引言
相对于欧洲国家而言，澳大利亚遗产保护工作起步较晚，但通过不懈探索取得了不俗的效果，并具有自身的特色[1]，已成为世界上的遗产保护大国之一，其遗产保护法规体系和制度框架，对我国新时期城乡建成遗产保护制度建设具有一定的参考意义。近年来已有若干英文文献对澳大利亚遗产保护立法历程和现行法规进行梳理研究[2-5]，重点针对“国家财产”（National Estate）制度[6-7]、国家遗产（National Heritage）制度[8]、原住民遗产保护立法[9-10]、水下遗产保护立法[11]等方面；此外，针对澳大利亚遗产和环境影响的研究，也有不少文献将其融入对环境立法的论述[12-13]。这些研究为澳大利亚遗产保护立法情况描画出了一个相对清晰的图景。目前国内学者对澳大利亚遗产保护法规的研究主要偏重于三个方面，一是对遗产保护相关法规的介绍[14]，二是对遗产登录[15]、文化景观遗产认定方法[16]、国家遗产体系[17]、遗产影响评价[1]等保护制度的分析，三是从价值判断[18]、原住民政策[19]等方面论述澳大利亚遗产保护法规的特点，但是对于澳大利亚遗产保护法规之间的演进关系、机制特征的研究相对缺乏。因此，从时间维度回顾澳大利亚遗产保护立法历程和重要制度，可以为国内研究提供一个全景视角，从而更好地认识澳大利亚遗产保护在不同历史时期价值观念和保护理念的演变状况。
1 澳大利亚遗产保护立法进程
早在4 万年以前，澳大利亚就有了人类活动的踪迹，自1770 年起成为移民国家[20]。移民带来了世界各地的生活方式和建筑风格，与澳大利亚本土的自然景观、原住民文化在长时间内不断碰撞、交错与融合，形成了具有澳大利亚特色的遗产，也主导了澳大利亚遗产保护法规体系的建构。
1.1 地方立法探索阶段（1975 年以前）
自1901 年联邦成立以来，根据澳大利亚宪法，遗产保护为州（领地）政府的职责范围[6]。因此，在20 世纪上半叶，澳大利亚还没有颁布任何国家层面的遗产保护法规，但一些州（领地）针对原住民遗产、历史建筑物、考古遗产等对象，先后进行了立法探索①较有代表性的地方立法包括1913 年新南威尔士州《皇家土地整顿法》（Crown Lands Consolidation Act）、1939 年昆士兰州《纽斯特德之家信托法》（Newstead House Trust Act）等，其中前者纳入了建立保护区以保护原住民遗址的规定，后者则针对特定历史建筑“纽斯特德之家”设立了房屋管理信托进行保护。，其中1955年北领地通过的《本土及历史物品遗产保护条例》（Native and Historic Objects Heritage Protection Ordinance）为澳大利亚最早的专门针对遗产保护的地方立法[2]。
1.2 国家立法始创阶段（1975—1998 年）
在环保运动复兴的1970 年代[21]，澳大利亚开启了在国家层面针对环境保护的立法进程，由于遗产在澳大利亚从属于环境范畴，因此遗产保护立法也得到了同步发展。在这一阶段，澳大利亚出台了1975 年《澳大利亚遗产委员会法》（Australian Heritage Commission Act），设立了澳大利亚第一个国家层面的遗产保护制度——国家财产制度；1983 年《世界遗产保护法》（World Heritage Properties Conservation Act）针对世界遗产进行立法保护；1984 年《原住民和托雷斯岛民遗产保护法》（Aboriginal and Torres Strait Islander Heritage Protection Act，下称ATSIHP 法）则是专门针对原住民遗产保护的国家法律，体现了澳大利亚遗产的本土特色。此外，还制定了1975 年《国家公园和野生动物保护法》（National Parks and Wildlife Conservation Act）、1976 年《历史沉船法》（Historic Shipwrecks Act）和1986 年《可移动文化遗产保护法》（Protection of Movable Cultural Heritage Act）等一系列法律。
另外，该时期还诞生了1979 年《保护具有文化重要意义场所的宪章（巴拉宪章）》（Charter for the Conservation of Places of Cultural Significance,Burra Charter），虽然不具有直接法律效力，但对澳大利亚乃至国际遗产保护工作都具有重要的指导作用。
1.3 法规体系完善阶段（1999 年至今）
为解决联邦与州（领地）立法矛盾，协调多项环境和遗产保护立法各自为政的问题，这一阶段，澳大利亚颁布了1999 年《环境和生物多样性保护法》（Environment Protection and Biodiversity Conservation Act，下称EPBC 法）、2003 年《澳大利亚遗产理事会法》（Australian Heritage Council Act）、2018 年《水下文化遗产保护法》（Underwater Cultural Heritage Act）等法律，建立了新的遗产保护与登录制度，并与此前的国家财产制度、世界遗产制度、历史沉船保护等法规实现了整合。同时，各州（领地）也陆续颁布和更新了当地的遗产保护法规，实现了从国家到地方层面法规体系的全面建立与完善（表1）。
表1 澳大利亚遗产保护立法历程
注：＊表明该法现已废止、整合或被新的现行法律取代；由于地方立法探索阶段尚无国家层面的立法，因此仅列举部分具有代表性的地方立法。
资料来源：作者根据参考文献[2]，澳大利亚农业、水和环境部官方网站（www.environment.gov.au）以及澳大利亚联邦立法官方网站（https://www.legislation.gov.au/）整理绘制
2 澳大利亚遗产保护重要制度及其立法情况
2.1 “国家财产”制度与1975 年《澳大利亚遗产委员会法》
2.1.1 国家财产制度形成的背景
早期澳大利亚受欧美遗产保护理念的影响，分别从自然和城镇两方面推行遗产保护工作。基于欧洲殖民者对自然的审美趣味，在20 世纪以前，澳大利亚以国家公园或保护区的形式对动植物等自然遗产进行立法保护[4]；从1940 年代开始，澳大利亚延续了欧洲对纪念物（monument）遗产的保护理念，因此仅有200 余年殖民历史中形成的少量纪念物建筑得到重视，由各州（领地）陆续成立的国家信托机构（National Trust）②首个澳大利亚国家信托机构成立于新南威尔士州（1945 年），旨在保护悉尼的历史建筑和自然遗产，此后其他州（领地）也陆续成立本州的国家信托机构，到1965 年，澳大利亚国家信托理事会（Australian Council of National Trusts）成立，代表联邦范围内国家信托，把各州已有的信托机构联合起来，并在全国和国际范围内开展业务，至1976 年澳大利亚所有州（领地）均已成立国家信托机构。登录为遗产场所（heritage place）③该名录是专属于各州的国家信托机构的名录，登录的场所多为城镇里的纪念性历史建筑、建筑群等。，并由少数较为积极的城镇规划师和建筑师负责其修缮和景观视线控制等工作。
1960 年代后期，澳大利亚开始大力推行水力发电、矿山开采以及大规模建设的国家发展政策。随着城市景观的迅速现代化，许多重要的自然和文化遗产遭到破坏，地区衰退、环境污染等问题也不断涌现。这些问题引起了社会各阶层的关注，城市和郊区的更多居民纷纷成立社区行动小组[6]，陆续参与环境和遗产保护工作，各州（领地）也开始了遗产保护的立法探索。
随着遗产保护从“精英式”走向“大众化”，澳大利亚的本土历史也逐渐获得更多关注。人们开始认识到，除了殖民历史之外，澳大利亚还拥有数万年的原住民聚居史，以及独特的海洋地理和植被景观，其遗产价值并不能简单地用欧洲传统意义上的纪念物价值来概括和衡量。这种认知的转变，对遗产保护制度提出了新的需求，也为“国家财产”这一具有澳大利亚特色的制度提供了扎根的土壤。
2.1.2 “国家财产”概念在澳大利亚的形成
澳大利亚为何会选用“国家财产”这样特殊的词汇命名遗产保护国家制度呢？追根溯源，早在19 世纪，“国家财产”在英语国家曾被指代“一个国家或殖民地所拥有的财产”，在当时作为英属殖民地的澳大利亚也有使用，但该词更多与剥夺原住民土地相关，与遗产的关系并不大[6]。1940年代—1960 年代，该词在英美曾一度与遗产保护产生过关联，但后来均未获得持续使用①英国建筑师克拉夫·威廉埃利斯曾在1943 年使用过“国家财产”一词，表现出对怀旧、遗产的关注，但由于他倡导的反现代主义和反城市主义与当初英国及其殖民地的认知有冲突，因此该词当时并未能在英国流行。1960 年代美国总统肯尼迪也使用过带有遗产保护倾向的“国家财产”一词，但该词在后来的美国国家遗产保护政策中并未再出现，即“国家财产”在美国也已脱离遗产保护的意义。详见参考文献[6]。。然而，当时澳大利亚工党领袖高夫·惠特拉姆（Gough Whitlam），为了在政治选举中推行其进步的、开放的遗产保护理念，有意从英美挪用了这个“昙花一现”的词汇并提出了全新的解释②惠特拉姆在回忆录中提到该词来自肯尼迪，而后文所述《霍普报告》（The Hope Report）也在开篇直接罗列了克拉夫·威廉埃利斯、肯尼迪以及惠特拉姆提到“国家财产”的三段引文，是“国家财产”一词来源的佐证。详见参考文献[6,22]。，以区别于一直以来偏向保守和精英主义的“遗产”（heritage）一词。1969 年7 月2 日，惠特拉姆在一次演讲中首次公开使用“国家财产”一词③1969 年7 月3 日的《堪培拉时报》记载了该事件，其中提到“国家财产”的段落为：“惠特拉姆表示，如果工党在12 月就职，它将成立一个联邦城市事务部。该部门将负责分析和评估来自州政府和地方政府当局的城市发展建议。它将作为一个发起者，‘一个努力保护澳大利亚国家财产的创新者和协调者’。它应该成为整个澳大利亚城市研究和城市规划的‘交流中心和动力中心’。”译自参考文献[23]。，把遗产保护和城市发展结合起来。在当选总理后，他又于1973 年4 月成立调查委员会，对遍布全国的国家财产进行调查，该词由此进入全国公众的视野[12]。1974 年，被称为《霍普报告》④得名于新南威尔士州最高法院调查委员会主席罗伯特·霍普（Robert Hope），他主持了“国家财产”的调查。的调查报告公布，其中提出了多项遗产保护政策建议，并首次定义了“国家财产”，即“自然和文化环境、考古和科学地区以及文化财产，它们对世界、国家有突出的重要意义，或对于当地具有美学、历史、科学、社会、文化、生态或其他特殊价值，包括为了社区利益而保护、管理和展示的区域或场所”[22]。
至此，通过广泛的吸收、理解和挪用，澳大利亚将“国家财产”凝练成为一个独特的、混合的、本土的遗产概念，作为本国遗产保护专有名词。直到现在，“国家财产”仍收录在《澳大利亚牛津词典》中作为专有名词词条⑤《澳大利亚牛津词典》将“国家财产”定义为“自然和文化环境中对当今和未来几代澳大利亚人具有美学、历史、科学或社会意义的组成部分”。详见参考文献[21]。，而该词并不存在于国际英语的正规专业词典中。
然而，《霍普报告》对“国家财产”的界定标准并未明确，正如惠特拉姆政府将其描述为“要保留的东西”（the things that you keep）一样，成为一个包罗万象的概念，因此在一年后的立法中，“这个术语最终被错误地认为是用来描述一批具有国家重要意义的场所”[7]。
2.1.3 “国家财产”制度的法定化和走向国际
1975 年6 月19 日《澳大利亚遗产委员会法》（Australian Heritage Commission Act）颁布，把《霍普报告》的提案之一——“澳大利亚遗产委员会”（Australian Heritage Commission）实现法定化⑥实际上《霍普报告》中提议的机构名称为“国家财产委员会”（National Estate Commission），但立法起草过程中把名称改为了“澳大利亚遗产委员会”，这也在一定程度反映了政策制定者与惠特拉姆政府对“国家财产”保护计划和目的的不一致。，这也是澳大利亚第一部在国家层面的关于遗产保护的法律。该法采纳了《霍普报告》对国家财产的定义，同时确定了遗产委员会的权利义务、组织架构和运作方式，授权其对国家财产进行识别和登录，形成国家财产名录（Register of National Estate）并进行保护和资助。区别于早期由各州（领地）的国家信托机构所登录的、主要是城镇纪念物的遗产场所名录，这是澳大利亚第一个包含了自然、原住民和历史场所的国家层面的法定遗产名录，具有很高的包容性，任何人都可以对名录进行提名。
至此，国家财产制度通过明确的法规得到全面确立，也成为此后一段时期内主导澳大利亚遗产保护的重要制度。值得一提的是，国家财产也体现在了1979 年《巴拉宪章》当中。《巴拉宪章》沿用了《威尼斯宪章》中的“文化重要意义”（cultural significance）这一表述①根据《巴拉宪章》，“文化重要意义”一词与“文化遗产意义”和“文化遗产价值”具有相同意义。，并结合澳大利亚国家财产的概念进行了全面解释，提出了具体的保护原则和建议措施，并将应用范围从纪念物和遗址拓展到了场所。这也意味着澳大利亚的遗产价值判断不仅突破欧洲传统意义上的纪念物标准，而且开始在国际遗产保护领域产生影响。
2.2 1983 年《世界遗产保护法》与世界遗产保护制度
实际上，1975 年《澳大利亚遗产委员会法》并未针对国家财产提出具体保护措施，只要求联邦部长和机构保证在任何情况下的行为都不能对名录中的场所产生不利影响（第30 条）。这条规定得到了联邦政府最大程度地遵守和维护，因此也不可避免地与地区发展产生了一些矛盾。1983 年塔斯马尼亚大坝诉讼案是直接推动澳大利亚遗产立法更进一步的标志性事件。
1978 年，塔斯马尼亚水利电力委员会提议在戈登河上修建大坝，以提高该州的发电能力，促进经济发展。然而，大坝项目所处的地区——西塔斯马尼亚荒野（Western Tasmania Wilderness）在1982 年被世界遗产委员会正式宣布为世界遗产。在争议的舆论声中，州政府仍旧批准了该项目②塔斯马尼亚州政府还为此项目专门制定了州法律《戈登河水力发电发展法（“大坝法”）》（Gordon River Hydro-Electric Power Development Act，the Dam Act）。，并于同年开始了大坝的初步建设工作。
为了阻止大坝的建设，当时已加入1972 年《世界遗产公约》的澳大利亚联邦政府于1983 年颁布了《世界遗产保护法》和《世界遗产（西塔斯马尼亚荒野）条例》（World Heritage [Western Tasmania Wilderness] Regulations)，其中前者第6 条规定澳大利亚有义务遵守《世界遗产公约》的原则，保护世界遗产（World Heritage Properties）等，未经部长书面批准而对这些遗产进行挖掘工程、砍伐树木等，均属于违法行为（第9 条）。根据这两部法规，未经部长同意而建造大坝是非法的，但是州政府认为联邦政府没有权力阻止州政府建设大坝，因此拒绝停止工程。
为此，联邦政府于1983 年向澳大利亚高等法院提出上诉。高等法院根据《澳大利亚宪法》第51 条判定，作为《世界遗产公约》的缔约国，澳大利亚联邦有权为世界遗产制定法律，此次立法行为属于执行“国际事务”，完全符合宪法规定[24]。因此，高等法院于1983 年7 月1 日宣布联邦政府胜诉，判决为该事件制定的两部法规是有效的，从而及时阻止了大坝的建设。
该案例在澳大利亚遗产保护立法史上具有转折性意义，不仅直接促成了联邦法律《世界遗产保护法》的生效，建立了世界遗产保护制度，而且参照此案例的判决原则，此后，联邦政府可以行使其宪法权力，以执行国际事务的名义制定保护遗产的法律，来广泛实施有关澳大利亚文化和自然遗产的国际公约或协定。
2.3 1999 年《环境和生物多样性保护法》与新的遗产保护制度
与《世界遗产保护法》相似，澳大利亚在1970 年代—1990 年代制定的一系列国家法律，很大程度上是为了应对一些社会事件而以一种临时的方式确立的，着眼点较零散，之间缺少协调，而且未能理清联邦和州（领地）的角色和责任[7]。为了解决这些问题，1999 年7 月16 日《环境和生物多样性保护法》（EPBC 法）颁布，2000 年7 月16 日开始生效，取代了此前颁布的5 部法律③1999 年7 月16 日EPBC 法颁布时，同时颁布了《环境改革（相应规定）法》（Environmental Reform [Consequential Provisions] Act)，并废除了以下五部法律：1974 年《环境保护法》（Environment Protection [Impact of Proposals] Act）、1975 年《国家公园和野生动物保护法》、1980 年《鲸鱼保护法》（Whale Protection Act）、1983 年《世界遗产保护法》和1992 年《濒危物种保护法》（Endangered Species Protection Act），还规定了其他法律在EPBC 法颁布后的相应修订。，整合了其核心内容，以一种更加合作、统筹、可持续的方式来实施环境（包括遗产）保护工作。这是一部具有里程碑意义的立法，它逐步明确了联邦政府和州（领地）政府共同保护环境、遗产和生物多样性的责任和义务，实施了新的国家环境评估和审批程序[15]，也成为澳大利亚沿用至今的遗产保护领域最重要的法律依据。
2.3.1 逐步建立类别与等级分明的遗产保护制度
（1）世界遗产保护制度的过渡与稳定
1999 年EPBC 法颁布初期共有8 章528 条，在遗产保护方面，纳入了1983 年《世界遗产保护法》的主要内容，明确了澳大利亚应履行《世界遗产公约》保护世界遗产的义务，规定了向世界遗产委员会提名的程序，以及对列入世界遗产名录的场所制定和实施管理计划等。在此次立法中，参照《世界遗产公约》引入了“世界遗产价值”（world heritage values）的概念，在国家层面上实现了国际公约的法定化，从1983 年《世界遗产保护法》的过渡措施开始，世界遗产保护制度最终得以在1999 年EPBC 法中稳定下来。
EPBC 法把世界遗产（World Heritage）等六类对象纳入具有国家重要环境意义的事项（MNES: Matters of national environmental significance）①经过多次修订后，2022 年最新版EPBC 法规定MNES 已增加至9 类，具体包括世界遗产、国家遗产场所、具有重要国际意义的湿地等。，并创立了严格的环境评估和审批程序，不仅针对可能对具有国家重要环境意义的事项产生不利影响的行为进行评估和控制，反过来，如果某些行为能承诺采取有效环境管理措施而确保不产生不利影响，获得部长的认可后可免除审批程序（第33 条等）。
（2）国家遗产、联邦遗产、海外遗产等保护制度的建立
为填补世界遗产制度和州、地方遗产制度之间的层级空白②由于1999 年EPBC 法仅接替了1983 年《世界遗产保护法》关于世界遗产的保护制度，而各州和地方政府自行制定的遗产保护法律则是为具有州、地区和地方重要意义的场所提供保护，另外，国家财产一直掌握在澳大利亚遗产委员会手中，所以联邦政府对具有国家重要意义的遗产并没有实质上的掌控权。，确保澳大利亚联邦政府有充分的权力保护具有国家重要意义的遗产，2003 年9 月23 日EPBC 法修订，建立了国家遗产（National Heritage）、联邦遗产（Commonwealth Heritage）制度③根据EPBC 法及其条例，“国家遗产”和“联邦遗产”区别在于场所具有的重要意义阈值（significance threshold）不同，要列入国家遗产名录，场所必须对国家具有突出的（outstanding）遗产价值；要列入联邦遗产名录场所只需要具有重要的（significant）遗产价值。，并相应规定了对符合标准的场所的名录提名、认定程序、管理和保护等相关内容。同时，在此次修订中，正式将遗产价值（heritage value）的定义纳入法规：“一个场所的遗产价值包括该场所的自然和文化环境，其对当前和未来世代的澳大利亚人具有美学、历史、科学或社会等重要意义”。
在此之后，EPBC 法在遗产保护制度方面陆续进行了几次修订，较重要的一次修订在2007 年1 月1 日，增加了海外遗产保护制度，规定建立对澳大利亚具有重要历史意义的海外场所名录（LOPHSA: List of Overseas Places of Historic Significance to Australia）。经过历次修订后（表2），截至2023 年2 月，最新的EPBC 法包含11 章29 节（含增补章节），仍是澳大利亚现阶段在遗产保护方面最为重要的国家级法律。
表2 《环境保护和生物多样性保护法》在遗产保护方面的历次修订内容一览表
资料来源：作者根据澳大利亚农业、水和环境部官方网站（www.environment.gov.au）和历版EPBC 法内容整理绘制
2.3.2 与“国家财产”制度的衔接与整合
EPBC 法在多年的实施过程中，和国家财产制度一直保持着平行推进的关系，其间产生的问题和矛盾预示着两种制度亟须整合。
从1975 年开始推行的国家财产制度，在运作了近30 年之后逐渐出现一系列弊端，包括：（1）名录涵盖范围大，评判标准不清晰，导致多方利益争议；（2）澳大利亚遗产委员会对遗产场所的选择倾向性过强，导致农村地区、原住民文化等类型的遗产被忽略[7]，很难全面代表澳大利亚遗产的文化多样性特征；（3）缺少可操作的保护机制，未充分考虑后续管理；（4）名录与EPBC 法规定的国家遗产名录、联邦遗产名录产生重复，造成管理混乱。
于是，在EPBC 法修订之际，国家财产相关制度也迈出了改革的第一步。2003 年9 月23 日，《澳大利亚遗产理事会法》（Australian Heritage Council Act）颁布，于2004 年1 月1 日生效，1975 年《澳大利亚遗产委员会法》随即废止。澳大利亚遗产理事会依法成立，取代了此前的遗产委员会，继续履行其相关职能，包括接管国家财产名录，但其权力大幅减小，对名录不再具有决定权，更多是作为联邦政府遗产事务的咨询评估机构。随后，2007 年2 月19 日起，澳大利亚决定冻结国家财产名录（此时已纳入了13 127 处场所），并通过评估和筛选，将该名录中符合标准的场所陆续纳入国家遗产名录和联邦遗产名录。经过5 年过渡期后，截至2012年2 月19 日，国家财产名录已彻底不具备法律效力，仅作为一份参考性名单。至此，国家财产制度与EPBC 法建立的遗产制度得到了妥善整合。
3 澳大利亚遗产保护制度的特色
澳大利亚与欧美等发达国家相似，遗产保护经历了从对少量纪念建筑物进行精英式保存，到关注保护更大范围的具有历史文化意义的遗产的过程，遗产保护立法体系日趋完善，遗产内涵得到持续扩展，遗产管理手段也不断更新，逐步成为世界上的遗产大国之一，其遗产保护制度呈现出以下特色。
3.1 国家保护立法起步晚，发展快
作为澳大利亚曾经的宗主国，英国早在1882 年就颁布了《古物法》（Ancient Monuments Act），1932 年《城乡规划法》已将保护对象扩展到纪念物之外的历史建筑等[26]。法国在1887 年就通过《历史纪念物保护法》，在法律层面确立了历史纪念物的概念，并逐步形成了一个更为细致和严格的保护制度，并在随后的几十年内陆续颁布了《景观地保护法》（1906 年）、《历史建筑周边地区保护法》（1943 年）等多部法律，立法体系渐趋成熟[27]。日本遗产保护立法进程始于1897 年的《古社寺保存法》，1950 年颁布的《文化财保护法》奠定了其文化遗产保护制度的基石。美国在1906 年也颁布了第一部遗产保护法《古物法》，并在1930 年代进入了遗产保护的活跃阶段[28]。
相比之下，澳大利亚的遗产保护立法历程起步较晚，国家层面的遗产保护立法直至1975 年才出现。然而，1960 年代—1980 年代恰好是国际遗产保护的高潮时期，世界各国的遗产保护立法都有长足进展①这一时期，《世界遗产公约》于1972 年确立，各国遗产保护的立法进展包括1962 年法国《马尔罗法》、1966 年美国《国家历史保护法》、1978年日本《文化财保护法》修订、1980 年英国《国家遗产法》等。，在保护理念更新、保护运动勃发的浪潮中，澳大利亚的遗产保护立法也得到了快速发展，不仅建立和巩固了国家财产制度，还在短短10 年内制定了保护历史沉船、国家公园、世界遗产、原住民遗产等一系列国家级法律，并在1979 年《巴拉宪章》中提出“保护具有文化重要意义的场所”，在国际遗产保护领域产生了重要影响。
3.2 国际环境影响下国家与地方法规的联动
由于国情不同，各国的法规体系有各自的特点。从早期作为英属殖民地开始，澳大利亚不可避免地跟随了社会变迁的潮流，其法律体系的建制及其法律传统均很大程度上承袭了英国的模式。但是1901 年联邦成立后，澳大利亚的政治体制和法律建构与美国有较大的相似性。联邦政府和六个州、两个领地的独立政府在立法权上有不同的责任，州（领地）法受到国家法授权，与国家法有同等效力。广义地说，根据《澳大利亚宪法》，联邦没有具体权力制定保护环境或遗产的法律，但是宪法给予了联邦就国际事务进行立法的权力②根据《澳大利亚宪法》第51 (xxix)条，这一权力通常被称为“对外事务权”。但该权力不是普遍存在的，任何国内立法都必须符合国际公约的要求，且不能超出国际公约的范围。详见参考文献[4]。，因此国际上一些与遗产保护相关的公约、宪章或协议都成为联邦进行立法的依据。据此，对国家具有重要意义或受国际条约义务管辖的遗产，会在联邦层面进行立法；而与遗产保护与管理直接相关的法律由州（领地）政府制定，相应地体现了地方特色和需求。当联邦与州（领地）法律不一致时，联邦的法律优于州（领地）的法律，例如1983 年的塔斯马尼亚水坝案很好地体现了澳大利亚联邦和州（领地）立法责任通过国际事务名义进行协调的特色。
通过多年探索，澳大利亚不仅在国际公约等文件的基础上推动了本国遗产立法，而且较妥善地协调了联邦与州（领地）之间的关系，联邦立法涵盖了多种类型的遗产，同时通过相对独立的州（领地）立法保持了各地遗产的特色。截至2023 年初，澳大利亚已建立起从国家到地方的、相对完善的遗产保护法规体系（图1）。
图1 澳大利亚遗产保护现行法规体系示意图
资料来源：作者绘制
3.3 从欧美理念走向本土文化多样性的遗产价值判断
与其他发达国家相似，澳大利亚的遗产保护对象也实现了范围扩大、内涵扩展的转变，但对于遗产价值判断方面具有较突出的本国特色。作为遗产保护运动先驱的欧洲国家，英、法等国的文化遗产保护理念实现了从遗址、纪念物建筑保护到城镇地区、文化景观等整体性保护的转变，并在一定程度上引领了世界潮流。
反观澳大利亚，早期其遗产保护理念较多地受到了欧美的影响。欧洲殖民者对自然、荒野风景价值的重视①早期欧洲殖民者认为澳大利亚的“瀑布、沟壑、山丘、悉尼港等符合他们欧洲审美趣味”，是一种“如画的、壮美的风景”。详见参考文献[29]。、美国国家公园体系的建立，影响澳大利亚建立了多项自然遗产保护法规以及“国家公园”制度；源于欧洲“纪念物”的价值认知，也使得成立初期的澳大利亚更加重视少数纪念物建筑。1970 年代“国家财产”制度的建立，虽然借用了英美遗产保护观念，但实际上是澳大利亚遗产保护走向本土文化多样性的标志。对世界、国家和当地人民的重要意义开始成为遗产价值判断的基准[6]，这与当时环保运动发展、国家认同感需求上升的社会背景是密不可分的，表明该时期澳大利亚对遗产价值的认知不仅突破了欧美传统，基于本土特色扩展了保护对象，还开始尝试民主化、多元化的判断方式，因此原住民遗产、水下文化遗产也逐步获得了立法保护。值得一提的是，随着1992 年第16 届世界遗产大会提出“文化景观”类别，澳大利亚也通过1999 年修订《巴拉宪章》建立起一套文化景观认定体系，对本国遗产的多样性判定实现了一定程度的补充和完善。
在较世界其他国家相对短暂的遗产保护立法历程中，当代澳大利亚对遗产价值的实质性理解实现了很大转变，认可了遗产的全面广度，在“重要意义”的价值判断下，澳大利亚数万年的原住民聚居史、200 余年的殖民史、以及独特的海洋地理和植被景观，都成为立法保护的对象，它们与其他建成遗产一起，聚合成为独树一帜的“澳大利亚遗产”（图2）。
图2 澳大利亚遗产的构成示意图
资料来源：作者根据参考文献[30]翻译绘制
3.4 基于环境影响评估和审批制度的遗产保护管理
澳大利亚与上述国家在遗产保护管理方面的一点显著区别在于，始终将遗产看作环境的一个重要组成部分，遗产法规也是环境法规体系的重要一环[9]。同样，澳大利亚联邦层面关于遗产的行政管理部门是农业、水与环境部（Department of Agriculture,Water and the Environment）①该部门于2020 年1 月随着澳大利亚行政机构更新而成立，前身为澳大利亚环境部。，管理包括EPBC 法在内的环境和遗产法规以及相关项目等。因此，澳大利亚的遗产保护管理制度实际上相当于环境保护管理制度的主要内容之一。澳大利亚政府在全国范围内实施的第一批重要的环境立法（包括1974 年《环境保护法》和1975 年《澳大利亚遗产委员会法》等），就开始依赖于现存的法定审批程序来规范各级政府行为，从而唤起各级政府肩负的环境责任。作为环境（遗产）保护的国家级核心立法，1999 年EPBC 法进一步建立了国家环境影响评估和审批制度。这是一种鼓励项目开发者以环境可持续的方式制定其行动方案的机制，可推动合理有效的土地使用规划，减轻项目的环境影响。在EPBC法的引领之下，澳大利亚从国家到地方，都有相应的发展项目环境评估和审批制度。近20 年联邦和各州（领地）的一批经典案例②包括反对采砂场建设案（2015）、落基山煤矿案（2019）等，详见参考文献[25]。表明，基于环境影响评估和审批制度的遗产保护管理方式取得了良好的成效。
4 对我国遗产保护制度的启示
我国从20 世纪初开始现代意义上的遗产保护立法进程[31]，与澳大利亚联邦成立后开始的遗产保护立法历程时期相近；同时，在生态文明建设、国土空间规划体系改革的背景下，我国建成遗产保护与自然资源管理、环境保护之间的关系也迎来了新的局面，这与澳大利亚的遗产立法背景也有一定的相似性。因此，学习和借鉴澳大利亚的立法实践经验，有利于优化我国已有的法规体系，并创新制度，进一步发挥其在遗产保护方面的引领和保障作用。
4.1 推进国家层面的遗产保护综合性立法
在21 世纪以前，澳大利亚存在多个环境和遗产保护法规交叉并行的状况，但通过1999 年EPBC 法实现了法规体系的整合与统一。对比我国，现阶段虽已初步建立起由《文物保护法》《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律、行政法规、部门规章以及地方性法规共同构成的文化遗产保护法规体系，但一直缺少包含历史文化名城、街区、村镇和历史建筑在内的建成遗产保护的国家立法，导致保护效力参差不齐、整合性不足等明显问题，难以满足新时期历史文化保护工作要求。2021 年9 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，提出“修改《历史文化名城名镇名村保护条例》，加强与文物保护法等法律法规的衔接”的要求，同时国家公园立法也逐步推进，皆为建立遗产保护国家综合性法规带来了契机。因此，参照澳大利亚，有必要在国家层面形成一部遗产保护的综合性法律，全面保护城乡环境中的文化遗产、风貌特色和地域特征，从而解决门类之间、央地之间法规的冲突与空白问题。
4.2 充实本土化、多元化的遗产价值评估体系
澳大利亚在短短的100 余年时间内，从单纯跟随欧美理念保护纪念物建筑，到综合考虑本土文化多样性，遗产价值判断实现了世界性与民族性的平衡统一，考虑到了从世界、国家到地方社区层面遗产价值的差异性，并将此纳入法规体系，为我国提供了借鉴。现阶段，从我国遗产法规的保护对象来看，已全面涉及文物、非物质文化遗产、历史文化名城名镇名村、历史建筑、风景名胜区、水下文物等遗产，并逐渐开始将视野扩充到乡土遗产、工业遗产、文化景观等。文化遗产类型日益丰富，与本土特色、日常生活、整体环境关系日益密切，它们所具备的多样特征也预示着需要更多元化的价值判断方式。因此，有必要在原有分类分级评定的基础上，鼓励各地基于本土特色探索多元化的价值评估标准和方式，以便挖掘未能获得评级的当地文化遗产，从而以更多的载体彰显中国特色，讲好中国故事。
4.3 建立健全遗产影响评估和管理制度
澳大利亚将遗产作为环境的一部分，并把遗产保护纳入环境立法，以环境影响评估和审批制度为遗产保护管理保驾护航，为我国提供了一定的参考。现阶段我国已建立了以《环境保护法》《环境影响评价法》等法律法规为基础的环境影响评价制度，实际上与澳大利亚的环境影响评估制度也有一定的相似性。然而，我国在环境维度上的立法与文化遗产的关系仍较为薄弱[32]，《环境保护法》仅将“自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”纳入到“环境”的范畴（第二条），并规定了对“具有代表性的……人文遗迹、古树名木”（第二十九条）进行保护的原则性要求；《环境影响评价法》也相应地未能覆盖到规划或建设项目对文化遗产的影响评价内容。随着新时期我国对文化遗产与环境关系认知的深入，有必要在遗产管理层面同样建立起一套完善的影响评价和管理制度，或融入现行的环境影响评价制度，对遗产相关的开发行为进行严格的评估、控制和指引。这样，可以更有效地掌控开发风险，在加强遗产保护的同时，及时制止可能的经济损失，实现全面可持续发展的目标。
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