引言
我国规划体系曾经长期处于“九龙治水”的状态，政府出台的与空间相关的规划多达80 余种，其中法定规划20 余种[1]，各类规划在内容、标准、目标等方面存在的不一致严重影响了规划作用的有效发挥[2]。为了应对上述问题，十八届三中全会以来“多规合一”的政策改革快速推进，2014 年四部委联合开展市县多规合一试点，2016 年国家发展改革委员会联合国家测绘局开展省级多规合一试点，2018 年3 月自然资源部成立并负责建立空间规划体系及监督实施。与多规合一在技术和机构两个层面上取得的进展相比，多规在法律层面的合一仍然较为落后[3]，规划的立法规定仍散落于单行法与法规、规章、规范之中[4]，包括《城乡规划法》《土地管理法》《水法》《草原法》《森林法》及其相关规范性文件。
分散、庞杂的空间规划法规显然无法适应“多规合一”之后的空间规划体系的管理。较多的研究强调了整合现有法律体系的重要性，提出了制定统一的《空间规划法》 [5]的建议。2019 年5 月，自然资源部印发的《自然资源部2019 年立法工作计划》中提出要“积极配合全国人大有关专门委员会做好《国土空间规划法》立法工作”。《国土空间规划法》的立法工作已经提上了议程，该法将作为空间规划体系的基本法，严格界定空间规划体系的制定、实施、管理等重要内容。关于《国土空间规划法》的编制，已有的研究在立法逻辑、立法框架以及立法后可能存在的问题等方面提出了一定的建议[6-7]，但目前专门针对规划法律编制的探究仍较少，如何实现“多法合一”仍有待进一步探索。
本文旨在通过借鉴较为成熟的空间规划法律体系来为我国空间规划法律体系的重构提供参考。综合考虑法律完备度、人地关系、法律演变特征等因素，选取荷兰为例，主要以其2016 年出台的《环境与规划法》（Omgevingswet）为研究对象，探究其对于我国“多法合一”的启示。
1 荷兰空间规划法律优势与演变过程
1.1 不同国家空间规划体系对比
通过综合比较多个国家的空间规划体系（表1），我们发现荷兰空间规划法是理想的借鉴对象。一方面，荷兰作为单一制国家，一直强调规划管控的作用，认为规划干预是应对荷兰人多地少、人地矛盾突出问题的有效手段，因此即使在分权的大背景下上级政府的管控权力也得到一定程度的保留；另一方面，从规划法的设置来看，日本、英国、荷兰等都构建了较为完善的空间规划法律体系，与其他国家多部法律法规并行不同，荷兰的规划法实现较为彻底的“大一统”，其在统一过程中的一些做法对于我国“多法合一”具有较高的借鉴价值。
表1 多个国家空间规划体系对比
资料来源：作者根据参考文献[8-14]整理
1.2 荷兰空间规划法律发展与演变
由于国土面积狭小，人口密度极高，荷兰政府一直以来都十分重视国土整治和国土规划工作[15]，其完善的空间规划体系在世界范围受到广泛赞誉。荷兰第一次全面的空间规划法案于1965 年诞生[16]，此后约50 年间发生了三次重大调整。
第一次调整发生于2000 年，由于欧元区经济发展速度放缓，荷兰原有的强控型的区域空间发展政策被视为难以适应新的发展需求。荷兰内阁抛弃1965 年的空间规划法框架，在一个新的框架内启动空间规划法案的修订[16]，并于2008年完成了重大修编，这一次修订对规划层级、规划权力进行了彻底的重新划分和调整。调整之后，下级政府的土地利用规划不再需要上一级政府的批准才能生效，原本自上而下的规划体系向着一种有约束的平行模式转变[17]；第二次调整始于2008 年，受到经济危机影响，荷兰继续强化了区域空间发展政策的地方分权趋势；同时，由于建设项目相关领域的法律规范过多，各项法律都有相应的审批程序和要求，致使建设项目的审批过程异常复杂、繁琐，阻碍了社会经济的发展[18-19]，荷兰开始探索法律整合和程序简化。2010 年荷兰住房、空间规划和环境部正式解体，空间规划从部委名称中消失，职能被合并到新的基础设施和环境部（现为基础设施与水管理部，Minister of Infrastructure and Water Management）。2011 年开始探索新《环境和规划法》（下文用新法代称），也开始了荷兰空间规划法的第三次调整。2016年新法正式颁布，其对空间、住宅、交通、自然环境等方面的35 部法律和240部法规实现了整合，各种准建证也合一为“环境许可证”[20]，这次改革同时实现多法合一、多规合一、多证合一，实现了规划体系的“大一统”。
荷兰空间规划法律的演变呈现出一个不断分权、不断整合的过程。本文以实现“大一统”的《环境与规划法》为研究对象，深入挖掘其对我国具有借鉴意义的核心特征，并将其归纳为多法合一、央地分权、公众参与三个维度，下文将从这三个方面展开分析。
2 “多法合一”
《环境与规划法》适用的范围非常广泛，包括物理环境（physical environment）和影响或可能影响物理环境的活动。其中物理环境包括了建筑、基础设施、水系统、土壤、空气、景观、自然环境、文化遗产以及世界遗产①《环境与规划法》第1.2 条。。为了强化法律对于物理环境的规范与管理，新法对于有关空间、住房、基础设施、环境、自然、水、噪音等共35 部法律和240 部法规进行了整合，主要整合的法律法规如表2 所示。
表2 《环境与规划法》所整合的法律法规
资料来源：参考文献[20]
此“多法合一”的整合经验可以概括为两点：一是共性整合，二是个性单列。“共性整合”是对整合的法律统一进行标准化和简化的过程。新法对于上述多部物理环境相关的法律中，逻辑有共性、内容有差异的部分进行提炼，并简化为标准化的一般规定，从而形成相对具有普适性的规划管理模式。共性整合后的新法由三大部分构成，分别是主体部分、实施部分和补充部分②参见荷兰基础设施与环境部网站（https://www.omgevingswetportaal.nl）。。
该法的主体部分体现的是规划法律体系的核心，主要包括了（1）规划体系的构建，设立了三个层次（国家、省、市）、两类规划（环境愿景、环境规划）；（2）规划工具的界定，规定了上级政府对下级政府规划进行干预的手段；（3）各层级规划编制主体的确认；（4）不同层级和部门职权划分等。实施部分则主要涉及主体部分执行和实施的相关规定，以及现行法律与新法衔接的过渡法规。具体来说，主体部分和实施部分又可以细分为规划目标和准则、职权分配、规划工具、编制要求、财务管理、法定程序、规划监督与实施，各部分与新法对应的章节如表3。新法的补充部分主要包括了与主体部分平行的四项补充法律，分别与土壤、噪音、自然和土地所有权相关。补充部分的存在体现了新法整合法律的第二点经验，“个性单列”。
表3 《环境与规划法》章节内容划分
注：第六、七、八、九、十一、十四、十五、二十一章，用于未来的进一步的补充，例如非特定领域的环境政策。第二十二章保留作为过渡法。
资料来源：作者根据《环境与规划法》整理
个性单列主要用于应对不同领域、不同管理对象的特殊性。在共性整合后，保留物理环境相关法律中重要但无法整合的特殊规定，作为特殊条款纳入新法体系中。具体表现在新法第四章，依次规定了物理环境中活动的一般规则和特殊规定，特殊规定即依次规定了建筑物、对环境有害的活动、水相关活动、采矿相关活动、道路限制区活动、文化遗产、世界遗产等有关的政府法规（government regulations）的制定。如第4.24 条要求，“制定与采矿活动有关的政府法规时要确保：1）保障与航运有关的安全利益；2）保障能够开展与国防有关的活动的利益。”类似的特殊规定保证了新法在针对不同的管理对象时均能实现最佳的管理效果，避免了标准化可能造成的遗漏。
3 央地分权
荷兰原有的规划体系中，省政府享有对市级土地利用规划的批准权，而中央政府可以接受市政府的申诉，对省政府不予批准的规划予以裁决，即上级政府对下级政府有较强的控制。虽然规划体系属于集权强控型，但荷兰实际上是实行地方分权的单一制国家。从行政制度上来看，荷兰遵循地方有界自治的规则[21]，中央、省两级政府对地方政府保留一定干预能力，具有财政分配权，但对于地方政府的职能执行并不设立管理规则或设立较少一般性的规则，且取消对地方政府的行政监督[22]。基于这样的制度条件，新法的规划体系中关于中央政府和地方政府权力划分的经验可以总结为两点，一是强化地方分权，二是保留中央干预。
新法延续了2008 年《空间规划法》重大修编以来规划体系中中央向地方分权的趋势，“尽可能分权，除非是必要的集权”（Decentraal,tenzij.）是其重要原则。新法第2.3 条确定了规划中职权划分的一般准则：“本法规定的职责和职权的行使，除另有规定外，由直辖市的行政机关负责”；“省行政机关（国家政府行政机关）依照本条例的规定履行职责或者行使职权，只有当其是必要的时候”。只有当国家或省的利益不能被下一层级有效顾及时，国家行政机关和省行政机关才会依法履行职责或行使职权。
规划编制和审批中的央地分权与空间规划体系中的规划内容密切相关。新法确定了国家、省、市三级的规划体系，其中市是最关键的层级（图1）。一方面，三个层级平行编制环境愿景——环境愿景是规划的框架，是对规划制定的指导，主要内容包括对物理环境质量的主要特征的描述，拟议发展、使用、管理、保护和保留土地的边界，与物理环境有关的整个政策的主要方面。环境愿景仅对同一层级规划相关文件的编制有约束，而不对其他层级产生影响。另一方面，市级需要编制环境规划，内容为关于物理环境的规则，规划不需要获得上级的审批生效。另外，新法中并未保留2008 年《空间规划法》中的强制性土地利用规划（imposed land-use plans）①根据《空间规划法》第3 章，强制性土地规划是指为了国家利益（省利益）的需要，规划部长（省议会）有权在事先听取市议会和省议会（市议会）意见的前提下，批准适用于特殊区域的土地利用规划，取代其原有的规划。，进一步弱化了中央政府对地方进行干预的权力，地方政府的规划自主性程度更高。
图1 荷兰空间规划体系
资料来源：作者根据《环境与规划法》绘制
在强化地方分权的同时，新法也规定了相关机制，以保障中央政府对地方必要的干预，这些机制主要包括三类规划工具：一是环境值（environmental values），二是指令规则（instruction rules），三是指令（instruction）。根据新法第2.9 条，“环境值应确定与物理环境或物理环境的一部分有关的下列事项：（1）理想的条件或质量；（2）活动被许可能够产生的影响；（3）物质的许可浓度或沉积”。环境值是由国家政府、省级政府和市政府分别通过行政法规（order in council）、环境条例（environmental regulations）以及环境规划制定的。根据该法2.11 条，除非行政法规和环境条例中另有规定，地方政府不可以在环境条例中设置新的环境值以增添或减少上级政府已经确定的环境值。由此保证了上下级规划基本目标的一致性。根据新法第2.22 条和第2.24 条，指令规则是由国家政府和省级政府通过行政法规、环境条例制定的，与行政机关履行职责或者行使职权相关的规定。目的是为了实现设置的环境值，或为了达成其他与物质环境相关的目标。在制定指令规则的同时，会设定期限，在该期限内必须予以执行。上级政府可以通过指令规则的形式对地方环境规划的各类活动提出要求、设定限制，以保证规划标准的统一。指令则是上级政府直接对地方政府下发的、要求地方政府履行职责或行使权力的指示。指令相比于指令规则对于下级政府的活动的干预更加直接。例如，根据新法第2.34 条，教育文化和科学部部可以与基础设施与水管理部达成协议，向市议会发出指令，由市议会将国家保护村庄或城市保护区的角色分配到市级环境规划中的某一范围内。以上三类工具的运用均需要满足职权分配“尽可能分权”的基本原则，以避免过度干预。
4 公众参与和信息公开
公众参与是世界各国规划立法中普遍强调的条款，其作用在于减少规划失误、推进规划实施、监督规划部门依法行政等[23]。荷兰空间规划法律对规划制定过程中的公众参与也十分重视，新法依托荷兰《行政法通则》的相应法规对公众参与的环节进行了规定，而信息公开作为公众参与的前提，同样也有详细的规定。
公众参与方面的经验主要体现在两个方面。一方面，新法保障所有公众参与规划全过程的渠道，并将公众参与在规划过程中前置。依据新法第16.23 条，所有人都有针对环境文件的内容表达自己意见的权利，这种权利通过设置完善的信息公开机制得以实现。新法规定的信息公开是贯穿规划制定的全过程的，公众也可以在规划准备制定、制定中和制定完成的任一环节针对政府的意向、规划的内容等提出意见，从而保证规划能够及时作出调整。此外，新法出台前的公众参与主要集中在规划的中后期，民众可以在国家空间规划征求意见稿颁布的12 周内向有关部门提出意见和建议。而新法实施后，明确了公众参与前置，使得公众的意见能够更早的被考虑和采纳，提高公众参与的效率。
另一方面，新法对公众参与的范围进行了限制。依据该法第16.23 条和第16.31 条，一是只有利益相关方和产权所在地或相邻地区的市政当局、水务委员会以及省才能就法律规定的需要承担的义务提出意见；二是公众的意见不能够涉及减损环境规划草案中规定的需要获取环境许可证的各类活动。这些限制避免了公众因为知识限制或为自身获利而对环境文件的内容提出不合理的意见，保证了规划内容形成的底线条件。
在信息公开方面，新法的经验在于，一是保证多方面、全过程的信息公开，二是创造多形式的信息公开。新法规定的信息公开的内容主要是环境文件，根据新法第16.2 条，“环境愿景、项目规划、环境规划、水务委员会条例、环境条例和项目决策以及有关的说明或证明，应视为环境文件”，基本涵盖了所有规划相关的主要文件。依据新法及《行政法通则》，规划过程中信息公开的程序包括了：（1）在制定环境文件前，发出公告说明编制意向；（2）环境文件草案完成后，将草案主要部分予以公告；（3）环境文件制定完成后，确定任何部门和个人均可应要求获得环境文件的电子文件或纸质副本。
荷兰规划此前信息公开的媒介主要包括报纸、电视、新闻发布会等多种形式，新法的创新在于引入了更为先进的技术方法。新法体系的实施部分中单列了一个新的数字环境与规划法规（DSO: Digitaal Stelsel Omgevingswet）①参见荷兰基础设施与环境部网站（https://www.omgevingswetportaal.nl）。，其目标是建立一个数字平台以提高规划信息获取的有效性和便捷度。DOS 是一个开放系统，通过提供清晰、易获取的信息，促进公民和企业、利益相关者、公共主管部门之间的互动。其功能包括：（1）申请环境许可（environmental permit）②新法第5.1 条规定，一些活动需要获取环境许可才能进行，如建筑活动、采矿活动。或发放通知；（2）将环境文件信息与空间相结合，可以通过单击地图查询适用于特定区域的环境规则；（3）可获取随时间变化的有关物理生活环境质量的信息，如水或空气质量数据以及噪音水平等。环境文件信息的公开以及环境质量信息的更新，使得公众可以完全了解环境规划的内容以及特定区域允许和限制的活动，并通过环境质量变化来监督规划的执行情况。
5 启示与借鉴
目前关于《环境与规划法》还存在一定的争议，争议主要集中在“灵活性”和“确定性”的平衡。为了适应新的社会经济形势，新法引入了更多的自由裁量权和灵活性[20]。批评者指出，具有更多灵活性的法律框架，可能对公民和企业的法律确定性产生不利影响，还会使规划过程中权衡不同利益和价值的过程复杂化；更多自由裁量权的引入，使得主管当局更容易受到特殊利益的影响，进而导致政策不一致和不平等的问题[24-26]。除此之外，新法是否应该和是否能够实现简化已有法律，环境许可证的“多证合一”的是否符合公众需求也受到质疑[19]。由于新法将于2021 年正式生效，其成效还有待进一步评估，本文仅针对新法在多法合一、央地分权、公众参与三个方面呈现出的鲜明特色，探究其改革做法对于我国规划法规体系重构的借鉴意义。
第一，采用“主干＋专项”的模式，构建统一的规划法律体系。参考荷兰新法的合一经验，统一的规划法构建可以从两个方面考虑。一方面是根据多规合一技术和管理层面的需求，确定新法框架，整合后的统一法内容，应该至少包含两个关键部分：（1）与统一规划的编制密切相关的规定，包括规划目标、内容、规划机构、编制原则和程序；（2）保证规划实施相关的规定，包括机构间职权的划分、监管、财务管理。另一方面则是根据框架对现行与空间规划相关的法律进行整合，框架内的内容通过提取最大公约数的方式进入新法，框架外的重要内容以专项条款方式进入新法，对于内容体量较大难以通过专项纳入新法的内容，可以考虑保留单行法，对于其它次要的、与新法有冲突的条款则应当舍弃。
第二，集权分权并重，构建合理的央地分权关系。荷兰大合一的新法采用了中央对地方干预权适度保留基础上的分权做法，其核心目标是激发地方经济活力。我国正处在生态文明改革的阶段，对自然环境保护的重视形成了紧约束的土地管理需求，因此我国规划法构建过程中，应当保持中央政府在规划编制、审批、监督等方面对地方政府较强的控制和干预权力，但荷兰的做法在两个方面具有借鉴意义。一是提升上位政府规划审批的流程，法律应明确下位规划编制的哪些关键部分是必须由上级主管部门审批的，对于法律规定外的其它内容，地方政府可以自行确定“自选动作”，以提升地方规划对于促进地方经济发展的意义。二是逐步完善上级对下级的干预工具；目前我国主要采用指标对规划内容进行限制，规划适应变化的能力不强[27]，未来考虑除保留一些必要的核心刚性指标外，应更多的通过设立规则来指导和规范地方规划编制，形成“指标＋规则”的调控体系。
第三，强化信息公开，构建有限制的公众参与机制。我国自1980 年代就开始了城市规划中公众参与的探究，但一直缺乏更为明确的程序性和操作性规定[28]。荷兰新法为我国公众参与规划的立法提供了具体程序的借鉴。首先，统一法中应规定相关部门制定渠道，确保公众在规划全过程能够获得规划相关信息，在财务允许的情况下，可以参考DSO 构建数字信息平台提升信息公开的效率。其次，在深化公众参与程度的同时，应合理设定公众参与的范围，对于一些全局性、长期性涉及大尺度资源环境、与个体公众无直接利害关系的决策，应保证其关键内容不受公众意见影响。再次，公众参与程度的深入意味着政府和公众角色的同步转变。对于地方政府而言，应当逐步突出“协调者”的角色，一是引导公众参与，鼓励公众参与前置；二是依托信息公开，规范公众参与流程，保证公众参与的程序正义；三是协调包括公众在内的多方参与者。对于公民而言，提升参与的积极性是基础，提升参与质量是关键，应不断提升公众对规划本身的认知和对规划信息的关注，不断提升公共意识，促使公民在自身利益的追求中寻求与社会整体利益的平衡，以更负责的态度、更加实质的方式参与到规划决策之中。
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