价值取向与制度变迁下英国规划法律体系的演进、特征和启示

作为现代城市规划的发源地，英国的规划体系自20世纪初期形成以来经历了多次变迁。纵观二战后英国规划干预思想的演变，可以发现其价值取向常随着宏观经济政策的变迁而左右摇摆，时而以激励经济发展为目标，时而以促进社会公平为己任，在经济自由主义和国家干预主义之间此消彼长。1990年英国《城乡规划法》颁布以来，短短30多年间，英国的规划体系已多次变更。2004年《规划和强制征购法》（Planning and Compulsory Purchase Act 2004）废除了原有的结构规划，将区域空间战略（RSS: Reginal Spatial Strategy）纳入法定规划范畴。2008年全球金融危机的爆发使得英国经济增长面临严峻挑战，赢得大选的卡梅伦政府为推动地方经济发展，于2011年废除了区域空间战略，启动了以地方主义（localism）和地方规划主导的政策改革议程。

相关学者对英国规划体系的行政体系、运作体系、制度发展、治理实践研究较多[1-7]，但目前涉及英国规划法律体系的文献还较少，且研究视角多放在英国规划核心法历史演进的讨论上[8-9]，缺少对规划法律变迁特征和内容的总结，且较少探讨英国经验对我国现阶段国土空间规划立法的启示。本文聚焦于1990年代以来英国规划法律体系的变迁及其特征，对法律变迁的政治经济背景进行解读，并简要介绍几部主要法律的框架以及由此引发的规划体系变革。文章的最后，笔者总结了英国规划法律体系变迁对我国国土空间规划立法和规划体系建构的启示。

1 英国规划体系变迁的政治经济背景

1.1 行政架构和行政区划

作为实行地方分权的单一制国家，英国的地方政府权力直接来自中央授权；同时，英国推行广泛的地方自治，保证地方政府的相对独立性[6]。英国主要由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四部分组成① 由于特殊的历史渊源和联合王国体制，四个地区在规划立法与行政权上各有不同，但均以英格兰模式为发展蓝本。因此,本文讨论的英国规划体系以英格兰为主体。，以英格兰为例，共有四级行政区划：区域（region）、郡（county）、地区（district）、教区（parish）（表1）。在不同时期，不同的行政区划层级制定相应的规划，后文将作具体说明。

在中央政府层面，英国目前共有24个部门，其中住房、社区与地方政府部（Ministry of Housing, Communities ＆Local Government）是主管规划的部门，负责制定规划的法规、政策框架和相关实践指导等。同时中央政府还下设了410个机构来辅助提供政府服务，其中规划督察委（Planning Inspectorate）负责规划申诉、国家基础设施规划申请、地方规划审查等。在区域层面，由区域发展机构负责区域空间战略的编制，并由区域政府办公室负责监督整个编制过程，但2011年中央政府宣布废止了区域空间战略。在郡级层面，由郡议会负责编制矿产和废弃物规划。在地区层面，地方的规划机构（包括地方自治区、区议会及国家公园等部门）负责地方规划的编制和审批。在教区层面，教区和镇议会、邻里论坛、社区组织三种类型组织共同编制邻里规划。可见，英国从中央到地方形成了一套完整的行政体系，来行使空间规划的职能。

1.2 新自由主义视角下的规划弱化

二战后，英国一直由工党和保守党轮流执政，由于发展理念的不同，战后经济的恢复和城市发展进程缓慢。1979年随着撒切尔政府的上台，为了振兴处于“滞涨”阶段的英国经济，撒切尔夫人通过推进私有化、控制货币、削减福利开支等改革措施，削弱了地方政府在城市发展中的作用，转而强调自由市场的重要性。这一时期，由于区域规划被认为阻碍了市场要素的自由流动，其发展受到抑制，撒切尔夫人甚至解散了大伦敦和6个都市郡的议会。这样做的结果是，市场化政策确实在一定程度上拉动了英国经济增长，但从空间层面看，由于区域规划的缺位，过于扁平的地方政府结构造成了区域发展破碎化，地方间自主合作效率低下，南北分化愈加严重[10]。

1.3 可持续发展背景下的国家和区域规划复兴

1988年，英国政府颁布了第一部《规划政策指引》（PPG:Planning Policy Guidance Note），正式开启了国家层面的规划。1997年布莱尔赢得大选后，开始走“第三条道路”，即英国传统的保守党路线与工党自身的传统政策之间的道路，所要做的就是从政治、经济、文化价值等诸多领域入手，全面改善英国的社会弊病。随着产业全球化的发展，区域成为全球经济竞争和产业分工的重要单元，区域规划逐渐受到重视，与此同时可持续发展也成为国家关注的重要议题。为了解决区域碎片化格局，布莱尔政府开始推行自上而下的区域发展策略，出现了土地利用规划向空间规划的变革：增强国家规划的刚性和对区域、地方的控制权，区域规划成为法定规划，地方规划也逐渐走向系统化[6]。

1.4 地方主义回归和规划分权

2008年全球金融危机爆发，英国经济再次萧条，推动经济复兴成为发展的重要目标。随后卡梅伦政府在2010年上台，为了减少公共开支，促进权力下放，推动地方的可持续发展和经济增长，卡梅伦开始推行地方主义的新一轮改革，即减少中央政府规划对地方政府的干预，开启中央向地方，政府向市场、社会的分权。空间规划体系也呈现出新的特征：国家规划纲要进一步纲领化，区域空间战略被废除，地方规划中心逐渐下移，开始编制邻里规划。

2 英国规划立法体系的演进

2.1 1947一2004年：以发展规划为基础的规划法

1947年英国颁布《城乡规划法》确立了以“发展规划”为核心的规划体系。1968年颁布《城乡规划法》，将“发展规划”变革为“单一发展规划”（unitary development plan），分为结构规划和地方规划两个级别法定规划体系，这是英国空间规划的起点，规划内容也从土地利用扩展到社会、经济和环境等方面。1970年代末全球性的经济危机使英国地方治理中的问题不断恶化，受撒切尔执政期间的新自由主义影响，地方政府逐渐被赋予更多的权力。1990年颁布修订的《城乡规划法》[11]开始重视区域层面的空间规划，郡级规划权力下放到地区级，地方政府的权力进一步扩大，形成了双轨制规划体系[3]：大都市区编制单一发展规划，非大都市区维持原有的二级规划体系即结构规划—地方规划（表2）。随后在1991年又出台了《规划和补偿法》（Planning and Compensation Act 1991）[12]，对1990年的《城乡规划法》进行修订，补充了关于强制征用土地和赔偿的相关内容。1990年代后期，随着产业全球化和资源环境恶化、人地矛盾突出，全球化和可持续发展成为英国关注的核心议题，也成为规划改革的重点[3]。

2.2 2004一2011年：针对区域规划和重大基础设施规划的立法

2004年英国对规划体系进行彻底变革，出台了《规划和强制征购法》[13]，首次将“区域空间战略”确定为法定规划；空间规划首次进入立法层面；以“地方发展框架”（LDFs:Local Development Frameworks）代替结构规划和地方规划，并在国家批准的“区域空间战略”引导下进行编制。至此，英国形成了国家规划政策指引和规划政策声明（Planning Policy Statement）—区域空间战略—地方发展框架的三级规划体系。之后，为了应对气候变化，提高城市对韧性建设的要求，简化国家重大基础设施审批许可和建设的程序，《规划法》（Planning Act 2008）于2008年出台[14]，主要针对基础设施的韧性规划，对建设国家重大基础设施项目的授权和附属事项作出规定。2010年，卡梅伦联合政府上台后积极推进地方的可持续发展，空间规划开始成为推进地方增长的政策工具。

2.3 2011一2016年：地方主义回归下的规划立法

由于政府和学术界认为既有的规划体系结构层级过多、程序繁杂、效率低下，《地方主义法》（Localism Act 2011）[15]和《国家规划政策框架》（NPPF: The National Planning Policy Framework 2012）[16]先后于2011年和2012年出台。由此，规划体系被进一步简化，大伦敦之外的8个区域的区域空间战略被正式废除，更多的住房和规划决策权力被下放给地方和社区。同时，地方层面的规划决策权得到进一步强化，形成了国家规划政策框架—地方规划和邻里规划的二级规划体系。2016年，随着特雷莎·梅上台，为了进一步加强分权，《城市和地方政府权力下放法》（Cities and Local Government Devolution Act 2016）出台[17]；同年，为了解决日益尖锐的住房问题，提高住房自有率和住房建设，还出台了《住房和规划法》（Housing and Planning Act 2016）[18]（表2）。

3 英国针对规划的主要法律和框架

3.1 “核心法规+从属法规+相关法规+专项法规”的规划法律框架

英国规划的法规体系包括规划核心法规、规划从属法规、规划专项法规以及与核心法规平行的相关法规，其中核心法规和从属法规构成了空间规划法律法规的核心体系。现有的空间规划体系是以《规划和强制征购法》（2004年）和《地方主义法》（2011年）两部核心法规为基础建立的；从属法规包括《城乡规划（用途类别）条例》（1987年）《城乡规划（一般许可开发）条例》（1995年）等，就规划编制和实施等内容作出详细规定；相关法规如《环境法》（1995年）《保护（自然栖息地）条例》（1994年）等和专项法规如《规划（历史保护建筑和地区）法》（1990年）等，是针对规划中某些特定问题而制定的。这些法律法规共同构成了英国现行的空间规划法规宏观体系（图1）。

3.2 2004年《规划和强制征购法》和2008年《规划法》的主要内容

2004年颁布的《规划和强制征购法》主要包括九部分内容：区域职能、地方发展、发展规划、开发控制、错误修正程序、威尔士的空间规划规定、一般性规定、强制性征购和杂则。总的来说，这部法案确立了区域规划从区域规划指南（RPG: Regional Planning Guidance）到区域空间战略的转变，并废除了英国郡议会的结构规划职能[19]。其总体目标是建立更富弹性的规划系统，加强社会参与，使得强制性征购更加公平和高效，以支撑重要基础设施投资和城市更新的相关政策。

2008年颁布的《规划法》主要包括十二部分内容：基础设施规划、国家政策声明、国家重大的基础设施项目、开发许可要求、申请授予开发许可命令、决定授予开发许可的命令、授予开发许可命令、执法、现有规划制度的变化、威尔士、社区基础设施征费和最后条款。这部法案是为了促进具有“国家战略意义的基础设施项目”如机场、港口、能源设施等的建设而出台的。其目标是提升规划行为效率，深化公共参与程度，细化赔偿机制，并且通过设立新决策机关、改进决策标准和细化程序规则的方式，进一步改善公民、开发商和政府之间的关系。此外，法案还表现出对于全球气候变化、节能等问题的高度关注[4]。

3.3 2011年《地方主义法》的主要内容

2011年颁布的《地方主义法》的主要内容包括：地方政府、违反欧盟相关法律的金融制裁、非本地税率的技术规定、社区赋权的规定、规划内容及机构、住房政策及机构、伦敦规划要求、强制征购补偿以及一般性条款。这部法案的主要目的是调动地方政府和社区组织发展经济的动力，地方政府被授予在基础设施、卫生服务、交通和住房方面的额外权力[20]，正式启动邻里规划也是其中的重要措施之一。2016年，为进一步推动地方政府的权力下放，英国颁布了《城市和地方政府权力下放法》，为下放权力提供法律基础，加强地方与中央政府的合作。

3.4 其他

除了规划相关的法律，还有其他领域的法律也对规划管理发挥了重要作用，如《欧盟人权公约》。英国自1973年加入欧盟（至2019年“脱欧”之前）以来，其规划许可受到《欧盟人权法》中关于财产权的保护。财产权通常涉及所有权和使用权，每个自然人或法人都被授予享用其财产的资格。除非为了公共利益并且符合法律以及国际法一般原则所规定的各项条件，任何人都不应当被剥夺财产[21]。规划作为土地管理中保障人权的一种手段，在公众利益和私人利益（人权）之间寻求平衡，确保社会公平。

4 规划立法引领的规划体系变革及其特点

4.1 立法引领的规划体系变革

英国现有的规划体系是基于2004年《规划和强制征购法》建立起来的，2011年之前，在国家层面有国家规划政策指南和声明，反映政府总体发展的目标和综合政策导向；在区域层面有区域空间战略，制定区域政策为地方规划的编制提供框架，注重区域的可持续发展；在郡级层面，保留原有的矿产和废弃物规划；在地方层面有地方发展框架，能够反映地方特性的政策并用于指导土地利用，注重规划的可实施性，其中包括地方发展文件和社区参与声明。两个或两个以上的地方规划当局可以编制一个或联合地方发展文件（Joint Local Development Documents）。

2011年英国出台《地方主义法》后，在国家层面由国家规划政策框架替代原有的国家规划政策指南和声明，对规划创新的目标、方向等作出详细描述；在区域层面，除伦敦规划外，废除传统的区域空间战略；地方层面的规划决策进一步强化，通过完善既有的地方发展框架和编制新的地方规划方案以及正式引入邻里规划方案来指导社区的发展，这是英国首次将邻里规划作为法定规划。这一次的规划变革再次精简了空间规划体系，在国家层面出台规划政策框架，与地方规划进行对接，从国家的政策指引到地方具体的开发建设活动都有法可依，形成了以地方规划为主导的空间规划体系（图2）。

4.2 规划立法与规划体系变迁的特征

（1）演进与延续

纵观过去30多年来英国规划立法的变迁历程，可以发现随着政治经济背景的变化，经济自由主义与国家干预主义此消彼长，直接影响了规划法律和体系的变迁。英国一直以来采用高度自由裁量的规划体系，随着执政党的更替，在立法上可以迅速地作出调整。如布莱尔政府执政期间对区域规划的重视，即对全球化背景下可持续发展战略的响应；而卡梅伦政府则在地方经济低迷的情况下，通过《地方主义法》促进地方经济发展。

虽然英国的规划体系在政治环境和社会经济发展的变化中不断演进，但也有很多值得学习的规划实践制度被保留下来，这也是英国规划体系形成的基础。城市规划是政府运用权力进行利益重新分配和协调的过程，在英国，规划得益、项目审查的“实质性考量”、规划救济等，都是通过利益重新分配实现社会公平的重要手段。而这些制度在英国规划体系的变迁中始终被坚守下来，这正是英国规划体系在不变中寻求变化，得以演进和延续并与时俱进的重要原因。

（2）高效与实用主义

英国规划体系上的变革非常注重效率和可操作性。首先，2012年发布的《国家规划政策框架》仅65页，原有200多种、共计1 000多页的规划法规和政策文件被废止。除此之外，英国政府仅在能源、公路和铁路等基础设施方面发布了若干份国家政策声明，未再制定覆盖全境的综合性空间规划方案[14]。其次，为恢复地方经济增长的活力，英国政府简化了规划编制和审批程序，对地方政府的开发管理效率提出了明确要求，如规定必须在13周内处理完60%的大型建设项目申请，必须在6周内处理完65%的小型建设项目申请[5]。这与之前规划许可程序动辄数月、区域空间战略审批平均需要32个月相比，在效率上有了显著提升。

此外，英国规划体系也非常注重实施评估，无论在已废除的区域空间战略还是目前占据主导地位的地方规划中，规划评估都贯穿了编制、实施中和实施后三个阶段。可持续性评估（sustainability appraisal）作为一种系统性的技术审查过程，是确保规划方案编制符合可持续发展目标的重要机制，其内容并未局限于环境领域，而是扩展到了社会、经济等领域。

（3）区域空间战略确立与废除的影响

2004年英国为了降低规划制度的复杂性所带来的负面效应而废除了结构规划，却致使新的区域空间战略与地方规划之间缺乏桥梁，削弱了规划策略的指引性，特别是乡村地区或基础设施不够集中的都市圈边缘地区更容易被忽视，这些地区往往缺乏关于跨界协调规划的战略框架[19]。《规划和强制征购法》的出台强调了跨区域的协调合作[22]，通过设立区域规划机构（RPB: Regional Planning Body）来保证每一次区域空间战略的修订都是以实现可持续发展、改善经济效益为目的。区域规划机构由区域议院、政府区域办公室和其他利益相关者构成，三部分担负着各自独立而又相互关联的职责[23]。

2011年，区域空间战略被废除，英国政府为了鼓励不同地方规划机构进行合作，通过设定部门间合作的法律义务予以保障。但在相邻地方之间规划编制的现实过程中，以及在解决相邻地方规划间出现的矛盾冲突时，往往难以达到预期效果。地方利益之间的差异性严重削弱了地方政府谋求跨边界合作的积极性。例如：规划审查署在2014年致艾尔斯伯里谷地（Aylesbury Vales）地方政府的公函中说明，该政府在关键性战略议题方面并没有认真履行相互协作的法律义务，未体现出建设性的、主动性的和持续性的工作态度，最终损害了该地方规划方案的有效性[5]。

（4）地方分权和多方治理机制的形成

在英国传统的规划体系中，很少有公众参与。在2004年规划体系下，制定区域空间战略时，只有有利害关系的机构才会获邀参加讨论。2011年地方权力进一步下放，地方分权被视为一种增强民主的手段[24]。在地方层面的规划制定过程中，首次提出需要提供公众参与报告。地方规划提供了一套公众质询的正式程序，而不是区域层面上仅停留于法律规定的形式化的讨论，地方规划的反对者可要求重新评审由政府制定的地方规划[25]。而邻里规划的法定化使得公众有了更多参与规划的渠道，国家的发展也从由少数人决策转变为多数人参与管理。邻里规划成为多方治理的一种新形式，从单一的加强权力下放发展到形成了一种新的、合作式的治理机制[20]。通过自上而下的放权与自下而上的赋权相结合，充分调动中央和地方政府、非政府组织、公众和公共舆论等多方的参与、对话和博弈，英国逐步形成了多方合作的空间治理机制。

5 启示

我国正处于建立统一的国土空间规划体系的关键时期，但尚未构建起符合新时代要求、与生态文明建设和高质量发展相融合的规划保障体系，亟须进行国土空间规划立法。长久以来生态环境恶化、发展模式粗放效率低下、区域发展不协调等问题已经影响了我国社会经济的可持续发展；而在面对不断变化的社会环境（如新的公共健康问题）时，也反映出我国自下而上治理能力的不足。虽然英国与我国的政治制度和发展情况有很大差异，但两国在不同的发展阶段所面临的某些具体问题具有一致性，因此借鉴英国过去30多年来规划法律体系和规划体系变迁的经验和教训，可以为我国国土空间规划的立法和规划体系建构提供一定的启示。

5.1 立法需要顺应国家价值取向和社会经济发展环境变化

国土空间规划体系的建构不仅需要立足于科学进步和技术工具的理性基石，更关乎特定国家和地区的价值取向、制度环境和治理结构[5]。英国自1990年代以来的规划立法和体系变革都在不同程度地顺应着政治经济环境体系的发展。我国目前正处于由高速度增长向高质量发展转型的关键时期，长期以来被忽视的2.45亿半城市化人口的市民化问题、房价高涨带来的社会矛盾和金融风险、城镇化和工业化进程带来的生态环境问题以及2020年初的突发性公共卫生事件暴露的治理能力不足等问题，都会为我国的空间规划立法的价值取向带来重要的影响，成为我国国土空间规划立法所需要面临的核心议题。我国应坚守生态文明底线，以经济建设为目标，提高国家治理能力现代化，实现全面的可持续发展，建立与之相适应的规划体系，发挥国土空间规划的指引调控作用。

5.2 简化地方规划审批流程，促进规划实施评估的制度化

我国正处于社会经济转型的关键时期，空间规划应该更多扮演“推动者”（facilitator）的角色，避免复杂烦琐的程序设计。与英国日益简化的地方规划审批程序不同，笔者对我国南方某大城市规划审批的程序进行调研时，被告知旧改项目实施方案通过前需要64道审批程序，动辄1~2年；而新建项目规划审批平均通过时间也长达7个月。虽然城市旧改项目审批时间过长可能是出于对法律的遵守或对城市公共利益的保护，但是烦琐冗长的程序会增加地方社会经济转型的时间和经济成本。追求程序合理本身固然重要，但是只追求程序合理会损失效率，尤其是对于存量改造，时效非常重要。因此，亟须在法律框架下进行流程的合理简化，在程序合理的基础上提高效率，这也符合国家层面提高空间治理能力现代化、走向高质量发展的要求。

此外，宏观层面的规划意图得以转化成为指导地方的行动，需要将规划实施评估制度化。我国在2008年颁布的《城乡规划法》中虽明确了总体规划的组织编制机关需要定期组织对规划实施情况的评估，但在评估时效、内容和方法上尚未形成稳定的评估技术框架。在我国目前快速城镇化的进程中，制定年度规划实施评估工作具有重要作用。应以立法的形式保障各级空间规划和年度实施评估工作的按时开展，明确规划编制主体在评估工作中的地位，确定评估的体系、方法、内容和实施机制等，形成规划和评估工作的规范化长效机制。

5.3 设立区域规划专门机构，制定跨区域规划

与英国为激发地方经济活力而废除区域空间战略不同，我国国土面积广阔，各地发展阶段差异巨大，“十三五”规划更是确定了以19个城镇群引领全国不同区域发展的模式，在我国独特的发展主义体制下，政府扮演着举足轻重的角色，这点与英国的国情有较大差异。

2004年英国《规划和强制征购法》所确定的区域空间战略可以为我国区域发展规划的制定和实施起到一定的借鉴作用。我国区域规划的编制应该注意区域规划与省级、市县级规划体系的衔接，避免出现发展策略的指引性不明晰问题，同时应覆盖跨区域和都市圈边缘地区，避免战略真空的遗留。此外，现阶段我国普遍缺乏协调区域发展的有效机构，应该设置跨省、跨市县的规划机构，搭建以政府为主体，鼓励多方利益相关者参与的互动平台，保障区域规划的制定和实施。

5.4 实现自下而上空间治理模式的创新

在一个价值日益多元化的社会中，如何解决政治经济碎片化对空间规划和治理带来的挑战成为关键问题。中国正处于经济转型关键期，需着力推动国家治理体系改革。借鉴英国2011年《地方主义法》中引入邻里规划的创新性制度安排，我国的国土空间规划立法可以倡导共识构建和其他形式的合作式规划，如“共同缔造工作坊”的模式，以公众参与为核心，依托规划师构筑政府、公众、规划师和社团等多元主体互动的平台，通过协商共治制定规划方案并落实[26]。将社区规划纳入现有的空间规划体系，与乡镇级规划一同作为自下而上的空间治理实施主体。通过社区共同缔造，提高城镇社区治理能力，使其成为应对全球化背景下价值观冲突、社会政治碎片化和权力分享的重要途径和手段。

注：文中未注明资料来源的图表均为作者绘制。

感谢匿名审稿人对本文提出的宝贵意见。

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