引言
“新南方”（New South）一词历史上指的是美国南北战争后南方各州经历了从传统农庄向现代工业的经济政治转型，一批城市逐渐崛起，成为新经济的代表[1]。进入20 世纪，美国经历了大萧条、第二次世界大战以及战后的经济刺激，南方各州推行了一系列促进经济和产业转型的政策，随着1950 年代轻工业南移，南方城市逐步形成了以金融、汽车和高科技为代表的产业群，呈现繁荣的城市经济。在地理概念上，“新南方”既与北方的许多老牌工业重镇（一部分由于衰退形成所谓“锈带”现象）相对比，也与以查尔斯顿（Charleston）和萨凡纳（Savannah）为代表的殖民地时期建设的前工业时代的“老”南方城市相区分。达拉斯、亚特兰大和夏洛特成为“新南方”城市的代表，其经济增长领先于美国其他区域，以私人汽车交通为基础的城市扩张也尤其显著。
1990 年代，美国环境保护局（EPA: Environmental Protection Agency）成立的精明增长网络（SGN: Smart Growth Network）提出城市“精明增长”理念，城市规划的政策工具逐渐由“控制”转向“引导”[2]。这一理念主张将城市发展重点放在现有城区与社区，以紧凑城市形态渐进发展，强调挖掘城市内部潜力和资源，避免城市范围无限蔓延[3]。受此影响，在有意识的规划策略引导下，“新南方”城市加大市政设施投资，集聚人口密度，注重公共空间质量与功能混合，鼓励公共参与，以推动城市经济与生态环境的良性互动。其中，夏洛特在过去20 年中借助轻轨系统[4]、绿道系统等大型基础设施的规划与建设，渐进地实施精明增长策略，提供了一个极佳的规划政策工具的实施范本。据统计，2003—2018 年夏洛特都市区新增人口约100 万，成为美国人口增长最快的城市[5]；城市主导产业为金融业，以银行资产总量计算仅次于纽约，成为美国第二大金融中心；2006—2016 年，高科技产业发展强劲，工作岗位增长62.1%，增长率居全美第2 位[6]。这些数据表明夏洛特经济向好，城市处于健康快速发展的轨道。
本文以夏洛特都市区（以下简称“夏洛特”）为例，研究精明增长理念引导下的规划政策实施过程，以及在公平、环境和经济方面①在美国，城市规划作为公共政策，维持社会公平是其基本目标，环境可持续性和经济促进是建立在社会公平的基础之上，这深刻影响了规划职能的分工和实施。取得的积极效应。其中着重分析“市中心合伙人”（Center City Partners）这一非政府机构推动城市规划建设与开放空间发展的治理方式，以及所形成的具有明显经济社会效应的新型开放空间形态，以期为中国城市特别是大量正在发展中的中型城市提供可借鉴的成功经验。
1 夏洛特精明增长规划政策的实施效应与实施要点解析
为了揭示夏洛特成功和有效落实精明增长政策目标的核心因素，深刻了解夏洛特将精明增长应用于其城市规划过程的努力，本文基于可持续发展的三个维度 [7-9]搭建了解析精明增长理念引导下夏洛特规划政策实施效应的分析框架（图1）。
图1 精明增长理念引导下夏洛特规划政策实施效应的分析框架
资料来源：作者绘制
1.1 基于3E 维度的规划政策实施效应解析
精明增长建构在可持续发展的三个维度之上，即经济（Economy）、环境（Environment）、公平（Equity）的3E 维度，是一种基于可持续性理念的概念。精明增长和可持续发展都表明了对环境退化和资源枯竭的关注，都呼吁落实明智的发展策略，许多可持续发展目标都体现在精明增长原则中[10]。美国环境保护局更是将精明增长定义为“为经济、社区和环境服务的发展策略”[11]，将精明增长与可持续发展的3E 维度紧密结合起来。
为了确保在操作执行上的准确度，在2006 年，精明增长网络透过一系列有关成功社区关键特征的研究，制定了10项精明增长规划基本准则（表1）。以精明增长理论和这10 项规划基本准则为视角，本文对夏洛特自2000 年以来应对和培育城市增长的规划策略进行梳理（具体研究发现反映在表1 中），不难看出可持续发展的三个基本维度是以不定的比例融入这10 项规划准则中的。
表1 精明增长理念引导下的夏洛特规划政策实施情况
资料来源：作者绘制
从公平的角度看，第九和第十项原则提供了透明的讨论平台，建立沟通渠道促进公众参与，邀请多方意见使公共政策易于理解和实施。第五和第七项原则指出，精明策略能够加强培养地方的独特性，提高社区认同感并增加居民的自豪感，鼓励公民参与规划过程。第三和第八项原则指出提供各种住房和交通选择，使不同收入水平的人都能找到负担得起的家，可选择适当且负担得起的方式在市区移动和旅行。
从环境的角度看，第一和第二项原则有助于提供紧凑的城市构架，减少城市增长的覆盖面和足迹，减少对自然环境和资源的影响。第六项原则指出精明策略能够保护自然资源并将社区连接到开放空间，提供娱乐机会来建立与自然的联系。
从经济的角度看，第一、第二和第七项原则共同促进集中发展资源并最大程度地发挥发展政策的影响，减少资源浪费。第四和第八项原则指出建立具有多种选择的高效运输系统，降低成本，吸引投资兴趣并创造零售利润。
总体来说，夏洛特精明增长以达成下列目标为根本出发点：促进紧凑型发展；保护自然资源和环境质量；创建交通选择和步行街区；提供经济适用房；带来积极财政影响；鼓励社区合作，促进透明有效的发展决策流程。
1.2 规划政策在制度和空间方面的实施要点解析
笔者对精明增长规划政策的3E 维度进行进一步分析，发现公私合作的“市中心合伙人”的治理方式以及公共交通引导的紧凑形态和新型开放空间体系深刻影响着夏洛特城市空间的精明增长过程，成为决定其成功和有效落实精明增长政策目标的两个重要影响因素。从公平角度看，“市中心合伙人”提供了一个讨论平台，使当地居民和商业领袖能够表达意见并为城市提供规划政策和流程的建议。同时，“市中心合伙人”允许市政府官员有更多的沟通渠道来听取社区的声音，确保有效实施精明政策，并以平等的方式满足大多数居民的需求。从环境和经济的角度看，夏洛特积极推动轻轨步道、区域绿道等新型开放空间的发展，将居民与社区步行距离之内的零售和商业活动联系起来，在环境保护和商业发展之间找到平衡点，并为休闲活动创造机会，促进了轻轨沿线土地的混合使用和紧凑型开发。
为了更加深入解析夏洛特精明增长过程的影响机制，本文将重点从“市中心合伙人”治理方式（公平）以及具有明显经济社会效应的轻轨步道新型开放空间构建模式（经济和环境）两个方面探讨夏洛特开放空间的拓展过程，以重点回答以下两个关键性的研究问题：
（1）从公平的角度看，夏洛特如何结合公平、透明和高效的创新运营方式来吸引公民和当地企业实施这些精明增长策略？
（2）从经济和环境的角度看，夏洛特如何在交通基础设施上进行投资以促进经济发展，同时保证其对环境保护和社会平等的承诺？
2 以公平为目标的“市中心合伙人”的治理方式
美国规划体系在长期发展历程中逐渐形成了规划管控与空间发展分离的策略，避免了政府的一手包办，也对精明增长理念在政策实施过程中所遇到的与原有法规的冲突和居民的不信任等问题作出了应对[12]。基于这个理念，美国大城市纷纷成立第三方机构，如亚特兰大的市中心发展组织（CAP:Central Atlanta Progress Inc）、费 城的市中心发展团体（CPDC: Central Philadelphia Development Corporation）等，在城市更新中扮演了重要角色，成为美国多元化城市管理体系的特点之一。这样的机构是代表城市中心土地所有者和商业实体利益的非政府、非营利机构，独立于政府体系中的规划、审批、执行等部门。夏洛特的“市中心合伙人”就是这样一个机构，管理着市中心上城区和南端区的发展、招商与协同。
2.1 “市中心合伙人”与规划管理部门的关系
受美国“大市场、小政府”制度的影响，政府规划管理部门的主要职能是通过法规管控和财政平衡来维护公平性、多元化和秩序，充当的是相对“被动”的角色；规划愿景制定、城市空间开拓与提升往往通过非政府机构的协调与推动来实现[13]。“市中心合伙人”与政府之间是协作而非直属关系，它通过平衡多方利益，发挥相对“主动”和灵活的作用以推进城市发展目标的实现。该机构设立的宗旨就是维护市中心繁荣，提升土地价值，保障开发的有序性和持续性，推动商业良性发展，带来更多商业和就业机会。它类似于物业管理公司，承担了凝聚共识、招商引资、宣传拓广、公益活动、城市开发策划与规划、城市公共空间的维护与升级等职能（图2）；机构运行经费来自代管区域的不动产税抽成。
图2 夏洛特“市中心合伙人”在城市规划和建设方面的主要协调职能
资料来源：作者根据参考文献[14]插图绘制
2.2 “市中心合伙人”的核心职能
“市中心合伙人”关注社会、经济、生态等因素对城市建设的影响，强调城市空间的演变是在社区和私营机构的需求合力下塑造的。该机构倡导一系列与精明增长相关的规划政策，如紧凑城市形态、快速公交体系、功能混合和职住融合，关注开放空间，追求城市活力等①“市中心合伙人”的官方主页明确表明：“对夏洛特市中心的愿景是使之成为一个有生命力的、可居性强的、令人难忘的、可持续发展的城区，具备现代基础设施，由具有不同文化个性的社区以及多种多样的繁荣商业组成。我们展望和执行相关的策略和行动以推进夏洛特市中心的经济、社会和文化的发展。该愿景建立在推动我们城市的持续增长、步行友好以及充满舒适和有趣的社区的基础上，它必须鼓励混合增长，并在公共利益和私营投资之间取得平衡。”详见：https://www.charlottecentercity.org/about-us/。。基于这样的运作方式，规划政策工具逐步由过去规范和引导城市发展变成促进城市发展的手段[15]，追求的是更加综合化和整体化的综合目标[16]，同时避免市场化运作方式导致的政策工具目标偏离[17]。这与其他美国大城市的运作方式大致相同。
“市中心合伙人”的工作之一是每十年制定一份中心市区的“愿景规 划”（Vision Plan）。它 与MIG 城市设计咨询公司（Moore,Iacofano &Goltsman）在2011 年共同完成了《愿景规划》的编制。当时美国正经历始于2007 年的经济衰退，夏洛特的金融业受到较大冲击，《愿景规划》在宏观层面指出了城市发展依赖单一产业和汽车交通的弊端，提出了加快完善公交体系的发展策略；在中观层面的城市设计中，强调专注于现有街区的“填补式开发”，扩大步行区范围，提高住房多样性，扩充和提升公共空间，建立互通的公园体系以提高环境可持续性[18]。
2015 年，“市中心合伙人”与扬·盖尔事务所合作推出“公共空间规划”（More for All）。团队组织了若干次公众参与的工作坊，包括征集居民最喜爱的开放空间及其品质因素的“最佳场所”工作坊、“公共空间与公共生活”调查以及一系列分区调查，厘清了城市公共空间的不足与潜力，提出了一系列有针对性的策略[19]。
依照这些规划，“市中心合伙人”协调市政府、梅克伦堡县（Mecklenburg County）其他公立机构、开发商和私营机构共同推动一系列开放空间的建设，促进了全县公园体系的链接。2013 年建成的棒球场公园、2016 年建成的第一区公园（First Ward Park）（图3）都起到很好的触媒作用，备受市民欢迎的开放空间替代了市中心大片消极的地面停车场，并带动了周边地块开发。连接上城区和南端区的“轻轨步道”开放空间在更大范围产生了明显的经济和社会效应。
图3 棒球场公园和第一区公园
资料来源：Charlotte Center City Partners
3 经济和环境效益双赢的轻轨步道新型开放空间
公交导向的紧凑型城市形态与多尺度开放空间整合是精明增长理念的重要特征[20-21]。夏洛特人口的快速增长激发了替代性交通工具的发展，蓝线轻轨十多年来的运行除证明了市民对优质公交服务的强烈需求，更是在2007—2012年的经济低谷期激发了南端区的11.5 亿美元投资，形成了新的发展廊道[22]。2018 年开通的蓝线二期延伸了18 km，新增14 个站点，连接市中心和大学城，为拥挤的I-85/US29 高速路走廊提供了另一个通勤服务选择，并引导了就业、娱乐、文化、零售物流的沿线聚集。而区别于以往轻轨站点和沿线附近以交通为导向的空间，夏洛特在蓝线站点和沿线打造了连续的轻轨步道体系（图4），成为多尺度和多用途的新型城市开放空间体系，既能将消极的交通性空间转换为积极而有活力的城市公共空间，也能将开放空间与社区的发展紧密结合起来。同时，轻轨步道新型开放空间作为公共设施能够鼓励沿线开发，提升地产价值[23]，引导城市更紧凑、高效、精明增长[24]，取得了优化城市空间结构与布局的良好效应。
图4 轻轨步道的鸟瞰图和剖面图
资料来源：参考文献[14]
3.1 轻轨步道“线性公共空间”的形成过程
轻轨步道是一条长6.5 km 的线性休闲路径，与蓝线轻轨平行，原本考虑的是作为轻轨车站行人平台和紧急通道，经过10 年的规划和实施，已成为邻里休闲交流中心。2013 年的《轻轨站点分区规划》（Transit Station Area Plan）进一步明确要求将轻轨步道作为公共街道或人行道，成为连接社区和商业服务设施的城市走廊，并通过多元使用实现空间活化；随后2015 年的《轻轨步道线框架规划》（Charlotte Rail Trail Framework Plan）提出了具体实施步骤[14]。后者讨论了如何在轻轨步道沿线创造出动态空间体验，增强自行车和行人的连通性，创建和维持场所机能，在走廊沿线激发更多发展机会，扩大其影响范围。“市中心合伙人”主持了规划的制定并拟定了筹资策略。
《轻轨步道线框架规划》从不同的地理尺度评估城市环境中的机遇与挑战。一方面在全市范围检测轻轨步道的联结效应，另一方面针对步道沿线独特的空间与文化制定不同策略。首先，通过轻轨步道与绿道的连接将更多市民纳入步行和自行车设施网络。其次，从邻里角度划定10 个具有不同人文历史特色的社区，设计每个社区的休闲、消费和聚会的空间节点。通过将社区和经济活动向交通和步道聚拢，创建高效的多模式网络将消费者与沿线商家企业联系起来。“市中心合伙人”与紧邻轻轨线路的商业机构签订协议，由商业机构负责支付和进行轻轨步道后续开发，使轻轨步道转变为连接社区、承载地区商业和文化功能的链状公园（图5,图6）。自2015 年以来有多个项目围绕15 个空间节点陆续获批建设，仅肯登街（Camden Street）节点就有4个公寓项目和10 家餐馆设有进入步道的入口，靠贴步道的餐厅也设有室外露台用餐区。
图5 轻轨步道在站点周边的设计
资料来源：LandDesign
图6 轻轨步道周边的开放空间
资料来源：Charlotte Center City Partners
3.2 公交导向开发的经济引领效应
蓝线对夏洛特城市经济发展的引领效应在南端区尤为明显。夏洛特在2005 年颁布《南端区轻轨沿线车站地区规划》（South End Transit Station Area Plan），旨在为南部片区的更新提供愿景，为南端区三个轻轨车站周边地区在规模、密度和设计上提出详细的建议[25]。2007 年随着沿线15 座车站开始建设，南端区的公交导向开发同时启动（图7）。第一期建设使南端区的私营机构开发量剧增，开发总额超过22亿美元，车站周边地区土地增值明显[26]。此外还有超过14.6 亿美元的在建或规划项目，这些投资改变了地区原有的发展走向[27]。上城区和南端区在2015 年被评为美国顶级开发市场，证明了规划政策的引领效应以及市场对公交导向开发的信心。南端区由旧工业区成功转型为步行文创区，社区充满活力，城市功能融合多元且创新[28]。
图7 南端区中的娱乐休闲区轻轨廊道及其周边辐射区域
资料来源：作者根据参考文献[14]插图绘制
3.3 轻轨步道新型公共空间的环境提升效应
“市中心合伙人”与夏洛特公交系统（CATS: Charlotte Area Transit System）合作，除提供高效的公交体系外，也致力于为居民提供宜居和可持续发展的社区环境。CATS 承诺将轻轨施工费用的1%用于公共艺术打造，这些环境艺术结合重大项目，包括车站和周边地区、公园和乘车场、运输中心等服务设施，通过艺术呈现公交设施的形象和安全性，同时为公共空间增添活力。自2002 年起，该计划已经委托55 位艺术家为17 个节点做视觉艺术设计，囊括了装置于蓝线系统的13件艺术作品[29]。这些作品和微观城市设计增强了空间活力，提升了场所感。
不过，正如美国其他大城市的城市更新项目所证明的，这些规划和城市设计上的成功在资本主义社会环境中也存在相应的不足，其中比较普遍的问题是常常伴随着绅士化的蔓延。轻轨步道逐渐成为时尚地段，虽然公共空间仍然具有开放性，但主要受益者是土地所有者和商业业主，中低收入阶层从城市环境提升中获益不多。另一个在新南方城市中仍较普遍的短板是以私人汽车为基础的交通体系难以动摇，虽然夏洛特2/3 的居民生活在距离公共交通设施0.5 km 范围内，但只有8%的公交服务提供了足够频繁的班次[30]，公交系统仍有较大的提升空间。
4 结论
从夏洛特案例可以清楚地看到，适合的规划政策工具、活化的开放空间以及多元化的公交体系能够实现城市的高宜居度和可持续增长。对夏洛特在城市演变和开放空间拓展方面的精明增长机制进行探析，可以给中国城市特别是大量正在发展中的中型城市提供可借鉴的成功经验，主要可归纳为如下三点。
（1）“市中心合伙人”主动参与城市创新性管理和策划，控制性与激励性政策并举，地方性与区域性政策协同，补齐美国固有规划管理工具的短板，有效地推进建设。这一非政府机构联合其他城市决策和运作组织通过愿景规划、公交发展、公共空间建设，积极鼓励公众参与，把城市、居民、企业三方联结成为协作的利益相关者，以公私合作的方式推动城市结构的演变，促使夏洛特从小汽车城市向公交城市转变，实现城市中心实体化和多样化，提升城市经济的多样性和韧性，建构一套从区域到社区的多等级开放空间体系。中国城市在当前从增量发展转向存量发展的进程中也需要充分发挥非政府机构和社区组织的作用，特别是企业和专业人员在城市更新中的主动性，并调动居民的积极性，进一步增强公私合作的影响。
（2）通过轻轨的兴建，制定公交系统、步行、自行车和汽车系统结合的整合性交通规划，为居民提供多种通勤或旅行的选择。借助轻轨步道，夏洛特创建了具有明确风格并反映当地社区独特文化和社会状况的多元化场所空间。开发强度的提高在带动土地增值的同时，激发了社区成员参与提高社区生活质量的意愿。轻轨步道通过活化空间结合地区购物、消费和娱乐振兴地方经济，提供更多的就业机会，增加零售和餐饮收入，支持社区总体发展。中国城市当前已迎来公共交通的高速发展期，已经运行地铁、轻轨的城市数量达到35 个（不包括港澳台地区，2009 年至今增加了25 个城市），可借鉴交通工程在开辟城市空间和提升城市结构的作用，使城市更紧凑而不是进一步扩散，同时以站点为中心提升空间可达性和多模式交通整合[31]。
本文讨论的成功经验在美国新南方城市群中具有典型意义。这些新兴城市借助经济活力推动城市化，通过城市发展推动机构协调公私合作，大力建设公交体系以增强城市网络和交通多样性，建构丰富的公共空间形式和网络。这些措施带来了城市生态环境提升、城市形态与结构优化、公共空间多元性增强，有效支持了城市经济的持续发展。但另一方面，由于新南方城市发展周期较短，施政重心往往偏重经济和土地价值，在社会平衡和文化多样性等方面仍存在短缺，这在夏洛特的现状中也有明显表现。从公共交通服务普及率来看，夏洛特在过去的十多年成功完成了一些交通投资项目，但整体上公共交通的普及率还较低。从住宅公平性来看，蓝线开通带来大规模、高密度的住宅开发，但鼓励兴建低收入公寓的效果不尽如人意。夏洛特市议会公布的报告显示，虽然目前该市有足够多的中高收入公寓单位，低收入住房规模仍严重短缺[32]。此外，轻轨步道的实施也使南端区和大学城逐渐绅士化，多数低收入阶层仍无法直接享受这些新的开放空间和娱乐设施。
夏洛特和其他新南方城市在发展中的短板也为中国城市带来启示，在我们通过改善基础设施振兴经济、大力拓展开放空间、创建生态宜居的后工业化城市过程中，城市官员、决策者、城市规划师、私人投资者以及社区应该协同一致，寻求更好的方法为城市中的每个居民服务并提升生活环境质量，兼顾收入水平、教育程度、性别和文化背景差异，创造一个更具包容性和多样性、讲求公平正义、注重和谐与健康的多元化社会，使城市保持长期发展的动力。
感谢夏洛特“市中心合伙人”的谢丽尔·迈尔斯（Cheryl Myers）和柯林特·穆里斯（Klint Mullis）在调研中的协助，感谢评审专家提出的富有启发性的意见和建议，以及杂志编辑的协助。
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