1 瑞士的城市发展策略：内城更新优先于城市蔓延
“内城更新优先于城市蔓延”（internal development before external development）是瑞士在土地利用可持续发展方面的基本策略，现已被写入2013 年修订的《瑞士空间规划法》（Raumplanungsgesetz）。其核心策略强调应限制居住地的扩张，未来发展应该转向已建成区域。这意味着在任何新区规划开始前，存量区域必须被优先考虑使用。以往的地方规划，尤其是法定规划，通常建立在土地增长和新区开发之上，依据用地结构的类型和容量来进行布局和建设，由此带来的结果往往是城市蔓延。在过去50 年中，瑞士为满足住房需求而占用的土地超过了曾经使用的土地总量。通过土地扩张来解决住房问题，这一度是瑞士与其他国家普遍采用的方式。
在二战刚结束时，瑞士并不是一个富裕的国家，经济上以农业发展为主，仅有少量工业。伴随着人口的大量增长和高速的城市发展，瑞士在战后很快经历了快速的经济腾飞，城市用地以向外蔓延为主。城市发展的主要模式是消耗新增用地，且这种模式一直持续到1980 年代。之后，受中国改革开放、东欧剧变等国际因素的影响，瑞士很多工业外迁，留下的工业用地遗存可以进行重新开发，但城市用地的蔓延依然在同时进行。1979 年瑞士颁布了法律，规定有必要对土地进行可持续性利用，但这并没有阻止城市用地的继续蔓延。这种态势终于在21 世纪初发生了转变。当时，曾有企业家想在法语区的未开发用地上发展廉价工业，但很多政治家和专业人士认为这违反了可持续发展的有关法律，因而阻止了这一计划的实施。伴随着项目否决过程的是发自民间的“景观倡议”活动，它获得了10 万瑞士公民的支持——他们主张未来的城市发展应向内而不是向外，因为如果城市继续外向蔓延，瑞士将失去绿色开放空间及其优美的景观。2013 年，超过60%的瑞士人通过投票支持了这一主张。根据投票结果，《瑞士空间规划法》从2013 年开始规定城市的发展战略是向“城内”而不是“城外”。
向外蔓延是一项相对简单的任务，存量更新则要困难许多。这是因为在建成区，城市、集镇、村庄和建筑已经存在，更新过程中需要处理不同的利益关系。同时基础设施、公共建筑和附属配套设施，如学校、幼儿园、交通系统和公共空间，也需要在社区中获得相当的空间。社区的快速变化经常导致对基础设施的需求发生变化，例如要针对不同年龄群体配置适龄的公寓等，这些都会激发内城更新并要求建筑或设施的私人业主参与其中。
2 城市更新的潜力地区
讨论内城更新首先面临的问题是哪些地区具有内城更新的可能性。图1 显示了城市中那些被认定为过度建设的区域（用红色虚线标记）——也就是可能进行更新的地域，以及在其中可使用的干预改造措施，包括缩小可用建筑的间距、重新利用荒地、增加更多楼层或附属配套设施、在法律允许下适度增加空间密度，以及重新分区/区划等。因此，摸底哪些存量用地可以进行更新是开展内城更新工作的第一步，也是核心步骤。如果希望采用内城更新策略来促进城市发展，那么对土地总量，特别是内城的存量土地等进行评估具有至关重要的意义。这种情况摸底也有助于对所有后续过程设定关键工作要点。
图1 内城更新带来的发展机会
资料来源：苏黎世联邦理工学院空间发展系附加空间项目组，2018
瑞士有三类地形，第一类是阿尔卑斯山地区，高山比较多；第二类是临近法国地区，属于欧陆高原地形，海拔900～2 000 m 左右；这两类地形之间是中部高原区，位于波登湖—日内瓦湖之间，这一地区因相对平缓而非常适合发展，瑞士850 万左右人口中近600 万人都生活在这里。从2006 年起，苏黎世联邦理工学院对全瑞士26 个州中的14 个州进行了普查，结果表明，瑞士当前的建成区内有足够的空余用地来支持内向发展，无需开发新区，在瑞士的已开发区内还可继续容纳100 万～150 万人。瑞士最大的城市是苏黎世，仅有42 万人口，这相对中国的城市尺度来说，只是一个普通城镇。但瑞士拥有联系紧密的城市网络——由不同城市组织起来形成一个类似大城市的地区，以此建立综合实力来与欧洲其他城市连绵区竞争，如米兰、慕尼黑和法兰克福等都市区——这些地区拥有350 万～450 万人口，在欧洲非常具有竞争力。通过城市联盟（the network of cities and locations）策略，瑞士将不同尺度城市组织起来，使其既具有都市区的优势又能避免其缺点。而支撑这一策略的脊梁是非常发达的铁路系统，它促进了不同城市的交流，增加了就业的可能性以及人与人之间的交往。除此之外，便捷、畅通、准时的公交系统也是瑞士获得成功的重要因素之一。因此，奥地利、荷兰和丹麦等北欧国家正在大力改善公共交通并投入大量资金。
过去15 年中，苏黎世联邦理工学院尝试使用“附加空间”（Raum+）的方法为瑞士12 个州的近400 个城镇创建了城市更新地区的评估，涉及220 万总人口（居住者和就业者的总和）。调查显示每个城镇都存在典型的可使用存量土地——几乎50%的内部存量土地都可以立即使用，这意味着相当大的空间更新和改造潜力。“附加空间”的研究结果还表明，中小型的城镇和社区中，近70%的用地都可利用，而过度建设区中有超过一半的地区是已建成的存量更新储备区——在大城市，这一比例有可能更高[1]。由此可见，中小型城镇在内城更新中扮演着重要角色。尤其是20 世纪六七十年代建造的低密度独栋住宅地区存在大量潜力区域，这些地区有相当大的可使用的存量土地储量，且具有高度的可拓展性——建筑建成年代久远，拥有大量翻新、增加结构和改变建筑密度的机会，且这些方式都能在现有分区条例框架下被实现。内城更新工作如果可以跨越产权边界，拥有产权的多位业主通过协商共同制定发展方案，那么在这些区域内，小步骤、渐进式的设计改造可以在很多空间得以实施。推动这种改造实施需要采取主动的行动，而市镇的管理部门或社区委员会是主要行动主体。
3 内城更新中的非正式规划：作为正式规划的补充
3.1 分层级的空间规划正式体系
瑞士空间规划的核心任务之一是协调土地利用及其对应的空间活动，这一职责在《空间规划法》中有明确规定。瑞士联邦结构包括26 个州和2 000 多个市镇，这也意味着上述协调是一项十分艰巨的任务。瑞士地处欧洲中部，在经济上与周边国家高度依存，过境交通的挑战对跨境空间规划提出了特殊的要求。在处理这些情况时，赋予瑞士公民表达意见的各种权利与方式变得极为重要，如公民投票、倡议和罢免等，这在瑞士的直接民主制度中有着明确的规定。此外，《瑞士空间规划法》要求制定针对居住环境的发展战略，这项战略提倡在向外扩张发展前优先考虑内城更新。《瑞士空间规划法》修订后强调应加强住区土地节约发展政策的执行力度，并推进空间、基础设施和景观改造相结合的综合规划。
相比新区建设来说，正式的法定规划在内城更新过程中并不能起到主导作用——只有在寻找到已知且明确任务的解决方案之后，正式规划才会在内城更新的后期阶段被引入。在存量更新中，非正式规划在寻找中长期解决方案的过程里会起到更为重要的作用。非正式规划和合作过程是对正式规划的补充，但是它们并不能取代正式规划。尽管非正式规划已成为许多大城市的标准做法，但在瑞士的中小型城镇才刚刚起步。不过，当市镇或社区开始采用恰当的方式来激活其存量居住环境时，非正式规划是可以为内城更新作出巨大贡献的。
3.2 非正式规划的引入
在许多国家，有效的空间活动与其行动者之间的协调需要通过正式程序来明确。包括参与和实施在内的程序属于法律规定流程，都必须根据具体规定进行。近几十年来，有新观点认为正式程序不能有效完成空间建设、更新、改造活动与其行动者之间的协调工作，特别体现在具有较多冲突的项目中。造成这种情况的根本原因之一是空间规划只能应对已经出现的冲突，而且时效相对较慢，因此更好的方法是具有前瞻性的协调手段，能起到避免冲突或解决冲突的作用。这也与空间上关键行动者是否愿意透露他们的意图和利益有关，不过通常他们会持保守观念，维护自身的利益。为了使正式规划程序能够尽可能变得更加快速有效，瑞士在1990年代将非正式规划作为重要的补充要素引入规划体系中。在瑞士三个层次——联邦—州—市镇（Confederation-Canton-Municipality）的正式空间规划体系之外，非正式规划如何支持法律程序和提高规划质量是本文接下来重点探讨的内容。引入非正式途径是期望帮助实现整合性的规划，也就是将所有空间相关问题都进行综合性的考量，以便为瑞士26 个州和2 000 多个市镇创造可持续的空间发展引导[2]。
非正式规划是对正式程序的补充，而非取代它们。非正式规划也需要量身定制，这也是其真正发挥作用的地方。这种非正式规划的一项基本任务是探讨关乎未来的重大议题，例如通过跨境合作解决区域问题就是一个特别重大和特殊的挑战[3-4]。《瑞士空间规划法》在区域层面提供了一种中央协调工具，即“意向性规划”（Richtplan）。它是一套针对各州的指导方针，其中有一个预定向的类别（Vororientierung）就是针对非正式程序作出的规定。因此，瑞士具有使用非正式、探索性程序解决问题的法律基础。这与瑞士空间规划的实用方法整合在一起，也是瑞士非正式规划的文化和方法广泛推广的原因之一。
4 以非正式的“试验性规划”推进内城更新
在非正式规划领域，通过在特定区域进行“试验性规划/设计”（test planning/design）来推进内城更新工作是非常有益的尝试，这不仅有助于基于有限精力来探索更多改造的可能性，同时也提供了与土地所有者进行讨论的基础。试验性规划在大尺度地区是一种行之有效的方法[5-7]，该方法特别适用于内城更新过程中难度较大、往往需要综合考虑基础设施、定居点和空间开发的地区。在此过程中，具体的“事件”通常成为试验性规划的着手点。
知晓解决复杂问题的范式对于理解与使用试验性规划方法是非常重要的，这也是试验性规划方法解决复杂问题的关键。规划师的工作经常受到特定规划方法的影响，通过一系列固定的视角来看问题，如规划师的思考往往围绕“如何协调问题并进行决策”。这种思考通常可以被描述为“云树隐喻”：第一，在澄清（求解）过程开始时，必须考虑混乱的情况（云）；第二，在澄清（求解）过程结束时，应能够说明从一组备选方案中选择特定方案的依据，以解决或避免问题。因此，这个隐喻包含一个决策树；第三，由于这是一个无法用常规解决方案处理的复杂问题，因而需要定制澄清（求解）过程。在试验性规划中，需要有效地设计程序来激发参与者的行动。这一过程应具有时间限制、遵循特定的组织结构和程序，并遵守重要原则来加以运作。由于这个组织过程的时间限制性，因此也被称为“临时组织”（ad hoc organization）。
4.1 试验性规划的组织结构
组织结构明确了试验性规划的参与者以及各参与者之间的互动关系、能力和权限。与常规的规划过程相比，试验性规划过程中的结构层次大大减少，保证了参与者之间更直接的交流（图2）。委员会和团队是试验性规划过程的重要组成部分，认真选择参与者也是一项重要的任务，此外成员和委员会之间的互动、合作和监督也同样重要。其组织结构具体包括以下几个部分：（1）执行委员会：由政治机构、决策机构和组织的代表组成（均有表决权），他们负责分发试验性规划过程的正式任务，定期向指导委员会通报工作进展情况，批准试验性规划形成的明确建议。执行委员会的协调主席在执行委员会成员中选出；（2）指导委员会：由7～12 人（均具有表决权）组成。他们是委托机构的专家，指导委员会从规划内容角度指导试验性规划的流程、与团队直接交流、提出建议，并将成果提交给执行委员会；此外，无投票权的其他专家也可以被邀请加入。指导委员会通常根据执行委员会的建议从其成员中选出指导委员会的协调主席。（3）指导委员会办公室：负责组织会议、起草协议书、执行指导委员会的其他任务，并对提交到最终会议的团队成果进行初步检查和概括提要。（4）设计团队：通常需要3～4 个跨学科团队对任务书中的问题提出解决方案与实施建议。在选择设计团队时，应注意团队的多元性，包括来自该地区、其他地区、全国和国际的优秀团队。资格预审对最后的方案选择有决定性作用，通常英语是国际试验性规划过程所使用的统一语言。（5）准备小组：策划试验性规划的过程中需要一个准备小组。该小组负责汇编有关试验性规划的基本信息、项目的程序及其实施情况。
图2 试验性规划过程的原型结构
资料来源：德国空间规划科学院ARL,2011
4.2 试验性规划的过程与时间架构
决定试验性规划成功的一个重要因素是对整个过程的仔细准备，包括从任务描述开始（任务描述应保证对所有合理的建议与解决方案的公平性）到目标日期的功能顺序（图3）。在条件允许下，最终的决定应是经多方协商后达成的一致结果。这就赋予了指导委员会（特别是主席）重要的责任。
图3 试验性规划过程的时间架构
资料来源：德国空间规划科学院ARL,2011
很多情况下，实际的规划项目周期都会更长一些，尤其是涉及到有创意竞赛的情况下。如在利马特河谷和巴登地区（包括苏黎世和阿尔高州）的一个实验性规划中，包括社区、负责官员以及联邦空间发展办公室（ARE）在内的机构成功筹集了约35 万欧元，进行了一次创意联合竞赛（图4）。竞赛的核心目标是找到2040 年该地区空间发展的概念，以便确定利马特河谷的长期空间战略，项目进行时间约为一年。
图4 创意竞赛过程
资料来源：苏黎世联邦理工学院空间发展系附加空间项目组，2019
4.3 试验性规划的后续行动组织
在整个过程中，应尽早考虑试验性规划在后续阶段的组织工作。通常情况下，后续行动组织的相关内容会安排在设计结束后进行详细说明，但试验性规划通常建议在工作开始阶段进行考虑，通过研讨会的形式进行商讨，保障每一阶段的后续行动开展。
不管是否增加了后期深入阶段，关于后续行动组织的问题都会在规划结尾阶段出现。其他被考虑在内的后续活动由特别组织执行。例如公私伙伴、协会或特殊私人与公共组织或公司，它们愿意承担那些被认为是以目标为导向的项目。与选定形式无关，后续组织的意义在于强调试验性规划过程中所培养的跨机构和学科的协作形式。如果没有合适的后续组织，试验性规划的成功率可能会降低，并可能再一次还原为常规规划[8]。
5 阿勒河岸的试验性规划
瑞士索罗图恩州阿勒河岸的棕地改造规划是一个试验性规划的成功案例。2008 年底阿提斯霍尔兹（Attisholz)地区的纤维素生产停产，使该地区成为瑞士最大的棕地，也成为公司、州政府和社区需要共同面对的发展议题。阿提斯霍尔兹地区坐拥瑞士最大的可利用土地储备，交通区位条件优越，是国家级重点地区。州政府将该地区列为空间和经济发展的重点项目并以最高优先级来发展。在此背景下，试验性规划在整个地区开展，以探索兼顾各方的土地利用方案。具体项目涉及阿勒河两岸两个面积相近的棕地（图5），分别是北岸的里德霍尔兹（Riedholz) 棕地和南岸的卢特巴赫（Luterbach) 市棕地，占地面积分别为57 hm2 和53 hm2。
图5 阿提斯霍尔兹的阿勒河两岸棕地
资料来源：苏黎世联邦理工学院空间发展系，2018
在项目的前期准备阶段，通过州空间发展局的领导，州的两个责任部门与土地所有者一起开始了试验性规划。在规划过程中，各个利益相关者的跨领域合作是非常重要的，主要合作方包括政府官员、工业界领导、行政官员和专家。多方的稳固合作可以提前消除弊端，且利益冲突能被很好地化解。除了州政府的专家外，项目还邀请了来自各领域的独立专家参与到规划过程中，并从15 支设计队伍中选取4 支参加试验性规划。
非正式规划带来了可喜的进展。2015 年，只经过很短时间的谈判，该州便成功与一家大型生物技术公司签订了生物技术产品制造合同。在未来几年，近10 亿瑞士法郎将投资创造4 000 多个工作场所。这一实验性规划过程是通过两个阶段实现的。第一阶段在2011 年进行，通过这个阶段的试验性规划之后，阿勒河两岸的结构性空间规划得以确定，并被视为进一步行动的纲领——南部地区的用地功能以清洁技术为主导，北部地区的用地功能以混合用地（办公室、住房、工作室）为主导（图6）。规划提出阿勒河两岸应通过慢行交通加以联系，发展成为一个休闲娱乐新区。由于存在许多有关开放性的问题，规划需在后期深入阶段接受公民的更多建议与意见。该结构规划在特别开放日向公众公布，有近两千名游客利用这个机会参观了这些地区及其工业设施和纪念碑等。第二阶段的试验性规划在2012—2013 年间进行，这是对第一阶段规划的深化。这期间，每三个月就会有一次会议共同讨论地区的土地利用，并针对阿勒河北区和南区形成两个土地利用总体规划。对两个区的土地利用规划进行分别编制，有利于灵活地针对单个区域进行再开发建设，既减少了实施的复杂性，又为土地所有者以不同速度开发提供了可能。
图6 两块棕地的结构平面图
资料来源：参考文献[9]
一般来说，棕地改造是一个世代工程。阿提斯霍尔兹地方当局在项目初期也秉持这样的想法，但该地最后用不到5年的时间就成功吸引到投资者并进展显著，这当然不仅仅是一种运气。在试验性规划过程的前两年，重要参与者之间形成了坚实的信任合作基础，只有在此基础上，才有可能抓住到来的机遇。
这个案例说明了成功使用非正式程序的核心因素。笔者认为，非正式程序的准备阶段是取得成功的关键[10-11]。这一阶段能够帮助建立可靠的合作基础，这是项目可以经受住所有可能挫折的前提。在准备阶段，项目必须公开讨论可能的行动方针、潜在的行动者、能够提供的经费等问题，但最重要的是与重要行动者讨论可能存在的风险，包括失败的可能性。毕竟，在计划中没有什么能够完全确定，所以避免出现问题是必要的安全保障。
6 结论
瑞士的经验表明，在这样一个土地稀缺的国家里，城市更新而不是无限的城市蔓延应当被列为城市发展和土地利用的首要策略。并且，将其政策上升到法律的高度，作为国家的法律内容，是其有效得到广泛实施的前提。瑞士正是在此基础上进行了大量的存量更新实践。开发新区操作起来相对比较容易，向内发展则非常具有挑战性，因为有更多的利益相关者会涉及其中。瑞士的城市发展战略对其他的欧洲国家有一定的影响，比如德国、奥地利和荷兰。德国作为欧洲大国，其中小型城市可能会继续蔓延，但大城市如科隆、慕尼黑、法兰克福、汉堡等则已经没有城市蔓延的空间可能，这使得城市在未来发展中别无他选，只能增加建设密度和进行城市更新。
从城市规划角度来看，在城市更新中，规划工具也应做适当的调整以期达到不同的目的。传统的正式性规划通常致力于发展新区，可以大面积批量编制；但在存量规划时代，规划需要量身定制，通常效率比较低——而非正式规划，或者说试验性规划在瑞士的成功实践表明，它可以在城市更新中起到关键作用。在阿提斯霍尔兹地区案例中，短短5 年之内棕地就重新得到利用，试验性规划对此功不可没。尽管国情不同，但中国与瑞士同样面临存量背景下的规划挑战，对内城更新的日渐重视和试验性规划的应用将带来对传统规划方式的挑战。
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