引言
社区规划师制度缘于20 世纪中叶西方国家对于战后大规模物质空间规划建设后的反思。基于人本主义的视角和社会改良的思想，社区规划作为一种整合社会、经济、空间和环境的综合发展方法被提出。由于社区规划需要协调多元社会主体，协同多方公众参与，社区规划师制度应运而生，社区规划师成为社区治理中上下沟通、设计实施乃至运营中不可或缺的角色。
社区治理是国家治理的基石，它是承载国家治理与社会治理的基层空间，也是一种多元共治的体系构建。从中共十八届三中全会提出加强和创新社会治理，十九大报告提出要打造共建共治共享的社会治理格局，到十九届四中全会提出社会治理体系和社会治理共同体的发展目标，这一阶段标志着我国社会治理和基层社区治理体系基本成熟。2021 年4月，中共中央发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，进一步明确了国家治理现代化的目标规划及其对社区治理现代化目标的指引。社区治理现代化的内涵可以从以下六个方面理解：共建共治共享的社区治理格局；“一核多元”的社区治理体系；“政社良性互动”的社区治理关系；“三治结合”的社区治理手段；“六位一体”的社区治理能力和人人有责、人人尽责、人人享有的社区治理共同体[1]。
因此，社区规划不应仅被理解为一个空间规划，其内核是社会治理。国家治理对社区治理的顶层设计必然要以基层社区因地制宜的自治与创新为基础，因此社区治理并非一套固化的制度，而是制度的不断迭代和优化；也不是一套固定的程序，而是持续的互动反馈，同时更强调多元主体协商协调和共同参与。社区规划作为社区治理的一种重要手段，注重多元参与、互动协作和公开透明。社区治理的创新为社区规划的编制方法和组织模式引入了新的要求，而社区规划要通过共治手段，反过来促进社区治理的完善，提高社会治理水平。在社区治理现代化的发展要求下，社区规划也呈现出不断迭代更新的适应性发展。
随着我国进入新型城镇化阶段，以北京、上海等为代表的特大城市进入城市更新为主导的减量提质发展新阶段，社区治理的对象和任务要求日趋复杂和庞大，面临的社会结构性矛盾愈加突出。城市更新既要解决增量建设模式所遗留的各种问题和矛盾，又要面向更为多元的利益主体，还要满足更精细化的治理需求。社区层面，公众权利和社区权力意识的提升、高效通信手段和工具的普及，使更高程度的公众参与成为可能。
本文以此为背景，通过借鉴比较国内外特大城市社区规划制度优势与特点，总结归纳现阶段上海社区规划师制度的组织机制、实施策略和局限性，以参与式社区规划的可持续发展为导向，从社区治理的角度为未来上海社区规划师制度优化提供建议与参考。
1 国内外特大城市社区规划师制度实践简述
近年来，社区规划师制度已相继在韩国首尔、美国纽约、日本东京等特大城市进行了较为成熟的发展实践（图1）。由于各国不同政治、文化和社会建构的差异，社区规划师制度也经历了不同的发展过程。但总体来说，通过政府引导、民间倡导和社区自发行动等过程，各国已形成适应本国国情的社区规划师制度，在提高社区的组织能力、凝聚力和可持续发展方面发挥了重要作用。在社区规划师与行政及自治主体的平衡关系上，韩国首尔的社区规划师制度以“政府强介入弱市场”为鲜明特色。国家与地方政府通过建立派驻办公室、居民自治委员会和社区规划组，进一步激活社区自治力量，提升社区自主规划和长效运营能力，以达到长效改善社区环境的目的。尽管韩国存在的社区力量替代原有市场驱动力量导致的资金不足等问题常使社区治理陷入困境，但可以说，韩国的社区规划师是政府的代言人和居民需求的协调者[2]。美国纽约社区规划师的市场职业化较为明显，其工作内容既与地方自治密切相关，也服务于政府和社区。这得益于美国发达的非政府组织和规划师职业中的公众利益价值观[3]。美国的社区规划是政府—社会—市场协同的社区规划，社区规划师既是为弱势家庭综合事务提供咨询的顾问，也是为社区提供改善计划的规划设计者、活动组织者和实施参与者。日本东京地区的社区治理多元共治和公众参与性较为突出，以内驱型自治为主导，社区规划师以非营利组织和研习会形式参与为主。这得益于日本居民高度的义务感、责任感以及发达的自治团体组织[4]。在公众参与和队伍人才培育上，美韩社区规划师更多提倡专业化引导和全职化服务模式，日本则是建立全民参与的公众内驱动模式。
图1 首尔、纽约和东京社区规划师工作机制
国内以深圳、成都、北京和上海等为代表的特大城市相继开展了社区规划师制度的探索实践，均在市级层面完善了该制度的相关政策机制配套建设。成都和深圳采取以规划管理部门的专业技术力量下沉至街道社区的形式，引导公众参与规划全流程。北京采用责任规划师、高校合伙人和专业服务团队组合形成的专群团队下沉至部门或街道进行全职化任职、专业引导的方式，完善了社区规划和治理的队伍体系构建[5]。2020 年北京城市规划学会制定的《北京市责任规划师工作指南（试行）》明确了责任规划师专业技术顾问的基础定位，总体上提供了核心区、中心城区、城镇等不同片区的规划工作重点指引，并明确未来责任规划师将是一支职业化、能诊断治病的“全科医生式”队伍[6]，奠定了社区规划制度化的基础性框架，保障了社区规划师在社区治理体系中的引领作用。上海自2018 年起开展积极的多元探索实践，形成了适应不同地区需求的社区规划师发展模式，包括专家顾问模式、行政统筹模式和综合协同模式等，通过多元形式、在地组织和沟通平台的建立，实现对社区规划师工作衔接协调的日常化运营和社区治理项目的信息化管理[7]。多元开放的地方探索形式是上海经验的特色所在，对于其他面临市内各地区资源条件不一的城市具有一定的参考作用。
2 上海社区规划师制度的实践探索
2.1 概况与特征
2.1.1 上海社区规划师制度产生背景
依据2015年中央城市工作会议提出的“以人民为中心”的思想，上海在2035 城市总体规划中明确以共建、共治和共享为发展目标，鼓励构建最广泛的公众参与格局，通过渐进式、由点及面的社区治理行动，落实了一系列“美丽家园”“美丽街区”专项建设。2015 年《中共上海市委上海市政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》发布，其一方面全力优化街道管理权限和条块职责，推动政府权力下放至街道层面，另一方面对扶持社会组织参与城市更新、推进基层协商民主进行了制度化推进。人人都能有序参与治理，成为人民城市的理念。社区作为城市人居环境的最小社会空间单元，成为完善和创新“社会参与机制”的基本治理单元。然而在传统城市建设模式下，公众参与意识和路径尚显单薄，政府部门社区治理类项目仍存在工作难以下沉、治理环节缺失和对以往工作路径依赖的问题。在此制度背景下，社区规划师出现在社区治理视野中。
2.1.2 上海社区规划师制度总体特征
上海社区规划师制度在工作内容和职责、规划师角色定位以及工作机制等方面呈现如下特征：以社区和街区更新为主要任务，以街镇为责任单元，保障社区治理方向不跑偏；同时在以上各方面不断进行“微创新”。
一是工作内容全程化延展。社区治理实践中，规划内容具有种类繁杂、主体多元、规模较小、地点分散的特点，各区逐步明确了将社区规划师的工作范畴从单纯的空间方案设计、审核，延伸到项目选址论证和后期实施，包括调研、选址、立项、设计、沟通和把控等环节。
二是角色身份多元化转变。在各区试点实践过程中，结合实践经验和禀赋优势，创新地将社区规划师以不同的职责、身份和形式，形成一个行动主体嵌入组织中。无论从公众视角还是专业领域，社区规划师在制度上是独立于政府部门和社区街镇以外的第三方力量，未来仍将作为一个独立的行动主体，成为制度上打通上下、链接左右的关键，全面起到技术全程、纵向传导、横向沟联的作用，并进一步完善基层关系协调、引导居民自治。
三是工作机制主动性嵌入。在政府主导的规划体制下，技术和服务力量跟随上位战略部署推进。当前社区规划师的工作开展，依托于现行行政网络和政策网络，体现出较强的行政主导色彩。一方面，上海各区社区规划师主要由区级规划、民政相关职能部门遴选和负责管理，部分区（县）的社区规划师由职能部门人员直接担任，这意味着行政部门在权力格局、团队选择、项目供给等方面都处于主导地位。另一方面，当前各区社区规划师在工作过程中，建设任务仍然通过各管理条线落地到街镇，形成任务集成和清单制的工作方式，因此社区规划师的工作需要依附于职能部门和街道办事处等不同权力架构，往往陷入“选择性纳入”的尴尬局面。
规划作为平衡社会群体关系的调控手段，具有一定的社会性、话语权和权威性。获得制度支持的社区规划师，表现出具有适应性、有效性和主动性的嵌入。第一，双向选择的模式体现适应性嵌入。作为社区规划师，与先期合作或接触的专业团队、社区、街道之间为双向互动选择，避免了行政指派可能引起的“水土不服”。第二，清单计划的模式确保有效性嵌入。在现行工作机制中，街镇与社区规划师共同制定年度工作计划，区规划资源局、区发展改革委、区建设管理委等相关部门参与确定任务清单。任务清单具有推进与约束社区规划师工作的双重性，在高效有序推进其工作的同时使其受到政府部门项目界面、审批接口、专项资金和实践等方面的条件约束。第三，自下而上的探索体现主动性嵌入。在具体工作中，社区规划师正以多元化的工作模式和协调路径探索社区公众参与主体性的培育。嵌入式工作机制通过提供参与议题、搭建参与平台、推动参与协商、组织参与培训等多种方式，较好地保障了上层政府对基层街镇的政令传达，以及各职能部门之间的横向沟通联系，但自下而上的反馈和传导机制仍有待优化。
四是制度建设适应性完善。通过三年的实践，上海社区规划师制度、体制、相关配套政策等均有较大程度的改善与优化。早期的社区规划师制度侧重传导作用的机制建设，此阶段的公众参与社区治理仍处于初级水平，在编制、实施和管理各阶段，公众参与、集体行动的基础尚未完全形成。随着实践的开展，社区规划师制度正逐渐向确保协调机制、共建机制方向发展，以保障社区规划师制度的常态化运行。
从制度创新的推动历程来看，社区规划治理的主体已由单一的政府部门转向行政部门与社区规划师联合的复合主体，未来将进一步形成包含政府行政部门、社区规划师（专家学术）团队、社会组织等，并以社区自组织团队为主体的多方协力团队。社区规划师也将从专业的空间缔造者逐渐转为空间专业咨询服务的提供方，为社区主体即社区自治组织提供专业咨询服务。
2.1.3 上海各区社区规划师制度实践比较
2018 年至今，上海各区创新探索社区规划师制度和实践，形成了各具特色的工作模式（表1,图2）。杨浦区、虹口区、普陀区、徐汇区试行的社区规划师制度通过“专家顾问型”社区规划师，引入高水平专业团队作为专家咨询和项目顾问扎根本土社区，系统深入地了解地方需求，并通过长期服务形成全过程参与的常态化机制，全过程指导公共空间更新项目；静安区通过“美丽家园”“美丽城区”等探索，总结推行N 对1 的“行政统筹型”社区规划师制度形式，即由自规局职能管理部门各科室的多名规划师代表直接担任社区规划师，下沉至街区并对接每个街镇的“美丽家园”工作人员，精准管理社区治理项目，而专业的设计力量则由街镇通过购买第三方即市场化的设计服务方式完成；浦东新区采取“1+2”技术指导模式形成“综合协同型”社区规划师队伍，通过“导师＋规划管理＋规划设计”模式，进一步细分社区规划师的角色，并将对应责任落实到专人，在规划专业性、规划管理和设计落实等方面实现角色分工。从“专家顾问型”到“行政统筹型”，到专业和部门背景更复合的“综合协同型”，上海社区规划师制度的实践并不是一蹴而就的，而是经过前期探索实践、后期经验总结、逐步迭代优化的制度创新。
表1 上海地方社区规划师制度实践情况分析
地区实践方式（开展时间）队伍模式社区规划师的角色与责任工作内容分管部门杨浦区 全街镇全覆盖（2018） 1+N专家顾问型（联合高校）“规划员”“顾问员”“协调员”·听取居民诉求·指导社区更新改造·培育社区自治能力·对特定空间进行摸排分析指导公共空间微更新项目，带动社区自治、共治能力的培育，对辖区内亟待改造的老旧社区、有优化潜力的社区公共空间、街角街边公共空间、慢行系统等进行摸排和分析，并结合居民诉求，共同选取可实施的社区更新项目规划资源局浦东新区全街镇全覆盖（2018） 1+2综合协同型设计指导员·指导空间品质提升·听取民意，调动居民参与热情从口袋公园、街角空间、运动场所、活力街巷、慢行网络、林荫街道、公共设施、艺术空间、透绿行动九个方面提升社区品质，打造有人情味和归属感的社区规划资源局普陀区 全街镇全覆盖（2018年4 月）1+N专业顾问型“规划员”“顾问员”“协调员”·把控设计质量·指导其他更新项目·促进居民参与和自治工作内容包括问题调研、方案建议、政策理念宣传、群众动员和协调、监督实施、活动组织及项目长期运维等。定期与街道沟通，指导街镇摸排辖区内可改造的空间，结合本区居民需求和诉求选取可实施项目，全过程指导并把控设计质量规土局、社区办徐汇区 发布实施办法+全街镇全覆盖（2019 年4月）1+N专家顾问型“设计管家”·专业咨询·设计把控·实施协调·技术服务负责风貌道路和景观道路综合整治、绿化景观提升、小区综合治理、公共空间微更新等。从专业、审美、治理三个维度强化社区“三微三修”，即微设计，微更新、微治理，实现生态修复、城市修补、管理修正规划资源局虹口区 发布实施办法+规划试点（2018）1 对1专业顾问型“沟通员”“协调员”“技术员”·多向沟通·提供技术支撑·协调多方利益·完善公众参与程序为政府部门和实施单位提供综合技术协调，参与社区发展与工程例会，建立地方与地方政府的联系，进驻社区，定期接待居民，了解居民诉求规划资源局静安区 发布实施办法+ 全街镇全覆盖（2018 年11 月）N 对1行政统筹型“联络员”“指导员”“宣传员”·对接街镇和居民·指导具体项目落实·宣传社区治理建立三清单（项目清单、问题清单、任务清单），完成四阶段（准备动员阶段、集中走访阶段、分析梳理阶段、精准走访阶段），达到美化住区形象、更新邻里空间、优化停车空间、完善设施与绿地空间的要求规划资源局
图2 上海各区社区规划师制度运行机制对比
2.2 上海社区治理模式的探索与创新
上海各区通过创新引入社区规划师的实践改变了社区空间治理结构“垂而不下”的状况。在已实践的部分社区治理项目中，一些有益的探索产生了广泛的示范影响，有效唤醒了公众参与治理的意识，在一定程度上落实了“人民城市人民建”的重要理念，在治理模式方法上起到了积极示范作用。
各区针对不同小区的特点，个性化地制定了社区治理“P+P”（Planning+Participating）模式、无界融合、先锋种子计划＋众筹和社会组织引导等模式（表2），较大程度上发挥了多元参与式主体的主观能动性，增强了在地居民的参与感。同时通过政府部门、社区规划师、社会组织与居民之间多样化的合作方式，以最优方式促进了社区微更新的顺利进行（图3）。
表2 上海典型社区治理模式及特点
典型案例社区概况权衡利益实施途径创新点P+P 模式治理模式行政区社区规划师队伍模式·形成社区治理组织流程，自下而上地汇总居民需求，形成公共要素补缺清单；·探索社区治理“P+P”模式，通过“三会一代理”平台（决策听证会、政务评议会、矛盾协调会和群众事务代理制度），建立了政府、业主、规划师、代建方等多方参与机制，推动自治共治[8]；·发掘社区规划师在社区治理中的作用，充分发挥其专业技术能力，获得居民信任，引导公众参与，协调各方利益，指导实施并跟踪施工运维服务等无界融合模式静安区行政统筹型彭浦镇永和二村系1990年代的农民回迁房社会价值、产权主体、共治自治和公众参与在建立多方参与机制的基础上，探索社区自治的城市更新方式与实施路径杨浦区专家顾问 型（联合高校）江浦街道辽源花苑，与铁路工房、打虎山路1弄住区为1980 年代建设的单位制公房，住区与住区之间空间分割，单个小区内部公共空间缺乏，交通流线、消防通道不畅，存在较大消防隐患与周边小区公共空间、小区内部公众参与、社会价值提出“突破权属壁垒，实现三区合一”的空间共享方案，即通过拆除围墙打破空间权属，重组流线优化交通组织，整合空间塑造公共场所这三大策略，构筑“一脉三园”的景观体系[9]·通过破墙计划突破社区边界，倡导社区公共空间资源的共享；·通过无界融合打破空间权属的藩篱，实现利益主体的融合，也在一定程度上拓展了社区行政边界；·实现“三案合一”（整治方案、建设方案和治理方案统一），“四个一体化”（空间一体化、设施一体化、机制一体化及治理一体化）的实践效果先锋种子计划＋众筹模式杨浦区专家顾问 型（联合高校）吉浦小区为1990 年代建设的商品房小区，小区内仅有一个小健身广场和花园，居民活动空间缺乏，活动内容受限社会价值、产权主体、共治自治和公众参与、资金众筹由先锋种子计划将规划师引入小区微更新实践中，在更新内容确定方式和居民众筹形式上进行创新，通过提升社区公众的参与感，达成微更新目标·居民达成“众筹”做节点的意愿，并由社区规划师向社区反映，助力居民愿望实现。社区规划师向居民介绍设施的材质、样式等，由居民自行确定和选择，极大地调动了居民参与社区营造的积极性，并在一定程度上解决了资金难的问题；·通过“先锋种子计划”联合高校师生、青年规划师和社区居民共治共建小区，通过举办“寻宝活动”，使社区规划师和居民全员挖掘公共活动空间，全员参与强化了社区的归属感，建立了居民与社区的情感纽带社会组织引导模式长宁区社群型 敬老邨小区老龄化严重，房屋质量问题突出利益主体、共治自治、公众参与，资金筹备是典型的由社会组织参与城市更新、社区微治理，达到政、企、民高效协作的“社群型”街道更新类型·改变了传统的“自上而下定了办”的方式，采取“自下而上商量办”，充分听取居民意见；·通过媒体撬动社会资金与社会跨界专业力量介入，形成了灵活的资金池和专业者群；·通过民间发起、政府赋权、多方共建的新模式，在地团队通过社区营造发动公众参与，并持续开展以年轻能动力量为主力的街区活动[10]
图3 社区规划师团队在上海不同小区更新项目中的现场调研与互动交流
2.3 上海社区规划师制度的局限性
区别于传统城市规划，上海市城市更新制度突破了原有的政府委托规划编制单位制定方案的模式，进一步将权力下放到街道，为以街道为基本单元完善社区规划师制度提供了政策开口。但受限于权力下放的有限性和当前社区规划师制度对现有权力结构的依附，无论作为意见收集者向有关管理部门自下而上地反馈，还是作为主导力量参与技术方案，社区规划师都受限于制度约束下的工作范畴、传导水平和利益冲突，较难发挥能动性，需要机制体制保障以提高可实操性和话语权。
在实施层面，社区规划师任务的实行有赖于嵌入当前的规划编制和建设项目体系，但由于没有引入社会力量和开展公众参与的明确要求，公众参与尚不充分，仍以自上而下的引导为主，因此，在此过程中社区规划师既要寻求与政府相契合的思路和关注点，又要在行动上追求中短期可出成效的空间成果，导致其容易忽略需要长期投入培育的社区协商、公众参与等机制的建设，可能弱化社区规划师制度对治理网络的平衡和协调作用。
当前上海社区规划师的工作范畴主要为城市更新领域。在此过程中，社区规划师需要面对多个管理部门，依托职责分工对特定要素依据相关标准进行提升，例如如何解决15分钟生活圈的服务设施标准难以应对具体社区更新中的差异化问题。另外，高品质的城市公共活动空间需要跨部门管理要素、跨系统统筹考量，各社区需要差异化对待。表现为一方面需统筹街道公共空间中商铺、店招、围墙、铺装、绿化、安全设施等隶属于不同职能部门管理的要素；另一方面需处理周边公共空间、临时车辆停放及过街设施等，以及各个社区的差异化需求如居家养老问题等。因此，当社区规划师需要综合协调诸多部门诉求时，急需更为高效的决策和沟通机制。
3 上海社区治理与社区规划的融合趋势及其挑战
3.1 上海社区治理现代化的发展诉求
进入新时期以来，实现高质量发展，塑造高品质生活，满足人民对美好生活的向往已经成为城市规划的工作要点，具有特大城市规模的上海一直在社区治理方法和制度上进行创新探索。随着上海城市更新从试点探索进入规模化推进阶段，城市更新对象也由浅层空间表象逐渐深入至权益分配和制度优化，亟须面对包括精细化改造微观建成环境、公共服务多元供给、实现空间资源的共享等课题；同时需要满足多元主体的利益均衡，提升主动式公众参与，健全社区自治制度等。
3.2 参与式社区规划制度的提出与运作
2020 年11 月，为促进社区规划与社区治理的双向融合，上海市民政局颁布了《关于落实“人民城市”理念加强参与式社区规划的指导意见》（下称《意见》）。《意见》以“参与式社区规划”为着力点，明确了社区治理多元参与的三大主体构成，包括社区规划师、基层群众性自治组织和居民群众，以及社区治理领域的组织和人员。
上海的参与式社区规划通过四项机制促进社区规划与社区治理的融合。（1）定向结对机制。建立相对稳定的社区规划师与街镇居村定向联系共创机制，原则上每个街道、乡镇至少结对联系一名社区规划师，鼓励有条件的居村配备本级社区规划师。（2）供需对接机制。通过社区委员会和居村民委员会等平台定期征询意见，梳理形成社区规划需求清单，推动供需精准对接。（3）沟通会商机制。围绕项目设计、项目选址、项目实施过程中的难点问题，鼓励全民参与，经常性开展会商研究，推动问题解决。（4）双向赋能培力机制。社区规划师需为本地自治共治力量普及社区空间改造知识，同时社区组织帮助规划师了解掌握群众工作方法，形成优势互补。
3.3 参与式社区规划为社区规划师带来的挑战
参与式社区规划制度作为上海创新融合社区规划与社区治理的新途径，有效回应了特大城市面临的社区可持续发展问题，实践表明仅仅依靠政府力量无法应对城市更新过程中可能出现的多种问题和多样诉求。参与式社区规划制度将社区规划师制度统筹纳入，可以理解为社区规划师制度的深化、综合与创新，同时对下一阶段社区规划师的工作提出了更高要求。主要表现在以下方面：一是价值维度上，基于上海城市管理的行政体制特征，社区规划师需要突破传统思维和身份意识，进一步发挥规划师的价值多元性，平衡自上而下的要求与自下而上的诉求，从而对空间正义和社区赋权起到进一步的价值表达的作用；二是梯队维度上，社区规划师需要更广泛的专业人才，梯队体系的建设应满足空间规划与社区治理的综合需求；三是方法维度上，以实现更广泛的公众参与为目标，社区规划师需要拓展更多元的方法策略，带动社区自治、社会共治能力的培育以及社区决策权力赋予，切实落实公众参与权达到持续性治理的目的；四是技术维度上，基于老旧小区更新政策的最新要求，社区规划师需要探索创新解决共性和个性问题的规划技术和方案，以提高参与式社区规划的可行性、效率性和动态适应性。
4 治理视角下社区规划师制度优化建议
社区规划师制度是参与式规划的重要基础，参与式规划是在发展思维下融合社区治理和社区规划的新手段，社区规划师制度的实践应该是多视角、多维度的，不断探索更优路径和方法，推动社会共治共建和共享发展。未来，以物质功能为主的空间需求在补足基础建设后，社区需求将逐步表现为对公共生活、文化品质和社区活力的再造诉求，这对社区规划师提出了动态化的新要求。
（1）制度优化——使社区规划师融入治理结构
在上海“两级政府，三级管理，四级网络”的管理模式下，政府组织居于主导地位，街道办事处作为行政指令的下达窗口发挥作用。社区治理改造初期，社区规划师以第三方角色介入，在规划、建设和管理等环节上起到了重要的衔接作用，也承担了设计之外的民意调研、技术把控、部门沟通等工作，逐步弥补了街道居委在技术能力和参与意识上的短板，并实现了多元主体参与、多种模式推进的探索，可谓百花齐放。社区规划进入“美好环境与幸福生活共同缔造”新阶段之后，社区治理工作将被进一步嵌入社区空间更新过程。
截至目前，大多数社区规划师都是在政府牵头下，以公共空间的改造为抓手，激发在地居民的公共意识和参与意愿。但是项目是事件性和阶段性的，需求是动态变化的，没有持续的多方共议共建共享机制和不间断更新的幸福生活共同缔造行动计划，将难以实现动态满足在地需求和真正培育社区治理公共性的目的。社区规划师的工作内涵宜从事件参与、项目介入，转向发起公众参与、规划挖潜、实时统筹和社区治理并举，协同社区组织进一步深入社区共治共建服务领域；以解决居民的急、难、痛点问题为导向，充分利用社区规划师的专业优势和跨部门层级的沟通能力，为小区谋福利谋发展，引领在地居民共同创造高品质生活。这需要通过制度完善，进一步将社区规划师的工作融入基层规划建设和社区治理的正式制度架构中，秉承以在地居民为中心的思想，给予社区规划师独立于规划、住建、房管等职能部门的话语权，明晰与街道办事处的对接、商议和权责机制。对于不同主体间存在差异化的权力架构和参与网络，应允许社区规划师探索具有弹性的工作模式和协调路径。
（2）梯队完善——适应多层级治理需求的社区规划师队伍建设
一是完善住宅—社区—街区—地区等多层级的社区规划师队伍梯队。目前社区规划师队伍主要由相关专业的高校师生、设计单位人员和专家构成，采取以街镇为单元的“一对一”服务模式。但在实际操作过程中，街镇规划师难以同时服务多个社区的全周期更新改造，在“最后一公里”服务上，社区规划师配套人员数量存在较大缺口。未来需要更多以住宅、社区为服务单元的微社区规划师，实现从专业化、驻地式到本地化的过渡。另外，根据需求可以考虑设立区层面的总责任规划师，协助区政府统筹片区内的更新把控、计划纳入和规划落地，组织街镇社区规划师的定期培训和沟通交流，打破空间边界的限制，在更大层面为空间和资源的高效配置、服务要素的合理流动提供创新支持。
二是健全多层级社区规划师队伍的遴选培训、雇佣奖惩和价质相符的工作保障机制。首先，随着未来社区治理向政策端和实施端的扩展，不同空间治理层级需要专业技术能力不同的规划师，对多样化专业人才将有更多更高的需求，因此社区规划师的遴选标准可以多样化，上岗服务前规划师需要经过基本的“全科医生式”社区规划师工作培训、能力评估鉴定和权责界定。积极引入社会组织和第三方力量有助于缓解人才短缺或不足的情况，比如在政策制定、实施管理、运营维护阶段，其他专业行业、相关社会力量和跨专业人才的遴选和引入机制也应配套落实。其次，随着社区自治能力的提高和民众意识的提升，建议在住宅和社区层面由业委会或居委会吸纳并雇佣在地居民、积极分子或社会工作者为微社区规划师，发挥其社会工作力量，做到纵向到底，重构社区公共性。街镇和区级政府可提供适当的就业补贴政策支持，如通过提供更多的就业服务岗位，进一步激发社区领域的大众创新创业，提升社区服务的人民满意度。在公益性基础上，建议根据不同层级社区规划师的实际工作内容和服务时间合理评估工作报酬，提倡多样化的服务购买模式，确保质价相符。社区规划师的工作范畴包括评审方案和参与设计指导，在从方案形成到行动计划落地的过程中，其角色要从“技术专家”转型为多方协调的“组织者”，其投入的时间和精力远超一般委托制项目周期，故应在充分考核社区规划师主观能力的基础上，建立相应机制鼓励社区规划师深耕社区，如北京施行的全职责任规划师制度，培养了一批可长期驻地提供稳定而深入服务的社区规划师队伍。
（3）协商平台建设——公众参与的动态治理网络
特大城市的社区问题需要通过更广泛的公众参与、沟通协调来解决多元利益主体的诉求，社区规划师不可或缺，而良好的沟通和工作平台也是推动社区形成透明开放、互信友好关系的关键。
呼应“多规合一”和智慧信息化平台建设的趋势，社区规划应搭建适应社区治理的“一网统管”平台，既实现多部门的协同和跨部门数据的共享，也为自下而上利益诉求的表达提供通道。郑天铭等提出引入VGI 思想，在数据层构建志愿式地理信息数据库以支撑志愿式城市编辑系统业务，使公众能够从源头上表达利益诉求[11]。可通过建立社区微信公众号等线上方式，实现公众参与在智慧协同治理平台上的功能嵌入，社区居民可以即时了解和获取各类社区规划和社会治理的信息，也可以通过此方式发声反馈；线下可设置社区规划师工作室，设立居民议事厅、交流会等议事机构，为参与社区治理的主体和公众提供互动交流的场所。线上线下协商平台的建设，便于社区规划师更便捷精确地收集数据、采集信息，以实现治理结构的扁平化，提高层级传导的精准性。
线上线下平台可长期服务于社区治理，对规划实施、评估评价建立阶段性的反馈机制。社区规划师可通过平台向公众公示社区规划实施过程中的问题，也可以通过平台动态接收公众的反馈信息，据此及时修改和完善工作内容。平台建设有助于激发社会参与的内生性动力，实现阶段性社区参与向全过程公众参与、被动式公众参与向主动式公众参与的转变。
（4）实施策略——多元更新模式下的规划方法创新
随着社区更新从建筑本体、环境设施更新走向公共空间更新，更新内容从物质圈走向与社会服务圈相融合。社区规划师既要负责面向实施的老旧小区更新改造技术内容，也需承接来自15 分钟生活圈规划的标准评估和指标的空间落位需求，更需要向社会治理方面延伸。截至目前，以北京、上海、天津、广州等为代表的城市陆续出台老旧小区的综合改造技术标准或技术导则，还有面向生活圈规划的技术指南等。但从规划到实施，仍然缺乏整体意义上的参与式社区规划“工具包”。“工具包”可以协助一些并不具备优质技术和智力资源的城市更加合理科学地解决社区更新问题。特别是针对基础保障性空间的大量共性更新需求，应制定普适性的社区需求菜单，并形成可选择可组合的模块化产品，以满足不同社区的多样化更新需求。基于共享的模块化产品库，经工厂预制化生产后输送到改造现场进行组装应用，不失为一种可探索的效率化手段。而社区规划师通过引导公众参与，可使社区居民自发调研，以形成社区个性化改造清单。同时，更新规划过程中如何集成优化空间功能提高资源和服务的利用率，仍是需要进一步突破的关键性技术问题。另外未来结合社区智慧化管理，如何突破传统规划思维，利用人工智能通过社区本身的实时强化学习，实现对未来需求的精准预测，提高社区规划和社区治理的服务匹配度，也将推动参与式社区规划方法的进一步创新。
基于各大城市社会条件、经济基础和地域的不同，社区规划师创新探索出了不同特色的实施路径。例如：成都成华区以专业性和主体性相结合，探索首创三级队伍体系，分别在区级、街道和社区层面形成三个层次的社区规划师，分别为“社区规划导师团”“社区规划设计师”和“社区规划众创组”，三级队伍联动协作，实现参与式规划、陪伴式营造；武汉在实践中探索区、街道和社区三级主体与社区规划师的联动合作关系，并通过实施效果和社区品质提升的反馈以及社区治理能力提升程度，对不同联动模式进行评价，为社区规划师制度提供实践总结；深圳通过非正式社区规划组织，以“小美赛”为手段，总结出“城市微设计11 步”，以公众参与居民议事为模式，提高居民对社区共建的参与度，不断培育和引入本地行业新锐，形成一种非固定社区规划师的模式，也不失为一种社区规划的思路。
5 总结与展望
人民对美好生活的需求不会只停留在物质层面，随着社会的进步，文化需求和精神需求将逐步提升。社区规划师所面临的已不只是简单的空间问题，更多社会问题已成为需考虑的重点。社会工作所信守的价值目标和宏观使命是社会正义，在当代具体而言就是分配正义。社区治理现代化是以社会正义为价值目标，以社会和谐、社会公平和空间正义为主要内容的社会宏观工作。社区规划师正是在这一价值目标导向下，通过嵌入社会宏观与微观两个工作层面，对物理空间和社会空间进行资源分配与整合。社区规划师的价值目标和愿景的进一步实现，既需要在既有制度和法规框架下实现，也需要倚重于中国特色的社会架构和文化结构。
当前社区规划师制度的工作制度方法，从对西方社会工作理论、模式和手段的借鉴，到越来越紧密地与根植于中国传统文化的制度体系相结合，到逐步形成适应本土宏观社会环境的制度创新和路径探索，正在从偏重工作实务向理论总结、制度创新转变。
在特大城市治理创新过程中，社区规划师制度的创建对社会治理的推动起到重要的作用。社区治理现代化对社区规划师及其制度的完善提出了更高的要求。随着公众参与制度体系的不断完善，社区规划师制度将与其上下呼应，互为嵌合，共同融入社区治理中。在社区规划与社区治理相融合背景下，社区规划师制度在未来将更加大有可为。
注：文中未注明资料来源的图表均为作者绘制或拍摄。
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