二战结束后，德国的城市更新成为德国促进经济发展和城市现代化建设的主要策略和途径，在城市重建和住房建设中扮演了十分重要的角色。1960年代以来，德国城市更新在住房建设、建成遗产保护与开发、社区参与等方面都进行了持续而系统的实践与理论建设[1]。近年来，我国学者愈加关注德国经验对我国城市建设的借鉴意义[2-4]和德国城市更新的具体案例[5-6]，但对于德国城市更新机制的系统性梳理和分析仍较为缺乏。本文对德国近50 年来的城市更新实践、制度和理论建设进行梳理和反思，对德国经验进行批判性思考和选择性借鉴，探索我国微更新转型语境下进一步完善城市更新治理制度的路径和策略。
1 德国城市更新的四个发展阶段
德国自1960 年代起就开始了局部地区的旧城改造，例如柏林于1963 年启动的大规模旧城改造运动。德国第一部城市更新法律《城市建设资助法》（Stadtebauförderungsgesetz）于1971 年正式颁布，标志着国家层面系统性城市更新制度的建立。
本文将1960—2019 年间德国城市更新的发展划分为四个阶段（表1）：孵化期（1960—1975 年）、试验期（1976—1990 年）、推广和稳定期（1991—1998 年）以及调整期（1999—2019 年）[7]。谨慎更新（Behutsame Stadterneuerung）作为德国旧城更新最为核心的部分，对微更新转型下我国的城市更新策略研究有较为直接的指导意义，因此笔者侧重梳理出德国不同时期的谨慎更新策略的相关发展历程。以下四个小节梳理了每个时期的时代背景、面临的具体问题和挑战、城市更新的主要策略、资金途径、更新治理、公众参与、法律制度建设等，并通过柏林的发展进行具体阐释。
表1 德国城市更新的四个阶段
1.1 孵化期（1960—1975 年）：备受争议的大拆大建和全国层面的城市更新制度建设
在1960 年颁布的《联邦建设法》（Bundesbaugesetz）指导下，德国城市建设快速发展，主要是投资需求导向的空间增长，很多城市因此主要以大拆大建（Kahlschlagsanierung）的方式进行旧城改造。例如：1963 年柏林第一个大拆大建的城市改造项目——威丁区的布鲁能街道（Wedding-Brunnenstraße）项目正式启动[8]（图1）。当时的主流观点认为柏林典型的高密度廉租房街区的居住环境和住房质量太差，很多房屋没有卫生间等基本配套设施，存在卫生和健康隐患，且缺乏社区开放性空间。因此，当局进行大规模的拆旧建新，原有街区被大型现代化住区取代，大量原居民被安置在远郊的大型公共住房。然而，如此快速激进和粗暴的城市再开发模式遭到居民的抗议[9]（图2），也遭到众多德国学者的批评，如“城市再开发导致了城市文化特色的丧失”[10]，城市空间的“单调化和不人性化”[11]被认为是继二战之后“对德国的第二次破坏”[12]。随着1960 年代德国青年学生运动的兴起，城市发展的社会价值导向发生了变化，人们对城市更新中的社会问题和历史文化遗产价值愈加重视。1971 年，德国城市协会提出“现在拯救我们的城市”，对城市更新中带来的问题进行了深入的探讨。1975 年是德国城市更新具有标志性转折意义的一年：欧洲议会发起了欧洲建筑遗产年的活动，活动主题为“为了过去的未来”，并通过了《建筑遗产欧洲宪章》（European Charter of the Architectural Heritage），成为欧洲乃至世界建筑遗产保护领域具有重要历史意义的里程碑。
图1 威丁区布鲁能街道的大拆大建
资料来源：参考文献[8]
图2 居民对大拆大建的抗议
资料来源：参考文献[12]
1960 年代的德国出现了大量地方层面的城市更新实践，例如内城地区的住房现代化改造、旧城功能调整和步行商业区建设。这时期的德国城市更新普遍缺乏公共资金的支持，仅在柏林和北威州存在一些试验性的财政支持。1960 年，德国城市协会（Der Deutsche Städtetag）在奥格斯堡的年会上首次提出“城市更新”，并且对此进行了讨论，在德国的城市更新发展历程中具有里程碑意义。德国全国层面的城市更新制度建设开始于1970 年代：1971 年，德国第一部全国性的城市更新相关法律《城市建设资助法》正式颁布，为德国城市更新的资金安排提供了明确的法律依据和相关程序规范，正式开始对城市更新进行引导和干预。《城市建设资助法》旨在推进住房建设和城市更新，强调全面的社会调查和广泛的公众参与，以保障广大市民的利益不受市场逐利的损害。同年，德国正式设立了城市建设发展资金，用于推进旧城修复和住宅更新。
1.2 试验期（1976—1990 年）：公众参与导向的谨慎更新试验和更新治理转型
1970 年代，由于石油危机和环境问题爆发，城市空间的增长和投资导向的发展需求有所下降，德国城市更新的方式和价值观都产生了较大的变化，城市更新的治理模式开始转型。
德国1970 年代的大拆大建主要由大型国有公共住房公司执行，并且得到当时政府的大力支持，属于自上而下的、公共财政支持下的拆旧建新。1980 年代，旧城更新从大拆大建转变为谨慎更新，主要任务是探索大拆大建以外的城市更新方法和空间策略，迫切需要通过试验性的更新实践重新挖掘19 世纪廉租房街区的价值，以扭转大拆大建导向的主流价值认识。
在此背景下，西柏林城市更新的领军人物哈特-瓦特·哈姆（Hardt-Waltherr Hämer）在西柏林的夏洛滕堡区克劳森尔广场（Charlottenburg Klausener Platz）完成了典型的谨慎更新示范性项目“118 号街区”（图3）——提倡通过必要的小尺度空间干预降低居住空间密度，重点提升公共空间质量。这位谨慎更新的先锋试验者后来成为1979—1987 年在柏林举办的国际建筑展（IBA: Internationale Bauausstellung）的负责人。IBA 大大推动了柏林的城市更新实践，柏林在拆建抗议活动曾经最激烈的克劳伊茨贝格（Kreuzberg）地区进行了大量的住区更新试验（图4），包括多样化的旧建筑活化利用、社区交通静化改造、庭院改造、旧厂房活化利用等等[14-15]。
图3 柏林夏洛滕堡区的谨慎更新示范项目——118 号街区
资料来源：参考文献[13]
图4 国际建筑展期间克劳伊茨贝格地区的谨慎更新实践
资料来源：参考文献[14]
1980 年代柏林地区IBA 的成功实践使得谨慎更新作为新的城市更新策略和模式受到了社会各界的关注，扭转了当时城市更新和城市建设的主流价值观[15,16]。西柏林重新认识到已有廉租房街区的巨大价值，并逐步摒弃了大拆大建的做法。IBA 的谨慎更新运动是在公共财政支持下开展的街区更新和现代化改造，其主要特点是大量自下而上的公众参与和沟通式决策。1983 年柏林在IBA 的城市更新实践基础上提出了“谨慎更新12 原则”[17]（图5），这些原则在后来的德国旧城更新项目中被广泛采用。这些原则经过大量的实践检验逐渐成为德国城市更新的通则，对其制度建设也产生了重要的影响[18]。
图5 谨慎更新12 原则
资料来源：参考文献[17]
在《城市建设资助法》的支持下，原西德其他地区在1970 年代—1980 年代也开展了广泛的城市更新实践。早期城市再开发和旧城改造中遇到一系列困难，包括私人土地征收、土地增值以后的利益分配，以及如何利用土地增值的部分重新投入建设当地公共基础设施等，都对城市更新的制度建设提出了具体需求[19]。与此同时，原有相关法律的弊端，如更新程序过于耗时且具有局限性（如政府赔偿义务的法律程序限制），使城市更新的推进具有诸多不确定性。
为了应对这些问题，联邦德国于1984 年对《城市建设资助法》进行了修订，简化了城市更新程序，对城市更新的初步调研和社会规划程序也作出较大的调整，如加强了城市更新利益相关者的参与。城市更新政策和住房政策联系紧密，随着对旧建筑价值的重新认识和接受，私人翻新改造旧建筑的积极性上涨。于是，德国政府逐步减少了住房更新的公共财政资助，通过政策激励来促进私人资本投入旧建筑的现代化改造与翻新，以满足内城区内日益增长的住房需求。1976 年颁布的《住房现代化改造法》（Wohnungsmodernisierungsgesetz）为此提供了法律支持。为了便于住房更新的开展，1987 年《城市建设资助法》和《住房现代化法》被整合并纳入《建设法典》（Baugesetzbuch）。由于住房的现代化翻新导致的租金上涨逐渐引起公众的担心，德国通过《现代化改造协议》（Modernisierungsvereinbarung）来调控住房更新后租金的上涨幅度，以更好保护地原租客的利益。
1.3 德国统一后的谨慎更新推广和稳定期（1991—1998 年）：对原东德地区城市更新的资金和项目支持
1989 年柏林墙倒下后，德国城市更新的主要挑战和任务也发生了较大变化，原东德地区旧城由于长时间缺乏有效的维护导致衰败严重，大量具有历史价值的老建筑由于缺乏修缮而衰败。为了应对这种情况，德国从1991 年开始建立针对原东德地区历史街区的城市遗产保护（包括街道和广场等公共空间）资助项目，通过政府投资来促进历史建筑的修缮和改造。1993—1998 年间，接近90%的联邦资金投向了原东德地区（图6）。这一时期，原西德地区更新的公共资金资助有所减少，更多私人资本在税收减免的政策鼓励之下进入城市更新。可见，该时期的城市更新治理模式为公共干预下的市场自发性更新。
图6 1971—2019 年德国东西部地区的城市更新资助额度
资料来源：参考文献[20]
在此背景下，原西柏林的谨慎更新策略和经验也在城市的更大范围内进行了推广和应用，例如原东柏林地区的普伦茨劳尔贝格区（Prenzlauer Berg）和弗里德山区（Friedrichshain）广泛开展了谨慎更新和旧城复兴，米特区（Mitte）施潘道郊区（Spandauer Vorstadt）的社区更新成为该时期旧城更新的典型代表。与此同时，在城市发展资金的支持下，原东柏林的大型公共住房高层住宅区也开展了建筑和公共空间的更新。另外，柏林墙倒下后留下了大片的可建设空间，如何进行重建成为柏林内城更新的主要任务[16]。
由于考虑到德国统一后的发展需求和特点，1990—1998年间，德国城市更新的相关法律条例进行了多次调整和特殊条例的补充。为了促进前东德的开发建设和住房需求，德国于1993 年进行了关于投资便利化和住房土地法的调整，减少了房屋征收的各种障碍，并且简化了住房建设许可的程序。德国统一后，原东德地区存在较大的建设需求，而原西德地区的“建造规划”编制程序无法适应东部地区开发项目的需求。在此背景下，德国出现了面向具体开发项目的建造规划（Vorhaben-und Erschließungsplan）。与原有的建造规划相比，该规划开发调控的刚性有所下降，且规划周期相对更短，更利于推进德国东部地区的建设和开发，其作为一种新型的规划类型在西部地区也得到了广泛的使用（相关条例见《建设法典》第12 条）。此外，1998 年城市发展资金以独立章节（第164 章）的形式成为《建设法典》的重要部分，标志着城市更新策略和资金工具的统一，为城市更新工作的推进提供了有力的依据。
1.4 新挑战下的谨慎更新调整期（1999—2019 年）：社会问题导向的城市更新创新
随着外来移民和难民的迁入，一些移民集聚社区成为高失业率和治安问题突出的“污名化”街区，城市贫困问题日益突出。这些街区即使通过传统的空间提升和更新策略也无法遏制其社会问题的加剧。在这样的挑战下，德国政府开始更多地寻求社会问题干预视角下的城市更新路径和社会治理策略，街区的社会结构稳定化和可持续健康发展成为城市更新的目标。
例如：柏林政府从1996 年开始建立了城市发展的社会监测机制（Monitoring Soziale Stadtentwicklung），每年对柏林各个社区的就业、教育、社会救济等情况进行定期的系统性监测（图7）。从1999 年开始，德国正式启动名为“社会城市”（Soziale Stadt）的综合性城市更新项目，探索把城市空间、经济、社会和文化等多维度策略综合起来的社区干预方法和城市更新路径，通过社区参与和沟通式规划来促进社区的稳定化和可持续健康发展[22]。社会城市项目的正式启动标志着德国城市更新治理正式转型为合作式治理，通过赋权于社区来推动大量的公众参与和自组织社区更新。更新策略不再局限于空间干预层面，大量的社会文化活动成为社区更新的主要途径。其中，通过教育网络来推进社区更新是社会城市项目的创新性实践和经验；通过学校、培训机构等教育网络可有效激活和调动城市更新中的社会资本，柏林克劳伊茨贝格区的兰格尔克茨（Kreuzberg-Wrangelkiez）就是典型代表。与此同时，社会城市项目框架下的更新方式和主体参与具有了更多的灵活性和可能性①1971 年颁布的《城市建设资助法》提出了更新区（Sanierungsgebiet），同时给更新区制定了很多关于市场开发和公众参与的规定，因此市场和公众参与的灵活性受到一定限制。相比之下，社会城市项目在更新范围划定方面更为宽松，同时在具体社区更新策略方面有更多的可能性和灵活性。。
图7 柏林的年度社会监测
资料来源：参考文献[21]
随着更新治理的转型和深化，这个阶段城市更新在公共资金和更新规划方面出现很多新的特点。例如合作性更新基金（Verfügungsfond）有效支持了公众参与的广泛展开；整合性城市发展构想（ISEK: Integrierte städtebauliche Entwicklungskonzepte）作为新型的沟通协作式规划工具被正式纳入法律文本，并成为社区更新规划制定和决策的主要工具。1990 年德国统一以来，德国通过城市发展资金对全国800 多个城市的城市更新项目进行了资助①1998 年以来的国家大型资助项目包括：社会城市（自1999 年起）、东部地区改建（Stadtumbau Ost，自2002 年起）、西部地区改建（Stadtumbau West，自2004 年起）、活跃的城市和地区中心（Aktive Stadt und Ortsteilzentren，自2008 年起）、城市遗产保护（西）（Städtebaulicher Denkmalschutz 〔West〕，自2009 年起）、小城市和城镇（Kleinere Städte und Gemeinden，自2010 年起）、未来城市绿地（Zukunft Stadtgrün，自2017 年起）。由于原东德地区面临着需要大量拆除多高层板楼住宅的问题，东部地区改建项目于2002 年正式启动；与此同时，原西德地区也面临着类似的问题，因此联邦政府从2004 年开始资助西部城市改建的项目，2009 年以来政府也对原西德地区设立了类似的城市遗产保护资助项目。（图8）。2004 年《建设法典》里增加了有关城市改建（Stadtumbau）和社会城市的特定相关条例。
图8 1971—2019 年间德国城市更新资助项目
资料来源：参考文献[20]
2019 年，德国对城市更新项目体系进行了重大调整，已有的六个城市更新资助项目被简化为三个，分别是：生活中心—城镇和市中心的保护和发展，社会凝聚力—共同塑造社区共存，增长与可持续更新—设计宜居社区。2020 年以后，德国城市更新进入了新的发展阶段，面临着更多新的挑战。例如随着电商的盛行，传统商业街区面临着生存的现实挑战；面对气候变化挑战，亟须开展绿色城市更新；等等。德国旧城更新需要寻求更多新的策略。
2 不同层级联动的城市更新资金：通过公共资金投入带动社会资本
德国《基本法》第104b 条赋予了联邦政府进行资金分配的特定权力。根据该规定，联邦政府负责为16 个联邦州的城市更新和建设提供财政支持；联邦、州和地方政府根据“1/3 原则”各提供1/3 的城市更新资金②https://www.staedtebaufoerderung.info/DE/Grundlagen/grundlagen_node.html。
根据《建设法典》第164 条，市和镇政府主要负责制定城市更新措施和编制更新规划；州政府负责确定城市更新公共资金分配的优先等级，然后以州为单位向联邦政府申请城市更新的资金支持；联邦政府和州政府之间通过制定行政管理协议（Verwaltungsvereinbarung）来监管城市更新目标和实施效果，包括措施、目标、资助重点与具体项目实施、相关财政预算和各州的资金分配等（图9）。《基本法》第104b 条还规定城市更新公共资金的使用有特定期限，需要进行阶段性的评估。对城市更新资助项目的资金使用情况进行定期的系统性评估和动态监测，有利于对实践经验进行及时总结和推广[23]。
图9 更新项目的资金申请和管理
资料来源：作者根据参考文献[20]整理绘制
2008 年以来，每个接受联邦和州城市发展资金的城市都可以设立“社区合作性基金”，这些基金直接用于小尺度更新项目的开展。社区合作性基金实质上是更新资金的筹集工具，资金的50%来自联邦、州和地方政府，50%来自企业、房地产市场和社会企业；个别情况下，社区合作性基金全部由政府提供。也就是说，社区合作性基金的每一欧元私人投入都将获得来自城市发展预算（联邦、州和地方）相同金额的补贴，大大提升了社会资本投入的积极性。社区合作性基金加强了多元公私主体的合作，鼓励私人和社会主体的自组织更新，为本地主体（居民、商家、业主、基金会等）提供服务，便于开展具有灵活性和因地制宜的在地更新策略，提升街区的环境和空间质量。根据相关研究统计表明，德国城市更新中每1 欧元的公共资金投入会带来8 欧元的社会投资，可见公共资金起到了种子资金的作用。
3 城市更新规划制定和实施的关键工具：整合性城市发展构想
整合性城市发展构想（ISEK）作为新型的城市更新规划工具，已经成为德国城市更新资助立项不可缺少的前提文件，被证实是进行城市更新规划和更新实施的有效工具。前期调研是德国城市更新的强制性法定程序，ISEK 是城市更新程序中前期调研的重要任务。根据“城市资助管理协议”，ISEK 成果文件是国家城市更新公共资金的重要审查依据，资金的分配和项目选择需基于ISEK 成果来进行。ISEK 基于社区更新需求，对实施策略的主次和先后进行细致研究，优先实施具有触媒效应的更新措施，通过有效的前期公共资金投入来带动后续的社会资本投入，从而实现更新资金的效益和效率最大化（表2）。
表2 整合性城市发展构想的文本主要内容
资料来源：参考文献[24]
ISEK 建立了城市更新的过程和实施评估机制，评估的内容包括社区参与情况、项目实施、更新目标、实施进度和效果等。此外，作为多层级城市更新决策的有效协调工具和重要规划文件，ISEK 有利于不同层级规划间的协调。同时，ISEK 作为一个多元主体的规划参与工具，在规划早期尽可能把相关利益主体纳入进来，避免了参与不充分引发的后期冲突。ISEK 有助于根据地区的具体情况和潜在发展需求制定可实施的项目和策略方案，把更新规划、更新立项、规划实施和资金安排各环节结合起来，是全流程更新规划和实施的有效工具（图10）。例如多特蒙德的霍德（Hörde）中心区的ISEK（图11）对具体地块进行有针对性的深入研究和分析，从而制定了清晰明确的更新目标和措施。
图10 整合性城市发展构想的规划和实施过程
资料来源：参考文献[25]
图11 多特蒙德霍德（Hörde）中心城区的整合性城市发展构想
资料来源：参考文献[26]
4 典型案例：柏林施潘道郊区的谨慎更新
柏林施潘道郊区（Spandauer Vorstadt）的社区更新是1990 年代以来柏林谨慎更新的典范。该案例位于柏林的中心区，面积67 hm2，有接近300 年的城市发展史，在战争中受到的破坏较少。该地区存在大量具有历史保护价值的老建筑，冷战时期因长期缺乏维护而导致街区衰败和住房严重空置，柏林墙倒下后迎来新的发展机会。1993 年政府正式把该街区列入城市文物保护计划的资助名单，此后政府投入多种公共资金以推进该地区的更新实践。该社区的更新被德国各级政府和学者视为德国谨慎更新的成功案例，其在更新资金、空间策略、公众参与、社区治理等方面有着典型的代表性：作为政府正式划定的城市更新地区，在多个城市更新项目公共资金的支持下对公有和私有房屋进行了翻新；提供了大量公共住房，建设了大量社会设施和高质量公共空间；更新过程开展了实质性且有效的社区参与。更新后的社区不仅商业活力和吸引力有所提升，而且大量原居民继续居住在本地，成为宜居宜业的社区。2011 年，德国开展了全国层面的城市更新项目评估研究①本文第二作者主持并且参与了由德国交通建筑和城市发展部（BMVBS）组织的城市更新评估项目。，对德国全境内1995—2003 年间的所有城市更新项目进行系统性的全面评估。该社区更新作为柏林内城地区综合整治和谨慎更新的典型代表，成为官方城市更新评估报告里重点剖析的27 个典型案例之一[27]。本文将从规划参与、资金投入、空间更新、租金调控等几方面来对该社区更新案例进行介绍和梳理。
4.1 基于整合性城市发展构想的社区参与式规划
从社区更新规划启动开始，业主咨询委员会就定期对该地区的本地业主和租客进行意见和反馈的收集。在整合性城市发展构想（ISEK）规划工具的引导和支持下，通过多元主体的参与，该社区制作了地区性的“框架性更新规划”（Rahmenplan）（图12）。该规划鼓励社区的多功能混合，例如居住和商业的适度混合。以社区为单位，规划设计师组织相关的利益主体对社区更新的具体目标和措施进行讨论和协商。整个过程中，正是通过业主的参与才有效启动和实施了社区的更新。
图12 施潘道郊区社区的框架性更新规划
资料来源：柏林米特区政府
4.2 前期必要的公共资金投资带来后期私人资本的投入
1990 年以来，该地区的更新受到了一系列来自国家、州和市公共资金的支持（表3,表4）。例如在城市文物保护资金的支持下，该社区的很多极其破败的历史建筑得到了很好的翻新和再利用（图13,图14）。1993—2006 年间，该地区的更新公共资金总投入达2.06 亿欧元。根据相关统计，大约每1欧元的公共投资带动了5.4～5.8欧元的私人投资。可见，公共资金的投入在项目前期十分关键，并且可对历史建筑的翻新和保护、社区基础设施的完善、公共空间的提升等提供必要的支持（图15,图16）。
表3 更新资金来源项目一览表
资料来源：参考文献[28]
表4 更新资金使用类别一览表
资料来源：参考文献[28]
图13 改造前的奥古斯特街道76 号（1993 年）
资料来源：德国联邦建筑、城市和空间研究所（BBSR:Bundesinstitut für Bau-,Stadt-und Raumforschung）
图14 改造后的奥古斯特街道76 号（2009 年）
资料来源：Plan und Praxis 规划事务所
图15 改造前的奥兰尼尔贝格街道27 号（1993 年）
资料来源：德国联邦建筑、城市和空间研究所
图16 改造后的奥兰尼尔贝格街道27 号（2009 年）
资料来源：Plan und Praxis 规划事务所
4.3 社区全流程参与和自我维护的庭院改造
设计师和居民按照实际需要对公共设施、街道、庭院等进行改造提升，渐进式地改善居住条件。例如该社区通过保留街区的肌理和原有风貌，提升优化现有建筑的庭院绿化并修复或重新设计外墙；此外该社区通过社区参与来进行庭院改造（图17），营造儿童和家庭友好型的公共活动场所。例如2004—2006 年间，在东部城市改建资金的资助下，居民共同策划和建设了克朗斯尼克（Krausnick）公园（图18），全过程参与了该公园游戏场地设计改造的前期研究、方案讨论和项目实施。这个公园的维护和管理也是建立在自组织基础之上，当地居民和政府达成相关协议，由居民自己对这个公园进行日常维护和管理。
图17 街区内的庭院更新项目分布
资料来源：柏林米特区政府
图18 克朗斯尼克公园（2019年）
4.4 社区肌理的修补：填充式更新
该社区除了对现有建筑的立面进行修缮和翻新，还通过合理的阳台加建等来改善居住的质量。1990 年启动更新后，该社区通过进行填充式的新建筑建设来修补社区的空间肌理（图19）。社区更新充分尊重原有的社区肌理和建筑风格，通过必要的建筑重建来修复和延续街区肌理和功能。社区里填充式的新建建筑，在体量上与社区协调一致，但新建筑的立面材料、风格等都和旧建筑截然不同，体现了风格多样化的特点（图20）。
图19 施潘道郊区的填充式更新
资料来源：柏林米特区政府
图20 施潘道郊区的新建筑
资料来源：Plan und Praxis 规划事务所
4.5 通过租金调控应对绅士化的挑战
当一个社区更新项目较为成功时，往往面临过分商业化和绅士化的问题。柏林当地政府在施潘道郊区更新的启动初期阶段就预感到该地区的更新升级将不可避免地带来租金的上涨和绅士化，为此，当地政府在1995 年出台了该地区更新范围内租金上涨的上限规定，有效地控制了租金的上涨幅度和速度。此外，为了防止该社区的过度商业化和旅游化，政府通过法定规划对商业和住宅的功能混合进行了规定和管控。
5 对我国城市微更新制度设计的启示
德国城市更新在不同发展阶段遇到的各种问题与挑战，在我国快速城镇化过程中也在不断涌现，例如旧城社区的衰败、居民再安置的冲突与反抗、市场导向再开发的规划控制、历史文化遗产的破坏等。结合我国具体情况批判性反思和选择性借鉴德国城市更新在制度、规划、资金、公众参与、空间等方面的具体策略，对我国的城市更新具有很重要的意义。
5.1 制度建设：保证制度设计的适应性和稳定性
德国城市更新的思路演变体现为相关法律的不断调整和变迁。根据不同阶段的相应问题和挑战进行针对性的修订，对不同阶段所遇到的制度需求和发展趋势都进行了及时有效的制度回应（表1,图21），具有较强的适应性。同时，法律政策的持续性和相对稳定性也有所体现，很好地避免了制度剧烈变迁所带来的衔接和成本问题。德国城市更新制度的稳定性源于德国建立了全国层面的城市更新法律和制度，在联邦政府和州政府达成的框架下进行州级层面的城市更新公共资金分配，市和城镇层面根据实际需要制定城市更新目标和计划。目前我国城市更新正处于快速发展阶段，全国各地的更新实践开展迅速，各地在积极地进行城市更新的制度设计，例如上海、深圳、广州等城市建立了较为系统的城市更新法律制度，但目前尚未建立全国层面的城市更新制度。此外，我国更新往往面临着政策不稳定和不确定的挑战，保持更新制度的适应性和稳定性对于城市更新的健康、稳定推进十分关键。因此，我国可以借鉴德国经验建立全国层面的更新制度和法律框架，更好地保证城市更新制度的稳定性和连续性。
图21 德国城市更新四个阶段的制度变迁
5.2 项目管理策略：构建全流程的微更新项目规划和实施管理机制
德国的城市更新项目较为注重过程管理，例如项目前期的事前研究、项目实施的过程管理、项目后期实施效果的评估，具有较为稳定、连贯和系统性的项目管理机制。目前我国城市更新更多关注更新规划，对更新规划的具体实施、更新相关资金的使用和管理重视不够，规划和实施往往产生脱节，同时更新项目的延续性和后续推进具有较大不确定性，例如受限于特定政府官员的特定任期，这些都是目前我国城市更新中面临的重要困境。我国更新制度设计可以考虑通过借鉴德国的城市更新项目管理经验和ISEK 综合性更新规划工具，建立系统性和全流程的微更新项目规划和实施管理机制，避免更新项目的推进和效果局限于具体政府人员的特定任期，从而提升更新项目的可持续性和实施效果。此外可以借鉴德国的社区合作性基金工具和资金策略，更多重视我国微更新公共资金的使用，进行缜密且有针对性的城市微更新公共资金使用规划与管理，通过公共资金来激活和带动社会资本的投入，构建社会效应最大化的更新策略，从而实现更为长远的综合性城市更新目标。
5.3 规划作为参与工具：更新主动权下放社区和本地需求导向的更新规划
德国的谨慎更新和社会城市项目是德国城市更新治理转型的标志，其核心特点体现在多元主体参与机制的构建。通过公众参与的有效规划工具ISEK，赋予社区居民更新规划的参与权和决策权，力求最大限度地激活社区的能动性，使得更新规划更加符合本地社区居民的切实需求，具有现实针对性和可操作性。随着我国经济和社会发展的转型，政府自上而下主导的福利型城市更新模式已经不适应当前的形势和要求，同时房地产开发主导的城市更新模式也遇到各种困境，故探讨微更新转型语境下实质性的公众参与更新机制至关重要。借鉴德国经验，把城市更新的决策权和资源支配权更多地下放到社区，由社区主导进行社区基础设施的提升，能充分调动社会资本及其他本地资源。构建我国城市更新多方利益主体的合作式参与平台，有利于反映出自下而上的社区和市场的内在发展要求；在政府、社区和市场力量的合作式治理中充分发挥社区的主观能动性，实现各方利益格局的均衡，有利于抬升居民的社区认同和自豪感。此外，建议通过多种形式的规划参与（如设计竞赛、工作坊等）来充分论证和灵活探讨面向本地发展的具体策略。社区参与不局限于物理空间更新层面，我国微更新可借鉴德国社会城市项目的城市更新方式和策略，尝试多样化且灵活的社会干预手段，例如社区活动、教育网络等，更加注重社区治理和社区营造。
5.4 空间策略：构建适用于我国旧城产权和建筑形态的住房微更新制度
与德国的城市更新发展比较相似，近年来我国的城市更新也开始逐步意识到大拆大建的弊端和问题，微更新逐步成为我国备受重视的策略。虽然渐进式更新模式是学界一直推崇和认可的更新模式，但在具体的实践中往往难以实现。尤其是房地产开发驱动下的城市改造和再开发不可避免地导致城市特色风貌的缺失和城市肌理的破坏。近年来，市场和社区参与的旧建筑活化利用实践日益增多，然而在制度层面尚缺乏系统性和细致的政策设计。应借鉴德国的谨慎更新空间策略，充分尊重和认识老城衰败街区的文化和建筑价值，建立适用于我国旧城复杂的产权形态和存量建筑特质的住房微更新政策和技术指引，把肌理保护、住房现代化翻新和建筑遗产保护有机结合起来。
注：文中未注明资料来源的图表均为作者绘制或拍摄。
感谢两位匿名评审专家对本文提出的建设性修改意见，以及牛煜虹、广州热带地理研究所的徐永坚和来自德国卡塞尔的马克西米利安·菲茨纳（Maximilian Fitzner）先生在本文修改校对过程中提出的宝贵建议。
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