措施结合日本社区风险治理体系进行剖析。“防减灾的根基并非随时传唤的国家救援队，而是每天日常生活的最为平常的城市社区”[47]。阪神大地震后日本吸取教训（国家救灾力量到达需较长时间，基层居民的第一时间自救互助对于减少伤亡和损失意义重大）[48]，从单靠政府应急救灾转向重视基层社区防灾治理，提出城市减灾三大层面“自助、互助、公助”——居民自我救助、社区协作互助、政府救援赈灾与指挥协调，社区基层成为防灾重要主体，发挥自助、互助能力以填补灾害初发响应空白期内公助力量抵达的延迟。日本《灾害对策基本法》①《災害対策基本法（平成30 年法律第66 号による改正）》是日本防灾相关的227 部法律的根本基础。规定，“市町村长官须谋求健全公共团体防灾组织和以社区邻里互助精神为基础的自主防灾组织”，“居民应按基本原则做好自发应灾措施，参与防灾演练活动，传承防灾经验教训，努力为防灾做贡献”[49]。《新型流感等对策特别措施法》②《新型インフルエンザ等対策特別措置法（平成24 年法律第31 号）》主要用于应对甲型H1N1 流感。规定，“企业及公民团体须做好自发措施预防流感并协助防止其扩散”，并理解配合因疫情防控所受到的一定程度人权自由限制[49]。基层的治灾防疫作用深受重视。

在上级防灾会议指导协调下，以地方团体和社区居民为主体，由委员会组织、志愿者、防灾专门工作岗位等共同构成社区风险治理体系。为避免灾害平静期内社区防灾意识随时间流逝而逐渐淡薄，保证该体系的高度应灾力，以社区居民应灾指引手册（包括防疫指引等）为代表的应灾章程和行动规范等贯穿巩固——社区管治制度、防灾理念原则、灾害应急措施、居民行动范式等都由应灾手册进行整合统一，志愿服务岗位和防灾专门岗位设置、居民宣传学习与模拟演练活动等都配合应灾手册要点进行，串联社区风险治理体系的各部分，保障巩固应灾防疫实践能力。一本体现QRH 理念、用于不断加强“被灾者”治灾效能的图文小手册已远超“科普读本”范畴，通过防灾教育、规范确立、行动指导等多种方式，在提升居民防灾意识和自救能力、协调统一基层应灾行动、引导社区形成科学治灾范式等方面起了大作用，是日本社区风险治理体系的基础和中坚（图5）。具备优良能力的社区灾害风险治理体系融入日本城乡防灾应急体系中，成为首当其冲的防灾先锋，基层治灾力量在第一时间第一现场的迅速反应和高效行动直接减少伤亡损失，配合国家公助救援巩固提升整个国民应灾系统韧性（图6）。

2020 年7 月，日本九州特大暴雨洪水与新冠疫情耦合，熊本县八代市住宅淹没损毁、食物水源短缺、疫情风险骤增，面对国家救援和自卫队受阻困境，各社区避难自救有条不紊：居民携带应急干粮、饮用水、药品、手电等进驻指定避难点，保持距离设置隔离板形成临时家庭空间，社区应灾储备提供热水、睡垫、消毒品等；民众表现镇定、行动有序，交流、娱乐佩戴口罩，独居老人由邻里和社区帮忙关照，感冒发热病患被转移至单人隔离室暂住，志愿者和疏导救护人员各司其职，社区建立起有序的72 小时临时避难生活场所。新冠疫情持续的同时发生重大自然灾害是极端的灾难情境，但日本灾区依靠社区组织能力在很短时间内就恢复了基本秩序，减小自然灾害伤亡的同时也防止了混乱造成的疫情扩散，为国家公助救援提供了便利条件。

3 我国应对传染病风险的社区韧性提升措施

经以上分析，QRH 理念不仅理论上适用于社区疫情风险治理，在日本实践中也显示出实际应用价值，社区应灾指引手册对日本城市社区治灾效能提升具有重要作用。因此，我国加强传染病风险社区治理和韧性的基本方法应在于融入QRH 理念的运用，提升社区组织和居民的应灾防疫响应能力，降低社区灾中损失程度和灾后恢复成本，提高社区韧性水平曲线（图7）。具体提出以下措施。

3.1 开展传染病疫情社区居民应灾指引手册编制

我国已有的一些社区安全宣传手册结构层次不清、内容粗泛不精，实际应灾指引作用很弱，而疫情热点期网络媒体的科普体系零散、时效短暂。需要基于“非典”“新冠”等重大疫情经验，结合医学、公共卫生理论，借鉴日本实践经验，以QRH 理念的快速“危机自救”和“范式指引”为要领，体现分层分类、情境应对、规范指引、快速易懂等QRH 特点，编制针对传染病的社区居民指引手册。

• 区别于医院的诊疗方案、应急救援队伍的应急预案，受众指向社区基层；

• 传染病基本认知与防疫行为指导并重，系统性指导居民科学防疫、克服恐惧，明确各情境下“做什么”和“怎么做”；

• 层次显著、语言简练、字体大号，内容易懂、可行性强，插画简洁、侧凸标签引导翻阅，能满足绝大多数居民阅读查找需求；

• 针对性区分各地域不同种类和特性的传染病，保留新型传染病的更新补充余地。

（2）编制内容要点

• 按传播途径和预防方式分类传染病，普及不同病种传播方式、通用预防措施和特定传染病专用预防措施，警告常见错误行为和迷信方法；

• 家庭必备药品和防疫医疗物资储备清单；

• 不同场合、不同情境的社区卫生治理、日常工作生活防疫理念指导和行为规范要求；

• 尚未确定原因和性质的可能性疫情传染风险情境下的社区防疫准备行动步骤、要点；

• 流感季节或重大疫情流行期内自身、家人或身边密切接触者出现异常症状等情形下如何判别、隔离、就医、配合社区组织防疫工作的行动指导；

• 关注疫情期间的居民心理疏导，引导建立积极情绪。以“全要素一手册”方式帮助形成社区居民应对多种传染病风险情境的常态化流程范式。

3.2 围绕居民应灾手册构建社区传染病风险治理体系

以居民应灾手册为基础和线索，发挥QRH 理念纲领性引领和细节性指导作用，培育社区居民防灾意识和应灾行为范式，提升社区的应灾组织行动能力、空间风险治理能力，形成我国社区传染病风险治理体系。

（1）重视应灾手册推广和应用。社区定期组织居民集体学习实践、志愿者与工作人员指导帮助等活动，深化内容理解，提升执行能力，创新互动形式，进行物质奖励等激励居民积极融入社区风险治理过程。不断更新完善应灾手册内容，深入研究总结每一次重大风险或疫情过程的关键经验教训，推进社区传染病防疫理念和措施进步。

（2）结合应灾手册的居民防疫行为范式指导，进行社区风险空间划分和分区管治。QRH 针对民航飞机不同关键部位进行分层应急指引，日本社区防疫指引针对不同场所情境细化不同行为指导对策，借鉴这种分层分类管治手段，对人口混杂流动环境区域（市场、商业街）、居住集中区域、城市开放公共空间（体育场、公园、公交站）、密闭公共空间（地铁商业站点、购物中心）等不同类型特点的社区空间制定差异化的防疫管治措施，如清洁消毒、监督行为活动、限制人员集聚、人流管控登记等。并发挥应灾手册范式指导作用，帮助居民充分认知社区空间，在不同场所不同情境下辨识风险源、把握行为范式，提升个人防疫防病和防灾避险能力，推进社区传染病风险治理空间精细化。

（3）融入国家防灾应急体系，避免社区风险治理孤立发展。在不断完善防灾减灾和社区风险治理相关法律的基础上，通过社区居民应灾手册框定原则理念，划定能力范围，指导方式方法等促使社区风险治理体系与高层级的政府应急管理、国家应急体系相联系，使社区自下而上配合城市和国家政府，实现社区“自救”“互助”能力与国家“公助”能力的结合。

3.3 促进社区治理体系与医疗卫生体系协调融合

相比于自然灾害，传染病疫情隐蔽性强，社区对其直观感知能力弱，这是运用QRH 理念的社区疫情风险治理体系发挥实际作用的关键难点。因此社区防疫治理离不开医疗卫生体系支撑，社区防疫决策行动要以切实准确的疫情风险信息为前提，单靠社区力量无法实现，须建立在与医疗卫生系统信息互通的基础上。社区组织与邻近医院和疾控中心要紧密联系合作，社区周边区域每日、每周、每月的各种传染病患或疑似患者收治信息需要社区组织定时关注、整理、分析，及时跟踪数量、来源、症状、病因等，一旦出现显著异常信息时，应指导居民进行个人防疫，开展人流防控、逐户排查、体温监测措施，联合医院开展社区筛查检测等系列行动，直到医院患者数量减少，疫情趋于平缓，以此形成社区与医疗系统的常态化融合治理机制，形成快速高效的疫情应对能力。

同时，提升医疗卫生体系传染病防治能力须结合社区治理。单方面医疗支撑很大程度上“治”大于“防”，医疗设施服务在疫情应急期主要起到检测、救治、康复功能，早期预防上有局限。最初的武汉疫情表明，医院普遍发现不明原因发热患者数量异常时，疫情已在社区扩散，医疗系统已无法及时遏制持续传染过程，城市社区无防备人群流动接触让疫情扩散成为必然。更致命的是，城市医疗卫生规划常着重高等级大型医院，相对轻视服务基层社区的初级医院，大医院资源在重大疫情突发期常被挤兑崩溃，造成秩序混乱、风险扩大，社区却因基本医疗条件缺乏而难以实施防控。因此，需要社区基于QRH 理念范式指引，快速开展风险筛查、疑例隔离、人员管控，引导居民在紧急疫情风险情境下进行个人防护、接触防范、按分配医院和指定路线就医等科学防疫行动，使医疗卫生体系发挥良好的疫情防治作用；而医疗卫生体系要促进基础医疗服务便捷化，完善社区医院收治、隔离、初诊等基础防疫功能，优化完善中小规模医院分布和服务格局，提供更快捷可达的医疗措施，为社区风险治理提供更早防范、更早诊治的条件。

4 结论与讨论

重大新发传染病疫情防控需要理论与方法创新，而来源于民航飞行危机处理的QRH 理念对于传染病社区风险治理具有跨领域理论适用性。日本社区自然灾害防御和新冠疫情防控中始终贯穿着社区居民应灾指引手册，这种应灾指引手册与QRH 异曲同工、理念一致，由其构建的社区风险治理体系形成了日本社区的优良应灾能力，体现出借鉴QRH 理念运用于城市社区风险治理的重要意义和价值，展现出先进的“被灾者本位”防灾思想。我国防灾目前以政府为主导，依靠自上而下的领导决策、体制能力与国家动员，虽灾后救援和恢复高效，但社区基层力量治理作用发挥不足，不利于风险早期防控和灾时快速反应，尤其对于早期防控意义重大、居民行为影响显著的传染病。这种缺乏有组织有韧性基层治理的“强干弱枝”型治理结构使得灾害损失影响与疫情防控代价较大。为使我国社区风险治理模式从“亡羊补牢”转变到“未雨绸缪”，提升我国社区应对传染病风险的韧性，应运用QRH 理念，借鉴日本社区有益经验，编制应用社区居民应灾指引手册，构建社区风险治理体系，促进社区治理与医疗卫生协调融合。

未来还需进一步探索的是，城市规划从物质空间塑造到社区治理的转型过程中，如何推动防灾思想和社区共同体概念深入社会与国民意识，如果不能形成社区守望相助精神、构建社区自组织功能，社区治理完善和城市韧性提升仍只能停留在表面。

注：本文未注明资料来源的图表均为作者整理绘制。

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