引言
1950 年代《中苏友好同盟互助条约》签订后，以计划经济为主导的苏联模式成为新中国城市规划建设的主流，我国的城市规划和建设实践由此打上了苏联模式的深刻烙印[1-2]。在20 世纪末期，包括中国、俄罗斯在内的许多社会主义国家都出现了由计划经济向市场经济的经济社会转型，受此影响，这些社会转型国家随后开展了国土空间规划体系改革。
自1990 年代起，俄罗斯联邦（苏联时期全称为“俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国”，苏联解体后简称“俄罗斯”）经历了由计划经济向市场经济的全面制度转型（“休克疗法”），涉及经济、政治、社会和文化领域。俄罗斯虽在此期间屡遭西方国家的制裁和打压，但仍艰难地探索和前行。在此过程中，原本与计划经济相匹配的空间规划（城市规划、区域规划、乡村规划和社会生产力布点规划等）面临着制度改革的挑战。
2004 年，在继承苏联时期规划的基础上，俄罗斯颁布了《俄罗斯联邦城市规划法典》，首次在联邦法律层面提出“国土规划”（俄文территориальное планирование，英文territorial planning），国土规划的法律地位由此确立，标志着俄罗斯国家层面国土规划体系改革实践的开启。如何适应市场经济发展、合理配置空间资源，成为21 世纪初以来俄罗斯制度改革的重要议题。鉴于俄罗斯与我国在城乡规划领域具有相似的历史轨迹，其“国土规划”与我国现行的国土空间规划相对应，因此俄罗斯国土规划改革实践可为我国当前的国土空间规划体系建构提供借鉴。
1 行政体制改革：规划体系改革的动力
在苏联时期，俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国是苏联最大的社会主义加盟共和国，属苏联的一级行政区①一般情况下，一级政区指国家之下的政区，而不将整个国家作为一级政区。为与编制体系对应，本文将国家本身（俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国）视为苏联的一级政区，其余习惯上的一级及以下政区层级依次下移。。苏联下辖的二级行政区划为州、自治共和国和边疆区，第三级为区，第四级为城市（或市区）、镇、村。
俄罗斯政治制度改革②指俄罗斯自苏联解体以来经历的一系列改革。俄罗斯政治制度改革开始的标志是苏联解体，后续过程还包括1990 年代“休克疗法”，以及2002 年后普京主政后的各种改革等。之后，其区划结构和行政管理机构也随之变化，自上而下形成了联邦—联邦主体—地方自治③自治地区（俄文Муниципальный район，英文municipal district）是俄罗斯联邦的一类基本自治机构，对应苏联时期“区”、沙俄时期“乡”的基本范围。俄罗斯联邦行政制度改革后，这个区域范围成为联邦主体地区的基本构成单元。为了区别于西方“自治体地区／市政区”的翻译，并突出俄罗斯地区沿用旧俄称谓及其范围的特征，本文将这种近似于中国市域范围概念的地区，称为“自治地区”。三个层级的政区（图1）。其中，联邦主体属于二级政区，包括一般的联邦主体（共和国、州、边区）和两个直辖市（莫斯科和圣彼得堡④因两市地位重要，虽然为实施地方自治的市，但仍属于二级政区。），大致等同于我国的省/自治区/直辖市层级。三级政区是区域性的地方自治组织，包括自治地区和直辖市的城区。自治地区具体包括基层自治单位——市⑤文中的“市”指城市或市区，是城市自治政区。、镇和村，分别涵盖具有明确行政边界的城区、镇、村（内含居民点、农场、庄园等）。自治地区的构成比较复杂：多数自治地区设有市，但有的自治地区因其经济、人口规模的限制，只有镇和村而没有市，如俄罗斯联邦西北部列宁格勒州基里什自治地区仅下设镇和村（图2）。
图1 俄罗斯联邦行政层级示意图
图2 列宁格勒州基里什自治地区及其内部的镇、村分布图
资料来源：作者根据https://myslide.ru/presentation/1504033137_kirishskij-municipalnyj-rajon翻译绘制
虽然俄罗斯联邦的行政区划等级划分基本沿用苏联时期的规定，即联邦、联邦主体和区（或城市）、镇、村的等级区划，但2003 年颁布的《俄罗斯联邦自治政权组织法》赋予了联邦主体政府和自治地区及市、镇、村等地区政府更多地方自治权力。由此，在联邦主体之下，俄罗斯形成了多级、多类型的具有自治权力的自治地区，在市、镇、村普遍成立地方性自治组织，自治地区和市、镇、村均拥有自治权力。自治权力的下沉也对俄罗斯国土规划和总体规划的编制与实施产生了一定影响。
2 俄罗斯国土规划体系改革前的基本状况
2.1 苏联时期规划体系的分类与等级
在计划经济制度下，苏联的规划体系大致由国民经济和社会发展五年计划、生产力布局总体规划、居民点布局规划、土地保护与发展利用规划四大类规划构成。基于计划经济和地域等级，规划体系大致分为三个等级。第一是大地域等级，即全苏、加盟共和国和大经济区⑥为了合理有效地利用人力、物力和财力，提高社会劳动生产率，苏联在全苏地区划分了19 个大经济区。大经济区的划分与各加盟共和国并不对应。一级。该等级与编制全苏和区域生产力布局总体规划以及相应的全苏和区域居民点布局体系规划相关。第二是中地域等级，即州（边区、自治共和国）和州内地区级等不同等级的地域生产综合体。在俄语语境中，“区域”特指这个等级的空间范围。在此等级编制国民经济各经济区的区域规划纲要和区域规划设计，这一层面还包含区域的土地利用规划。第三是小地域等级，即城市、镇、乡村。在此等级编制城市总体规划，并在总体规划的基础上，分别针对城市、镇和农村聚居地编制市中心区详细规划设计方案、居住区详细规划设计方案、居住小区建筑设计方案和农村聚居地规划设计方案。综上，生产力布局规划需要在全国或大区一级的宏观水平上进行，而区域规划必须与经济区划的地域范围协调一致，城乡规划则属于地方小区水平[3]。这样的三级划分一直延续到如今的俄罗斯联邦及其国土规划体系。
2.2 苏联时期各规划之间的相互关系
国民经济和社会发展五年计划既规定了住宅和市政建设的投资预算，很大程度上又决定着国家城市建设方面的政策。生产力布局总体规划和居民点布局总体规划分别从经济产业和城镇布局规模两个方面对区域各地进行配置安排，是制定苏联国民经济和社会发展五年计划和长期计划的重要准备和解决远期人口分布问题的基础。以规划建设控制为核心的居民点布局规划，强调人口、经济、社会对空间的发展需求和规划布局，区域规划和城市总体规划属于其中一类。区域规划和城市总体规划由各级建设委员会负责制定，主要任务是促使国民经济建设项目和人口在全国不同地区得到合理分布，并体现城市建设的基本原则和决定[4]。
俄罗斯推行强大的土地利用规划制度，土地利用规划是相对独立的规划体系，这一点与我国的国土规划很相似。土地利用规划编制和实施相对密集的1980 年代中期，也是区域农业经济系统的发展时期。国家经济计划实施的紧迫性加上农业发展的生态环境条件存在着较大地区差异，导致这种土地利用规划体系强调经济建设的重要作用，而对土地资源的生态功能考虑不足[5]。1980 年代后期，俄罗斯开始编制新版的《土地资源利用与保护总体规划（1987）》，但由于国家土地政策处在向新经济关系过渡的调整期，该规划一直未实施。
2.3 俄罗斯国土规划体系改革前的问题
苏联时期，俄罗斯的规划体系呈现“上紧、中松、下散”的状态，部分规划为非必须编制，导致规划体系不健全、执行落实不到实处的问题出现。例如：“区域规划的成果往往作为进一步设计的原始资料，通常很少直接付诸实施……区域规划方案充其量只有在国民经济远景计划（中期计划和长期计划）中才能‘指望’得以实施。”[6]再如：区域规划编制之后，对各乡镇、乡村的总体规划的要求不严，导致一些乡镇和乡村没有对总体规划、土地利用规划的编制进行强制性规定。
国土规划体系改革之前，俄罗斯的规划体系保留了较多苏联时期规划体系的烙印，总体上表现为规划体系种类多、分管部门多、部门之间的重叠与真空较多。具体表现为：城市总体规划编制参照国民经济五年计划的指导安排而进行，在传导环节中不能完全延续全苏或加盟共和国层面的规划指导；各职能部门根据不同规划各负其责，缺少协调与监管；不同类型规划由不同的机构管理和组织编制，出现“规划打架”的情况，凸显了计划经济体制下规划体系“条块分割”的基本特征和问题；发展驱动型特征明显，对自然资源保护的关注较弱，仅在区域规划中提到对自然资源要素的利用和保护问题。
其实，以上问题在我国国土空间规划体系建构之前也有不同程度的体现，诸如多种规划“打架”，城市建设和地区发展与区域的自然资源的协调不够，城镇体系规划对城镇总体规划指导性和约束力不足等。
3 俄罗斯国土规划体系改革的特征和成效
进入21 世纪以来，俄罗斯国土的结构优化问题仍受到苏联时期“制度记忆”的阻碍，对俄罗斯的规划体系产生了深刻的影响。在此背景下，俄罗斯希望借改革之力摆脱苏联时期规划的消极影响。因此，“突破实际的行政边界禁锢，采取区域化发展对策进行综合考量，修正当前国土组织结构”[5]，成为俄国土规划改革关注的焦点。
3.1 继承与变革：立法日趋完善
3.1.1 规划体系取决于制度改革
1990 年代，较为动荡的俄罗斯基本上沿用苏联时期的各类城乡规划，尽管政府试图转变计划经济时期的束缚。21世纪初国家进入新的转型时期，联邦政府放弃土地规划管理的政府职能，交由部分联邦主体地区接管土地管理规划的相关实践工作，如编制《莫斯科地区高度城镇化下的土地管理规划（2001）》等，产生了一定的效果。土地规划的地方管理实践虽起步较晚，但其影响很快得到联邦层面的认可。此后，俄罗斯通过颁布新法、调整管理结构、取代苏联时期的相关规划等方式，试图实现国家全域领土的可持续发展。例如：联邦主体国土规划逐渐取代苏联时期的土地利用规划和地区、自治共和国的区域规划，并在各行政层级增加（细化）规划编制内容和相应的国土资源管控措施。然而，制度转型并不能完全实现中央集权转为地方分权的目标，自2002 年普京主政以来的联邦政府仍具有强大的中央集权机制——全俄地区被划分八大联邦区，分设普京直属总统办公机构和联邦政府分设机构，完全履行联邦层面的职能，对区内的联邦主体施行管理与监督。俄罗斯联邦八大联邦区的划分，使中央集权机制和中央对地方的统筹管理更加精准有效。在国土规划领域，这种设置则提高了联邦层面对州、共和国、边区等区域层面规划实施的监督和管控力度。
3.1.2 “国土规划”法律地位的确立
2004 年，俄罗斯联邦颁布《俄罗斯城市规划法典》，以法律形式将原有的土地资源管理和规划建设控制纳入全域国土空间管理，确立了“国土规划”的法律地位。法典中明确了以下内容。
（1）“国土规划”的本质是一种公共管理工具，它既通过不同发展权的空间配置调节人口和经济活动的空间分布，也通过对土地与空间资源的管控直接管理规划建设，因此国土规划的编制和管理是联邦和地方各级公共行政的重要职能之一，也是俄罗斯各级政府在地方自治政策中优先发展的战略任务。国土规划延续了与国民经济和社会发展计划的协调，及与其相匹配的规划建设控制。国土规划的核心内容是对土地资源和国土进行综合管控，并就对接发展战略规划和经济社会发展规划作出相关规定。
（2）经审批公布的“国土规划文件”是管理土地空间，编制城镇、乡村规划，管控各类土地资源等各项工作的综合性规划，同时也是城市发展的上位指引。联邦、联邦主体地区和自治地区均需要有已获批的国土规划文件，用于指导国土利用与发展。文件需包括国土规划调研、预测研究、国土规划方案和社会评价的基本内容。
（3）俄罗斯联邦区域发展部的国土规划管理部门负责制定国土规划领域中的国家政策和法律法规，协调并保障空间战略规划的编制和调整，同时掌管战略规划、国土规划、经济社会发展规划，避免重叠和真空。
为了维持自治地区经济发展的整体性，联邦直辖城市莫斯科和圣彼得堡以及其他联邦主体拥有地方自治政府的法律体系，有权制定并颁布具有针对性的相关法律[7]。此外，俄罗斯在2004—2020 年还集中颁布了多部国土规划相关的法律法规，引导和规定全域国土规划的实施和管理工作（表1）。
表1 俄罗斯国土规划相关的法律法规一览表
3.1.3 《俄罗斯战略规划法》及其对国土规划的作用
2014 年，俄罗斯国土规划体系再次改革。此次改革重点有二：一是颁布了《俄罗斯战略规划法》，二是将联邦国土规划的管理部门由区域发展部改为经济发展部。
如果说2004 年的《俄罗斯城市规划法典》开启了“国土规划体系”改革，2014 年颁布的《俄罗斯战略规划法》则是为国土规划体系与其他规划体系的协调和统一提供的法律保障。比较来看，《俄罗斯城市规划法典》是延续苏联时期城市规划领域的专项法规，是由住房与建设部主导的规划、建设等方面的法律形式[8]，而《俄罗斯战略规划法》被认为是国家战略管理系统组织法规的基础，具有统筹各职能部门的统领作用，是经济发展部自成立以来最根本的法律依据。联邦政府根据《俄罗斯战略规划法》行使监督和监管权力，并在其下各级政区设立管理国土规划的授权机构。战略规划旨在实现国家优先发展的目标，包括俄罗斯联邦经济社会发展目标的制定、预测和规划过程。战略规划作为经济发展部的一种管理机制，与国土规划的管理部门相互独立。
2019 年俄罗斯政府根据联邦法律《俄罗斯战略规划法》制定并颁布《俄罗斯空间发展战略2025》，这是由联邦经济发展部制定并主要负责监测的多领域战略规划文件中的一项，是关注空间发展领域的国家战略专项规划，是2020—2025 年俄罗斯国土发展的重要依据之一。该战略规划的内容涵盖俄罗斯联邦空间发展的主要趋势、问题和挑战，目标、任务、优先发展项目，以及执行该战略任务的具体措施、实施机制等方面的内容。该战略还确定了各联邦主体地区具有发展潜力的经济项目、区域的增长中心，以及宏观经济层面的区域划分，制定了截至2025 年有关俄罗斯联邦空间发展战略层面的国土发展战略、目标和具体的技术指标[9]。
3.2 三级国土规划体系
三级国土规划体系的确立是21 世纪初俄罗斯国土资源管理制度改革的重要内容。它继承了原有计划经济时期的城市总体规划和区域规划、区域经济计划的基本要点，同时突出了以可持续发展为导向的国土全域资源的规划管控。不同层级和类型的规划所管控的资源要素内容又各有侧重（图3）。
图3 俄罗斯联邦国土规划体系与其他规划关系示意图
注：黄色框内为国土规划体系法定规划。
联邦层级的国土规划呈现综合与专项并存的情况。综合性的国土规划和特定专项的国土规划为必备内容，其他专项可视需要编制，以实现对综合性国土规划的补充和强化。目前，俄联邦国土规划文件将国土规划和经济社会计划有效联系起来，通过执行区域发展决策、公共运输、交通综合发展规划中规定的内容，确保社会公共服务与基础设施和投资计划得以实现。联邦和联邦主体以国家空间规划和战略规划为依据，确定领土范围内耕地、自然生态地区、建设地区的总量关系，以及领空、领海等区域的开发保护问题。考虑到各部门管理领域的专业差异，联邦层面的专项规划是从专业视角编制的规划，也是国土规划文件制定的主要方向，其编制需要与经济社会规划协调统一。
中间层级的联邦主体国土规划属于指导性最强、最具法律效力的承上启下型国土规划，它既延续联邦国家的统筹安排，注重在空间上体现联邦和联邦主体的经济社会发展战略，将各级政府的预算落到实处，同时对地方自治机构一级提出了明确的指导意见。
地方自治国土规划文件传导国家和联邦主体文件的主要内容，确定所辖地区内大型区域基础设施的空间布局等内容，并根据不同专业部门的需要，在耕地、自然生态地区和建设地区内再划定不同级别和类型的特别保护地区，如古迹保护区、生态环境保护区等。地方自治国土规划文件包括自治地区国土规划、城市总体规划、镇总体规划、乡村总体规划四种类型，分别对应自治地区、市、镇、乡村（图4）。城市总体规划、镇总体规划和乡村总体规划是自治地区国土规划重要的组成部分[10]。值得一提的是，“土地使用和开发规则”是落实和实施国土规划目标的具体文件，但并不属于法定国土规划体系的范畴。这一点恰恰说明了《俄罗斯城市规划法典》的具体规定是传统的城市规划与现行的国土规划体系的衔接。自治地区国土规划的制定需根据上位规划，并结合同级的经济社会发展规划和战略规划，对各类资源要素保护与利用提出可持续发展要求。自治地区国土规划统领解决自治地区内各类基层自治单位（市、镇、村）在国土规划方面的发展问题，市（区）、镇和乡村以此为指导制定相应的总体规划。总体规划基本上是针对地方建设的控制性规划，其中城市总体规划是完全继承苏联时期规划的产物，镇/乡村总体规划则兼有国土、空间两方面的内容。
图4 地方自治形式空间构成示意图
3.3 改革的进展与成效
3.3.1 实现管理部门的调整
根据《俄罗斯城市规划法典》，国土规划由联邦、联邦主体和地方自治三个级别的行政单位组织编制和管理，这与我国国土空间规划体系中的国家、省、市（县）三个等级管理制度基本对应。随着国家推进制度改革的进程，联邦政府有关国土规划的实施与管理职能也发生了相应的变化。2014年，联邦层面国土规划的管理部门由起初的区域发展部转为经济发展部的国土规划发展司。该部门的职能任务具体包括：（1）确保地区战略规划与国土规划之间的相互协调，便于有效管理地区土地及工程、运输和社会基础设施的发展；（2）完善联邦地区国土规划体系；（3）实现国土规划管控工具——联邦国土规划信息系统（ФГИС ТП）的现代化与完善工作[11]（图5）。
图5 《俄罗斯城市规划法典》规定的国土规划体系及其之间关联示意图
资料来源：作者根据https://www.slideserve.com/lainey/3188235 翻译并绘制
3.3.2 实现规划编制的有效性
从2004 年、2014 年两次改革的发展阶段来看，俄罗斯的国土规划正逐渐摆脱苏联时期规划思维的束缚，从之前的多部门、多规划并存的情况，逐渐转向一个部委统一管理下级各司局之间的协同工作。在诸如《俄罗斯城市规划法典》《俄罗斯战略规划法》等起到统领、协调作用的联邦法律颁布后，原有的生产力布局规划、居民点布局总体规划、土地利用规划等规划体系，逐渐被国土规划体系的相关内容和协调机制所替代，上述苏联时期的规划也因此走下了历史舞台。基于俄罗斯地广人稀的实际情况，由经济发展部统领各类规划进行的“多规合管”有效提高了规划执行效率，实现了地区资源的可持续发展和地区间的均衡性。
从历史角度看，《俄罗斯城市规划法典》增加“国土规划”内容的同时，也将苏联时期建设规划等规划内容直接纳入国土规划编制和实施框架，实现了对苏联时期规划体系的继承和发展。从“多规合管”的角度来看，法典是住房建设部与经济发展部合作管理的法律依据和“黏合剂”。从国际角度看，新型的国土空间规划始于欧盟国家，俄罗斯通过近20 年规划改革的实际行动逐渐向欧盟靠拢。
3.3.3 初步建立的成果体系和信息体系
俄联邦国土规划成果体系由八个联邦区构成的联邦国土规划方案，85 个联邦主体国土规划方案，1 818 个城市国土规划方案，20 973 个城镇、乡村和市区的总体规划方案构成（图5）。与这些规划成果相对应的是三级行政管理机构——联邦国土规划方案对应联邦行政机构，联邦主体国土规划方案对应联邦主体的国家权力机构，自治地区国土规划和各类总体规划对应地方自治机构。基本的自治机构不仅具有相应规划的编制管理权，而且可以通过操作管理国家国土规划信息系统，实现对国土规划的执行与实施效果的监测。也就是说，“联邦国家国土规划信息系统”不仅可以应用于各权力机构对国土空间变化的监测、地区发展方向的确定和功能区的方案设计，还能实现联邦行政机构、联邦主体和地方自治机构之间的交互使用。
4 俄罗斯国土规划体系的传导
4.1 责权划分与规划传导
根据《俄罗斯城市规划法典》的规定，国土规划文件是由各级政府机构发布的，管理国土规划领域各项活动的强制性文件，俄罗斯各级国土规划文件自身编制的内容以及对下级规划的传导内容的确定，基本沿用“联邦—联邦主体—地方自治机构”的传导路径。三级政府对应的国土规划文件与同级地区战略规划、社会经济计划计划密切相关，因此各级政府在执行国土规划文件时，需将协同管理作为首位原则，同时确保国土规划文件的实用性和可操作性。在国土规划领域权责分配方面，一方面通过联邦、联邦主体和地方自治机构三个行政级别所界定的国土规划文件制定不同职权管辖内容的规划措施，一方面由地方自治机构在国土规划领域的行政权力体现。
联邦国土规划文件涵盖诸多领域，包括各种类型的联邦运输和联邦公路，国家安全与国防、能源、高等教育，以及水体和森林资源的保护和利用，甚至还有发展太空探索领域的活动。因此，联邦国土规划文件不仅是涵盖上述内容的综合性规划，也是针对具体某一方向的专项规划。
联邦主体和地方自治地区需严格遵守并执行已批上级国土规划文件中对文化遗产用地、受特别保护的自然保护区用地、具有特殊使用条件的用地的规定。联邦政府的执行部门通过联邦区的分设机构管理执行联邦层面的国土规划文件，并对联邦主体编制和执行上位规划的情况实施监督。联邦主体传导上级规划的同时，实际上连同战略规划、社会经济计划一并完成，这也为本级国土规划文件的编制提供了必要的修正完善机会。同时，联邦主体作为分权体制下的重要一环，将上级的综合性/专项规划尽可能地编入本层级的综合性国土规划文件中，有利于将具体规定有效传导至地方自治的各级政府。
自治地区、市、聚居地（镇、村）等地方自治机构在国土规划领域中的权责范畴各有不同。其中自治地区负责组织自治地区国土规划的编制和批准，同时有义务对相邻自治地区提出边界协调和资源统筹的建议；市（区）层面按照《俄联邦城市规划法典》规定的内容，根据联邦主体国土规划和自治地区国土规划文件，执行编制城市总体规划的编制、审批职能，并确定市区建成区的规划范围；聚居地（镇、村）层面的相关管理机构主要负责聚居地（城镇、乡村）总体规划方案的编制和批准，同时负责确定并批准城镇和乡村在城市建设方面的地方标准、土地使用与开发规则等方面的工作。
4.2 区域对地方的传导与管控
联邦主体国土规划方案中包含针对具体区域特征的内容，包括设立特殊经济区、自然保护区发展规划、农业用地总量控制和区域级的市政基础设施布局等。联邦主体国土规划方案中的论证材料，包括该联邦主体经济社会发展战略规划的内容，并作为联邦主体的规划目标予以实施。联邦主体国土规划文件的各类资源要素管控措施，分别指导自治地区一级各类国土规划的编制。其中，镇、乡村、市（城市）总体规划是以居民点建设为主，兼有农用地和自然资源管控的国土规划，而自治地区国土规划则相反，侧重农用地和自然资源管控。
各级国土规划文件的编制和批准依上位国土规划文件进行。其中自治地区国土规划的审批程序尤为特殊，自治地区国土规划草案必须经由与该政区具有共同边界的同级政府联合批准颁布。自治地区国土规划以法定文件的方式，为城市边界的设立或变更提供依据。这里的城市边界指自治地区的行政边界，一般情况下不允许变更，只有在自治地区国土规划提供充分的依据、边界两侧城市相互认可的情况下，才可变更。一般情况下，为国土规划方案编制提供的数据和基础信息，将成为新一轮国土规划编制的论证材料，该材料连同文件方案得到协调审批后予以公布（图6）。
图6 俄联邦国土规划编制信息的传导程序
4.3 信息管理体系中的传导
俄联邦经济发展部负责联邦国土规划信息系统，并为其提供技术支持和服务支持。该信息系统规定了各层级（联邦、区域、地方）项目表达以及各级国土规划文件的构成和基本形式，并将这些国土规划文件在系统中发布公示。在实施监测方面，该信息系统规定了系统制定功能要求，确保系统与城市建设活动信息系统之间的交互要求，为战略规划提供信息支撑，在国土规划实施部门之间进行协调和交互（图7）。近10 年来，联邦政府还出台了一系列规范性法律文件，保障联邦国家国土规划信息系统正常运行（表2）。
表2 俄联邦国家国土规划信息系统相关规范文件一览表
图7 俄联邦国土规划信息系统中的三级管理体系示意图
5 对我国国土空间规划体系建构的启示
5.1 战略引领，统筹规划编制与管理
2014 年俄罗斯将国土规划的管理权转至经济发展部，强调区域资源协调发展与经济社会发展之间的关联性。以《俄罗斯城市规划法典》和《俄罗斯战略规划法》为依据，经济发展部统一管控联邦层面的战略发展规划、经济社会计划和国土规划三类规划体系，国土规划得以有效地实现战略发展、经济社会发展的目标。这一过程的实现得益于联邦政府的统筹推动。
我国将国土空间规划职能划入自然资源部后，强调生态环境、农田与城乡建成环境整体的可持续发展，依托既有的土地和自然资源的管理优势，管理全域全要素的国土空间，致力于实现“多规合一”。然而，我国在经济社会发展规划、国家战略发展规划等纲领性文件协同方面，仍需协调统筹成本。俄罗斯的经验启发我们，需对战略规划立法，才可保证地区战略统筹其他规划的编制、管理成为法定程序，实现地区发展战略的引领作用。在此基础上编制的国土规划，将使战略发展规划和经济社会发展规划得到充分落实。
5.2 多规合管，统筹全域资源要素
中俄两国均国土广阔、要素多样，在经济社会发展的空间不均衡等方面也都具相似性。
具有“多规合管”特征的俄罗斯国土规划管理体系，将具有超强的全域资源要素统筹管理的法律职能作为区域系统性的管理工具，因此区域资源越整合，越有利于管理的统一协调。我国当前的国土空间规划体系要实现各类规划的衔接，确保“多规”规定的相关空间参数一致，在统一的空间管控体系中实现“多规合一”，也需要原有的相关管理部门作出相应调整。
此外，俄罗斯初步建立起的国土规划体系由联邦经济发展部主导管理，经济发展部将其管理的国土规划体系与经济社会规划、战略规划协调运作，使地区经济增长的刺激措施兼顾到每个地区的竞争优势。为了对全域资源要素实施规划管理，我国同样需要考虑将与国土空间规划相关的战略规划、经济社会发展规划等管理职能统一起来，将专项国土规划文件纳入，实现对全域资源要素的科学管理。
5.3 简化规划传导层级，侧重协作与协调
中俄两国的行政等级划分大致相同，但俄罗斯国土规划的实施取决于联邦、联邦主体和地方自治三个层级之间的纵向传导，通过对标欧盟的地方自治，将差异极大、层级众多的城乡聚落纳入地方层级，有效减少了纵向传导的层级，提高了传导效率。我国目前的五级规划体系，受梏于现行的行政等级划分，仍有传导的阻力，因此需要逐渐简化规划传导层级，便于协作。
俄罗斯的实践经验还表明，联邦主体之间的地域差异大，很难制定统一普适的发展战略。在国土规划框架下，需要对每个区域“量体裁衣”，确定适合自身情况的最佳方案，为欠发展地区寻找新的资源与机遇，“战略引领”和“多规合管”共同促进传导过程的协作与协调，在单一部门统一管理之下，实现国土规划编制的部门内部之间协调。
5.4 充分预计地方层面的规划博弈
俄罗斯在苏联时期规划基础上形成了新的国土规划制度及其构成体系，其国土规划改革具有多层级部门的传导机制、多种类规划的协调管理、多领域协作的规划实施等特点，其实践经验对我国当前的国土空间规划具有一定的借鉴意义。
然而不可否认的是，带有苏联时期“制度记忆”的俄罗斯各级政府在转型过程中仍凸显了其局限和问题。例如：国土规划管理职能的转移与机构合并虽然对规划协调起到了积极作用，但也导致管理不专业的问题出现；组织编制规划过程中地方自治权力对横向协调的制约，使得地方市镇乡村的规划编制工作推进缓慢；地方自治政府充分行使权力需遵守地方自治和协同的原则，包括地方自治机构的发展指标、保护与控制的内容，以及其公布过程中区域之间协作监督（如城市边界变更问题）等，导致协同过程中很难形成统一的意见；联邦政府和联邦主体层面的国土规划早在2015 年完成，而地方自治机构一级的各类国土规划迟迟没有按照计划完成，最近一次报道为原计划2019 年底全域完成地方自治国土空间规划，但目前尚未实施；联邦国土规划信息系统一方面简化传导路径、加强监管力度，一方面对各级机构开放修正权限，其实施效果尚待进一步探究等。
我国的国土空间规划体系结构框架虽与俄罗斯不同，但市县镇层级存在相似的问题，事权下放对规划的实施“末梢”提出了更多挑战，能否充分预计市镇乡村层面的规划博弈，将决定我国国土空间规划体系建立的成败。
注：文中未注明资料来源的图表均为作者绘制。
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