日本老旧公寓小区改造的政策体系、推进措施与经验启示

日本传统的住宅主要以木质独栋建筑为主。二战后经济高速增长时期，随着产业升级，大量人口开始向大城市圈集中。为了应对城市圈住宅供给不足的问题，日本住宅公团①现称都市再生机构（UR 都市機構），负责全日本公团住宅（相当于中国的保障房）的建设与运营，是日本住宅产业关键技术的源头，曾在引领日本住宅形式走向现代化方面发挥关键作用。其主管部门为日本国土交通省。开始大面积在城市近郊建设住宅小区。随着时间的推移，这些商品住宅小区的建筑和公共设施开始逐步老化，老旧小区的重建和改造问题被提上议程。

由于日本已经步入人口负增长阶段，人口减少导致城市近郊住宅区的住房空置和居民老龄化问题日益严峻。为解决这些问题，2013 年7 月国土交通省开设“住宅小区再生方式研究会”（住宅団地の再生のあり方に関する検討会），就住宅小区老化改造问题展开了八次会议讨论。2017 年8 月再次开设“住宅小区再生方式研究会（第2 期）”，进一步探讨小区再生制度的改进方向，并将独栋住宅小区与多户型商品住宅小区进行了区别分析，出台多户商品住宅用地出售制度，制定住宅小区再生手册，修订建筑基准法等，以一系列行政和法律政策促进住宅小区的改造再生。2020 年2 月公寓②日语マンション，多指三层以上、钢筋或钢筋混凝土结构的多户共同住宅。日本住宅的分类与名称较为细化，公寓是最接近中国城镇大部分商品住宅的一种住宅形态，因此本文着重对日本公寓改造进行分析研究。管理与重建问题进入日本内阁会议讨论，老旧小区改造政策有了新的进展。

在我国，2020 年7 月国务院办公厅出台《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，同年10月十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出“加强城镇老旧小区改造和社区建设”，这标志着未来老旧小区改造成为中国住房发展中一个不可忽视的重点，因此借鉴日本老旧小区改造应对措施具有重要意义。

1 日本老旧小区的现状

1.1 30%的住宅小区居民入住时间超过30 年

根据日本国土交通省住宅局调查，截至2018 年日本全国有2 903 个住宅小区，其中约一半小区位于三大都市圈（东京、大阪、名古屋都市圈），1970 年代前半期是日本新建住宅小区的供应高峰期。小区个数占比方面，面积不超过50 hm2 的小区个数占60%左右；小区面积占比方面，超过100 hm2 的超大型小区所占面积在全国住宅小区总面积中超过50%（图1）。从开始有住户入住计算，30%的小区从第一批居民入住至今已经超过30 年，建筑年限超过20 年①在我国，根据2019 年住房和城乡建设部办公厅、国家发展改革委办公厅、财政部办公厅印发《关于做好2019 年老旧小区改造工作的通知》规定，老旧小区应为城市、县城（城关镇）中建成于2000 年以前、公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。为了与国内老旧小区认定标准作对标，这里默认日本建成时间超过20 年的住宅小区是待改造的老旧小区。的老旧小区占比至少达到58.9%[1]（图2）。

1.2 较全国水平，东京都市圈的住宅小区中多户型商品住宅占比较高

东京都市圈独栋住宅占比过半的小区占比为46%，独栋和多户型商品住宅占比过半的小区占比达到30%。从日本全国来看，绝大部分小区中独栋住宅占比最多，国土交通省调查数据显示，日本68%的小区中独栋住宅占比过半，独栋与多户型商品住宅占比过半的小区占比11%。相比日本全国水平，东京都市圈小区中多户型商品住宅占比较高（图3）。

1.3 老旧公寓住宅存量规模不断增加

截至2017 年底，日本公寓型住宅存量约644.1 万户。根据2015 年国势调查，按平均每户家庭2.33 人进行推算，全国约有1 501 万人（约占日本总人口的一成）居住在公寓型住宅中，其中建筑年数超过40 年（2018 年时点数据）的老旧公寓住宅约81.4 万户，预计老旧公寓数量未来会出现急剧增加，10 年后这个数字会增长1.4 倍达到197.8 万户，20年后会增长至366.8 万户[2]（图4）。

1.4 老旧商品住宅维护不善给周边带来一系列负外部效应

从硬件体系来看，如果公寓住宅没有进行适当维护，有可能对住户和附近居民的人身安全产生威胁。建筑年限超过40 年的老旧公寓住宅容易出现外墙脱落、钢筋露出腐蚀、供水排水管道老化等硬件缺陷，不仅会威胁居民人身安全，还可能造成居民财产的损失。根据国土交通省调查，一般每12 年为周期需要对公寓型住宅进行一次大规模修缮，目前日本的住宅公寓建筑年限在40 年及以上的至少有37%、建筑年限在30 年及以上约有20%大概率没有适时进行大规模修缮，有可能对周边居民产生人身安全威胁（图5）。

值得注意的是，住宅小区有一个重要特征，即居住者几乎在同一时期入住，年龄层十分接近。这在早期有利于形成良好的社区关系，但随着时间的推移，居住者也容易出现集体老龄化的现象[3]。受此影响，居住者的行动范围和行动能力减弱，容易产生消费行为减少、社区活力下降等问题。如果小区内生活便利设施和交通方式维持原样，对于年老的居住者而言生活便利性会逐步下降。老年人居多的住宅小区，若没有新入住居民迁入，空置住宅和空置用地也会逐年增加。在老龄化问题日益严重的背景下，未来日本的住宅小区问题会继续恶化。

2 日本老旧公寓小区的改造流程和面临问题

日本是一个多地震国家，对建筑物的抗震要求较高，老旧小区的改造问题更多集中于改造重建方面。我国的小区改造问题目前主要集中在修缮改造，因此本文着重分析住宅小区修缮与重建过程中的共性问题。

住宅小区随着建成时间的推移，建筑和设备逐渐老化，导致小区居住水平和居住体验下降，需要通过不断地维修改造来维持原有水准。日本的老旧小区改造按建筑老化情况主要分为两类：一是通过大规模修缮和适当的物业管理来维持小区通常的居住水平；二是难以进行大规模修缮，必须通过房屋重建来恢复小区居住水平。

2.1 改造流程

改造流程可分为以下四个阶段。

（1）准备阶段：业主委员会或业主中有意向改造者就小区改造问题开展讨论。

（2）研讨阶段：开展建筑抗震检测，通过问卷调查的方式了解小区业主对小区的改造意愿，咨询相关专家比较各种修缮、改造与重建方案所需费用和改造效果。根据小区老旧程度以及业主期望的改造效果，综合考虑修缮与重建的改造费用，进而选择采用大规模修缮还是重建（图6）。

（3）计划阶段：选择大规模修缮改造，物业管理公司与施工单位联合接受业主委员会委托，明确具体的修缮改造计划与费用，等待业主委员会召开修缮改造决议会，表决通过后开始准备实施。选择重建，由开发商等企业接受业主委员会委托，明确具体的重建计划与费用，等待业主委员会召开重建决议会，表决通过后开始准备实施。

（4）实施阶段：按照通过的决议内容，相关单位开展相应工程。

2.2 改造中面临的问题

不论小区改造选择大规模修缮还是重建，最终决定小区顺利改造的关键包括：业主达成统一的改造意见；改造费用可承受；改造后维护费用在合理范围；最重要的是，成功召开修缮或重建改造决议会且表决通过。实践中这两类改造普遍面临的共性问题如下。

（1）基于现有法律达成改造意见一致十分困难

一个小区内一般都有数栋建筑物，小区内的土地或附属设施是这些建筑物的所有者共有。基于这种特有的所有权关系，在改建和改修等方面，需要依据《建筑物区分所有权法》（简称《区分所有权法》）①原文为《建物の区分所有等に関する法律》，于1962 年4 月公布，2011 年6 月最新修订，属于《民法》的特殊法之一。使建筑物所有者意见达成一致。《区分所有权法》第70 条规定，小区统一重建决议中，需要小区内同意者人数及其拥有面积均达到总体的4/5 以上、各栋2/3 以上，如此视为所有者意见达成一致。但在实际操作中，涉及以下几种情况的小区改造多数无法满足上述要求：（1）建筑物底楼存在不属于所有者共有的小屋；（2）小区具有复杂权利关系；（3）小区内存在租赁住宅楼栋等不属于区分所有权的建筑物；（4）小区物业管理规定以单栋规定形式存在，没有整体物业管理规定。

小区业主数量越多，达成改造意见一致的难度越大。从日本过去的重建改造成功实例来看，约80%为100 户以下的小规模小区重建案例，200 户以上大规模小区改造成功案例仅占15.7%。待改造的存量小区中，200 户以上甚至300户以上大规模小区的数量占比超过40%，这些小区的业主改造意见达成一致的难度很大（图7）。

（2）改造盈利性不足，业主负担较重

以公寓重建工程为例，业主的平均负担有逐步增加的倾向。在日本，过去成功实现重建的住宅多是利用小区内剩余的容积率（即小区本身容积率低，没有达到规定的上限），重建之后小区容积率增加，可以将多余的住宅售出以获得改造资金。但很多老旧住宅公寓小区容积率剩余不多，改造盈利性不高，导致企业参与改造的积极性不足，这类小区的更新改造对业主来说经济负担比较大。国土交通省对已改造小区案例的调研显示，2000 年之后建设的小区改造时可利用的剩余容积率远远低于1980 年之前建设的小区（图8），因此这些小区的改造难度将会更大。

（3）高层公寓增加导致物业管理难度增加

1990 年之后，高层（10 层以上）住宅公寓开始在日本普及。2018 年日本公寓住宅综合调查显示，1990—2018 年间新建公寓住宅中高层住宅占比达到40%，高出1989 年之前约25 个百分点（图9）。随着多户住宅公寓的普及，塔楼结构的大规模高层住宅随之增加，这种住宅对物业管理的要求更加专业，物业管理事项也愈发复杂化，物业维护的难度增加。

此外，楼层数越多，一栋住宅楼内所有者数越多，物业管理与改造过程中达成业主意见一致的难度也随之增加。2013 年日本住宅公寓综合调查显示，100 户以下的业主大会的实际出席率可以达到38.6%；随着小区业主数量的增加，业主大会的实际出席率递减，500 户以上业主大会出席率只有15%（图10）。出席率的降低增加了小区物业管理的难度，小区改造等重大居民决议通过的难度也随之增加。

（4）业主老龄化增加改造的复杂程度

2013 年日本住宅与土地统计调查结果显示，居住在1970 年之前建设住宅的住户中，有60 岁以上老人的家庭占比高达52%，远高于1990 年之后建设住宅中老人家庭17%的占比（图11），住宅公寓房龄越高，其住户中60 岁以上老龄成员的占比越高。另外，随着房龄的增加，住宅公寓中的租客占比和空置率均有不同程度的上升。

老龄化会增加老旧小区改造的复杂程度，表现在以下几个方面。第一，从小区物业管理等软件体系角度看，老旧住宅公寓的业主群体老龄化、非居住化（即租赁和空置占比增加）容易导致业主管理大会中可以担任董事的人员不足；第二，老龄化比例越高的小区，内部出现所有权继承问题的概率越高，考虑到所有权继承后所在地不明的所有者会逐年增加，复杂的权利关系不利于改造或重建决议会的成功召开；第三，随着居住者的老龄化，老旧小区改造过程中更需要考虑增加适合老年人生活和居住的福利、看护以及必要的医疗设施。同时，居住群体的老龄化将导致居民活动范围缩小，小区周边的生活和购物等商业配套设施的可达距离需要配合缩短等，由此会一定程度增加改造成本，不利于改造意见达成一致并最终顺利实施。

3 日本老旧公寓小区改造的政策体系

3.1 日本公寓改造政策体系的法律架构

构成日本公寓改造基本政策框架的法律主要有三部：《区分所有权法》《公寓管理优化促进法》①《マンション管理の適正化の推進に関する法律》，2000 年12 月公布，2001 年8 月施行。《公寓重建促进法》②《マンション建替え等の円滑化に関する法律》，2002 年公布。（图12）。

3.1.1 1962 年出台《区分所有权法》

《区分所有权法》主要规范了所有权分割建筑物的所有权关系、土地及其附属建筑的共同管理事项，同时规定了商品房重建决议的决策方式。其规定的主要内容包括：

• 独立专有部分，归所有人单独所有；

• 其他共有部分归小区业主全体共有；

• 原则上，专有部分、共有部分、土地使用权三者不可分离处置；

• 小区业主全员均为管理委员会的成员，管理委员会负责共用部分的管理和修缮，制定基本管理规则和物业运营等事项；

• 需要制定商品房管理的基本规则，包括管理委员会的运营方式、专有部分与共有部分的范围和使用方法、管理费和修缮基金等商品房管理的必要事项等。在管理委员会集会中有3/4 以上的小区业主赞成的情况下，可以确立或者废除基本规则；

• 共有部分的变更、进行大规模修缮（如商品房外墙翻新、更换配管）等事宜由集体决议方式决定，需获得3/4 以上业主的赞成投票；

• 改造或重建决议会的召开等。

3.1.2 2000 年出台《公寓管理优化促进法》

虽然《区分所有法》中对于管理建筑物区分所有权作出了原则性规范，但在实践中，由于管理委员会成员多为普通业主，对公寓物业管理的重要性认识不足，普遍不具备物业管理的专业知识，对于如何运营委员会以及需要注意的会计事项等规则不熟悉，导致运营与管理困难，如物业管理费滞纳、建筑修缮不到位、物业管理企业与业主之间的纠纷频发等。考虑到未来日本公寓住宅数量会继续增加，为了维护公寓住宅良好的居住环境，提高公寓管理水平，2000 年12 月日本出台《公寓管理优化促进法》，通过设立“职业公寓管理人员”职业资格，制定公寓住宅管理公司登记备案制度，规定备案企业的权利义务，提高公寓管理行业的从业门槛，鼓励制定公寓管理长期修缮计划（计划全周期25 年以上）等措施，对公寓管理行业和企业提出更加严格的要求和规范。

3.1.3 2002 年出台《公寓重建促进法》

1995 年阪神大地震使日本商品房重建问题成为焦点，《区分所有权法》虽然规定了业主对于是否重建达成一致意见的决议流程，但没有对商品房重建过程中涉及的具体操作问题进行规定，公寓住宅重建尤其是多栋公寓住宅小区重建仍然较为困难（历时最久的公寓住宅重建项目从第一次提出重建议案到具体实施用了13 年时间）。在这种背景下，为了迅速推进公寓住宅修缮重建，2002 年6 月《公寓重建促进法》出台，规范了公寓修缮重建相关的手续。该法主要内容包括：设立具有法人资质的“公寓修缮重建委员会”；区分所有权整体权利实施转换的方式；产权一揽子登记；关键执行节点需要获得都道府县知事①日本都道府县行政区的首长名称。日本县知事、府知事的级别相当于中国的省长级别，不过日本的县、府面积小于中国的省。中国是地级市下管辖县，所以地级市市长地位比县长高；但是日本是县、府下辖市，因此县知事、府知事的地位比市长高。的行政认定书等，并提出在融资、税收等关联制度上给予一定鼓励措施。

3.2 政策体系覆盖住宅全生命周期

在日本老旧公寓小区改造的政策体系中，小区日常维护、改造修缮与最终重建是小区建成后功能不断损失中不可分割的过程。住宅一旦建成就开始一点点老化，建筑外壁、屋顶、阳台等暴露在外面的部分每天经受风雨日照侵蚀，供水排水设备和电气机械设备不间断地运行，并且老旧的速度会随着时间的流逝而加快。适当的维护和修缮是维持住宅小区长久居住的基础，但是维护和修缮仅能延缓建筑老化的速度，需要彻底进行重建的时刻总有一天会到来。在老旧小区改造的政策体系中，需要同时考虑修缮、重建以及改造后的物业管理，尽量避免产生“改造—破坏—再改造”的恶性循环（图13）。

公寓住宅自建成后何时需要进行大规模修缮、进行几次大规模修缮、何时需要重建、重建后的维护计划等被视为一个动态、连续、完整的过程统筹考虑。从住宅全生命周期来看，《公寓管理优化促进法》主要对于住宅在长期居住过程中的维护、管理、大规模修缮改建工程等进行规范；《公寓重建促进法》则是当住宅被判断为需要重建时，促进并保障重建工程可以顺利实施的法律。

3.3 改造政策体系下三部法律发挥的作用

从改造具体实施环节来看，不论是大规模修缮还是重建的立项关键环节，均以《区分所有权法》规定的“改建或重建决议”是否通过为准。《公寓管理优化促进法》和《公寓重建促进法》则主要在后续项目的实施与管理过程中，通过行政程序的介入起到降低项目交涉费用和项目实施风险等作用[7]。以重建为例，在《区分所有权法》规范下的重建过程中，业主随时可能从“同意改造”转变为“反对改造”，从而导致改造终止。为了降低实施过程中的风险，开发商一般选择统一收购区分所有权，确保改造过程中以完整大产权的方式实施改造，重建完成后再由业主一一买回产权，在将分散产权集中而后再分割的过程中，交易税收摩擦成本很高。而在《公寓重建促进法》规范下的改造，业主通过重建决议后，所有决策由重建委员会以多数决议方式决定，降低了实施过程中可能出现的风险，同时也降低了改造过程中的沟通成本和产权转换成本（图14）。

由此可见，《区分所有权法》是规范所有权分割的建筑物的所有权关系的基本法律，《公寓管理优化促进法》和《公寓重建促进法》是在《区分所有权法》的基础上作进一步规范，通过增加行政认定手续等方式提高大规模修缮改造与重建实施过程中的公平性，降低实施过程的不确定性，以保障住宅在使用环节得到良好的维护，并且在住宅使用性能降低到一定标准以下后可以及时顺利地重建或者拆除。

4 日本推进老旧小区改造的措施

针对老旧小区改造中遇到的各种问题，日本政府从2013年开始关注并逐步完善促进住宅改造再生的政策，下文详细介绍日本政府为推进老旧小区改造所采用的具体措施。

4.1 降低改造意见达成一致的难度

如何让居民达成一致的改造意见是老旧小区改造的一个重要问题，而其关键是解决资金负担和信息透明问题。总结日本过去的老旧小区改造案例发现：改造费用一般较高，若改造工程需要业主短期支付大额现金，会给业主造成一定经济负担，这种情况下想要达成一致改造意见非常困难。因此，需要对改造的必要性进行充分研讨，在此基础上制定合理的资金使用计划，通过改造决议达成一致意见。为降低业主达成一致改造意见的难度，日本出台了以下五类政策。

（1）特殊情况下，适当降低改造决议的通过条件

2013 年修订《建筑物抗震改造促进法》①《建築物の耐震改修の促進に関する法律》。，对于认定为需要进行抗震改造的区分所有权的建筑物，改造的决议条件进行下调，由《区分所有权法》要求的必须达到3/4 以上降低为1/2 以上[8]业主同意（表1）。

（2）扩大改造资金来源

小区业主可以成立具有法人资质的“公寓修缮重建委员会”（下称委员会），以法人身份向政策性银行借入改造资金。另外，公寓重建过程中，由于建筑拆毁导致区分所有权的一时消失，以所有权为担保物委托金融机构贷款的过程中会出现因抵押品暂时消失而不合规问题。为了保障改造过程中的融资顺畅，在涉及拆除重建情况时，可保留业主区分所有权不予消失，待重建完成后将其所有权转换到新房。

同时，住宅金融支援机构提供三类金融政策鼓励和帮助居民改造公寓住宅[9]。一是面向公寓共有部分改造的融资政策，是以管理委员会实施的共有部分改造工程的费用为对象的融资。改造内容包括：屋顶防水、外壁涂装、阳台修缮、停车场增设、楼梯间和走廊修缮、电梯加装、内壁涂装等。另外，依据该融资政策也可以向改造过程中委员会参与会员（即小区业主）提供改造费用的临时贷款。二是为城市再开发、防灾街区改造、公寓重建等改造工程提供的短期融资。该金融政策的特点是：从改造工程发起初期至改造完成的各个阶段均可提供相应的融资。三是为支持住宅修缮公积金的有计划积累和管理，由住房金融支援机构发行的公寓债券。该债券由政府政策金融机构背书，安全性较高，是可以使用住宅修缮公积金购入的理想投资方式之一。该债券一方面为公寓的住宅修缮公积金提供了一个新的投资渠道，提高了资金的使用效率；另一方面，购买债券的委员会在后续申请公寓共有部分改造的融资时可以享受年息降低0.2%、保证金减少20%的金融优惠政策。

（3）允许委员会购入持反对意见业主的所有权

实际改造过程中总会遇到坚决不同意改造的业主，委员会可以市价购买不赞成公寓重建的业主的区分所有权[10]，以达成意见一致的改造前提条件。另外，不赞成公寓重建的小区业主也可以向工会请求购买区分所有权。

（4）简化住宅重建过程中的各种行政手续，降低改造难度和时间成本

在进行公寓重建时，小区业主各自持有的所有权需要转移到推倒重建后的住宅，需要进行非常复杂、数量众多的产权登记。《公寓重建法》规定，委员会可以一次性进行重建所需的所有产权登记，以减化手续。

（5）利用税收优惠政策降低改造成本

税收优惠政策主要针对住宅重建改造中所涉及的与住宅用地出让相关的各类税金。重建工程进行过程中涉及大量的土地与建筑所有权转让环节，为了推动住宅修缮重建的顺利进行，尽量减少其过程中的税收负担，在土地建筑所有权转让的涉税环节（包括所得税、法人税、住民税、事业税）、登记环节、获得环节、保有环节、合同制作环节均设置了特殊的税收优惠政策。

4.2 提升改造项目收益率，吸引企业参与老旧小区改造

在老旧小区改造的过程中，除了居民和政府的参与之外，多样主体参与改造计划也非常重要，其中企业的参与一方面可以提升改造效率，另一方面有利于培育地区小型商业环境。因此在鼓励老旧小区改造的政策中，日本尤其重视提升改造项目的收益率，帮助市场形成可靠的改造商业模式，以吸引企业参与。

4.2.1 放松容积率最高限制，鼓励市场参与

日本的老旧小区改造，尤其是涉及建筑重建的改造项目，多通过土地规划利用剩余容积率，改造后出售新增住宅建筑面积，以达到改造项目收支平衡，且不增加业主财务压力。调研显示，在日本实施公寓重建的过程中，阻碍项目推进的主要原因为：容积率不够，无法回收重建费用，导致业主经济负担过大。2014 年《公寓重建促进法》修订后，经认定为耐震性不足的公寓，如果具有一定的地基面积，且重建有助于市区环境的整顿和改善，将得到特定行政厅的许可，放宽其容积率限制[11]。这一政策改善了企业参与老旧小区改造的收益水平，提升了市场化资金参与改造的积极性。

根据国土交通省调查，截至2020 年4 月1 日已有48 个[12]城市和区域完成政策和许可准则的制定，并且将许可准则向社会公示。

2020 年6 月《公寓重建促进法》再次修订，进一步扩充了对需重建公寓的认定范围，在原本“认定耐震性不足公寓”的基础上追加“外壁脱落可能产生危害的住宅公寓”和“无法保障无障碍化性能的公寓”两种情况，这三种情况在重建过程中均适用放宽容积率政策[13]。

4.2.2 创立小区地基分割制度

2020 年修订的《公寓重建促进法》创立了小区地基分割制度，规定住宅小区中经认定需要拆除重建的老旧公寓（包括外壁脱落可能产生危害的住宅公寓等），在获得4/5 以上地基共有者的同意后，可通过将地基分割后转让售出以获得更多的改造资金，促进老旧小区重建（图15）。

4.3 提升住宅的物业管理水平

4.3.1 制定长期修缮计划，规范落实修缮基金的使用

日本《区分所有权法》中规定业主有义务缴纳住宅修缮基金，修缮基金的用途基本上与我国的住宅专项维修资金用途一致。在修缮基金的使用与落实政策中，日本采用了制定“长期修缮计划”的方式。提前设定小区未来的修缮计划，让业主事先预知未来小区可能需要进行的修缮改造事项和改造费用，一方面防止了项目遗漏导致修缮维修资金缴存不足，另一方面业主可以选择每月或者每年缴存固定金额的修缮维修资金[14]，避免出现面临改造时业主需要一时拿出大额资金，从而给业主的现金流造成压力。此外，业主参与长期修缮计划的制定可以提高住宅专项维修资金的缴存比例。国土交通省还向社会提供了可供使用和参考的《长期修缮计划模板》[15]（表2）。

4.3.2 强化商品公寓管理的监管，提高住宅物业管理水平与专业度

《公寓管理优化促进法》于2001 年实施后，公寓管理业的覆盖范围（管理户数占存量的比例）从2000 年的74.2%快速上升至2005 年的88.5%。法律规定公寓管理从业者必须在国土交通省登记备案，并设立职业公寓管理人员资格认定等制度。由此，公民对于公寓管理重要性的认知度有所提升，管理委员会对于管理公司的选择变得更为谨慎，物业管理的市场集中度开始逐步提升，小型公寓管理企业的市场占有率出现下降。

2020 年日本对《公寓管理优化促进法》进行修订，在国家层面确定推进公寓管理合理化的基本方针，在地方公共团体层面具体规划并落实国家层面的基本方针。地方层面的具体举措包括：推进公寓管理合理化的政策计划；为物业管理方提供必要的指导和建议；对公寓物业管理水平进行评级，鼓励提升公寓管理水平等。

4.4 灵活利用《空置房特别措施法》解决小区空置房问题

自2015 年5 月日本全面实施《空置房特别措施法》①《空家等対策の推進に関する特別措置法》。，以应对不断增加的空置房屋影响周边居住生活环境的问题。由于老旧小区改造再生中包含对住宅空置问题的处理，因此可以利用该法律及其配套的财政支援措施与税收优惠政策，在住宅小区再生的大背景下同步解决小区内空置房屋问题。

4.5 国家财政补贴聚焦于解决基础民生问题

日本《住房基本规划（全国规划）》②《住生活基本計画（全国計画）》，2016 年3 月。提出，为促进住宅小区再生，支持小区建设面向高龄家庭和育儿家庭的医疗福利中心，支持小区建设针对高龄家庭、残障家庭、育儿家庭的便利设施，以提升小区生活便利度；争取在2025 年之前为150 个都市再生机构小区配置医疗福利中心（2015 年时这个数量为0），在2016—2025 年间将公共租赁住宅小区（100 户以上）的高龄家庭、残障家庭、育儿家庭的便利设施普及率提升至90%。

财政补贴聚焦于解决老龄化严重、育儿设施不完善等民生问题。按照“区分项目+国家财政部分补贴”的方式促进小区设施改造或者新建（表3）。

5 对我国老旧小区改造的启示和建议

5.1 启示

日本是一个地震多发国家，因此其老旧住宅小区再生问题更多集中在抗震性不足建筑的重建方面。我国老旧商品房小区目前大部分还没有达到需要更新重建的阶段，但是与日本在老旧小区改造的实施过程中所遇到的困难存在诸多相似之处：面临居民改造意见难以达成一致，改造资金不足，改造后的物业管理与市场参与意愿不高等问题[16-19]。按照住建部标准，截至2020 年，全国待改造的老旧小区达到16 万个，涉及建筑面积40 亿m2，老旧小区多集中在重点一二线城市。从日本过去的改造经验中可见，老龄少子化的人口背景会加大老旧小区改造的复杂程度。面对更大规模的待改造老旧小区和日益严峻的人口老龄化问题，我国应适当汲取日本老旧小区改造的经验，尽快推进国内城市老旧小区改造。

从日本的经验中获得启示如下：第一，即使法律明确规定了老旧小区改造表决通过的标准——大部分业主达成一致意见至关重要，但实际操作中所有者之间的交涉、权益调整等一般需依赖所有权人的自主性，由于复杂的权利关系等原因，区分所有人在公共区域改造上自发进行利益关系协调的成本高、协调难度大。政府以有限的行政方式介入小区业主之间的权利协调，构建微观利害关系人之间利益协调机制的制度框架，可以一定程度降低协调过程中的沟通成本，有利于推动老旧小区改造的进展。第二，即使在改造决议通过之后，执行过程中的项目风险依旧存在，需要有明确的司法或者行政手续确保改造执行迅速、成本低、切实可行，降低执行风险。第三，老旧小区改造属于“管理维护—老化修缮—大规模改造—重建”住宅再生生命周期中的一环，需要持续的财力投入改造维护。虽然改造的财务平衡对于改造最终能否实施非常关键，但仅依靠直接的政府财政投入来实施改造并不是一个可持续的政策方式[20]，还需要一定的支持政策调动居民自主改造的积极性，建立居民自主改造长期资金机制，同时，加强市场力量的参与有利于形成可持续的财务平衡。

5.2 建议

5.2.1 建立微观的小区业主利益协调机制或原则

（1）明确老旧小区改造项目的民间改造实施主体。在改造决议达成后，成立专门的改造管理委员会作为项目实施主体，固定以 “委员会”对老旧小区改造的稳定开展负责。委员会成员多为小区业主，赋予委员会法人身份便于为老旧小区改造申请贷款，争取税收优惠等优惠政策。

（2）重视并明确对于不同意改造住宅的业主的赔偿机制或赔偿原则。由于老旧小区的改造表决以少数服从多数的原则开展，实践中不可避免会出现伤害少数群体利益的情况。为减少因改造而导致少数人利益受损的情况，国家层级主管部门应当重视并明确对于不同意改造的所有者的赔偿机制或赔偿原则，一方面可降低业主自主协商中对于赔偿方案的沟通成本，另一方面可尽量避免各地方在执行中出现不公平现象。以加装电梯为例，根据《物权法》我国各地已推行“三分之二表决制”，但是对待不同意加梯的情况在各地做法并不统一，部分地区选择取消一票否决权，上海是“以居民协商为主、居委会引导各方理性表达诉求”[21]。建议参照日本做法，通过购买不同意改造的业主的物业所有权来获得表决通过，购买价格以市场定价为准，减少协调中针对赔偿金额的沟通和交涉成本。

（3）以居民表决通过改造决议并获得改造项目确认书作为行政认定要件，确保改造项目后续可以稳定实施，防止出现业主在投票时同意、执行中反悔的情况。

5.2.2 降低业主达成一致意见的难度

从日本推广老旧小区改造的进程可以看到，所有权共有的住宅小区要想达成改造意见一致非常困难，尤其是在改造会给业主带来一定经济负担的情况下。我国老旧小区改造目前面临的情况与之相同，可借鉴日本的相关经验，适当降低立项难度，增加改造资金的来源，针对部分远低于国家建筑标准、对居民生命安全带来极大隐患的危房，可适当放松容积率限制，增加居民获得感，提高居民改造积极性。

政府应加大力度引导实现各方利益共赢，以财政资金适当托底，为社会力量参与老旧小区改造融资提供贷款贴息和税收优惠政策；鼓励社会力量参与，逐步降低居民在老旧小区改造中对财政资金的依赖心理，提升业主自主改造的积极性。财政资金重点支持维持居民基本生活需要和保证居住安全的托底工作，惠及人群限定为高龄家庭、残障家庭等，以保证财政补贴的公平性。

5.2.3 重视市场的参与，鼓励社会力量参与老旧小区改造

老旧小区改造是伴随城市发展的一个长期推进、持续性投入的发展工程。社会力量参与改造，可以保证资金投入的稳定性、长期性，使老旧小区改造具有持续的动力，从完成时间和目标上保证改造成效，使之成为一项可持续性工作。从日本的改进经验可以发现，社会资本参与老旧小区改造不但能提升改造效率，而且有利于培育区域小型商业环境，通过社会力量的介入，为后续管理资金的运营形成造血功能，这对小区改造完成的后续管理和社区治理非常重要，可保证其管理与社区治理无缝衔接的稳定性和长效性。

（1）明确老旧小区改造后的持续服务和运营的保障机制，如对物业管理、停车管理和便民服务设施等进行市场化运营收费，以及明确社区养老服务、电梯运营等服务性收费的合规性；对于小区内低效空间资源的特许经营使用方式和使用时限，给予法律政策层面的明确保障。

（2）盘活存量资产，改善社会力量参与老旧小区改造的投资回报率。加快出台老旧小区规划配套指标体系，鼓励将小区内闲置空间改造盘活利用，从政策层面明确调整老旧小区闲置用房、用地规划用途和新建配套设施的规范流程；允许通过拆除违建、新建或改扩建等方式，将闲置的空间资源改造成社区停车、养老、托幼、医疗、助餐等公共服务设施，鼓励社会资本参与快速推进改造。

5.2.4 建立老旧小区长期物业管理机制

在小区建立长期的物业管理机制，对建筑、设备进行定期维护，避免小区公共设施加速老化，提高老旧小区物业管理覆盖率，加强小区的管理维护，对延长小区使用寿命十分关键。可将建立长期物业管理机制作为纳入受政府支持的老旧小区名单的条件之一，探索老旧小区设立专项维修资金的办法，按月或者按年收取维修资金，推行长期住宅专项维修资金使用计划制度，鼓励业主和物业管理公司参与住宅专项维修资金使用计划的制定，设定合适的维修计划、资金使用方式和资金收取方式，降低维修资金收取难度的同时解决业主续交时的不公平问题。

特别感谢匿名审稿专家对本文提出的宝贵修改意见！

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