纽约的韧性社区规划实践及若干讨论

当前，全球风险已经成为公共领域和个人领域中一个核心的组织性范畴[1]。风险不仅来自我们生活其中的自然环境和制度环境，也来自我们作为集体或个人作出的每个决定、每种选择以及每次行动。频繁、大范围发生的生态、金融、军事、恐怖袭击、生化和信息等自然和人为风险不仅增加了风险种类，也增加了风险的破坏程度，因此亟须在个人、社区、城市、国家、全球等各个层面建立应对风险的新秩序[2]。如何增强各级社会系统对外部不确定性的抵御、适应和恢复能力成为全球共同关切，“韧性”逐渐成为城市治理的重要理念，各类理论与实践应运而生：2002 年，倡导地区可持续发展国际理事会（ICLEI: International Council for Local Environmental Initiatives）在联合国可持续发展全球峰会上首次倡导“韧性”；2012 年联合国减灾署发起建立亚洲城市应对气候变化韧性网络；同年，洛克菲勒基金会启动“全球100 个韧性城市”项目（Resilient 100）；2016 年，联合国人居署第三届住房与可持续城市发展大会重申了“韧性”在新城市议程中的核心地位。

社区作为基础的治理单元，其韧性体系和能力建设尤为重要，联合国可持续发展目标（SDGs：Sustainable Development Goals）也将“建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区”列入了17 大目标之一[3]。超过1 000 万人的特大城市，因其深嵌于城市化、市场化、全球化进程，具有人口聚集性、流动性高，全球网络依赖性强等特征，故会在应对外部自然和人为干预时面临更为复杂、综合的风险挑战[4]。面对日益增加的风险，韧性建设被认为是通过资源、能力和治理等在非常态下推动社会各系统有效组织、动员和协调，迅速识别、应对和适应风险，并重建秩序的重要实践。纽约作为超级全球城市和典型港口城市，进入21 世纪以来先后经历了“9·11”恐怖袭击事件、次贷金融危机、飓风桑迪、新冠疫情等自然和社会风险；同时，它作为移民城市，人口构成多元、社会结构分化，无疑增加了社区风险治理的难度与挑战。因此，纽约的社区韧性规划具有较高的实践代表性和理论研究价值。

1 从社区减灾到韧性社区规划

社区作为生活共同体，是面临自然灾害、公共危机、重大事故等风险时的基层治理单元。随着风险不确定性的日益增加，加上权力结构、社会资本、治理机制本身的复杂性、异质性和模糊性，社区风险应对面临着新的挑战。风险应对范围从特种自然灾害扩大到了综合性、系统性风险，应对方式也从被动的灾后减防转为主动的前置赋能，社区韧性建设成为城市风险治理的重要目标之一。在此基础上提出的韧性社区规划，一方面强调社区韧性培育的结果，另一方面也更强调公众参与、弹性规划和社区学习等过程机制的重要性。本节将对社区风险、应急管理、社区韧性和韧性社区规划等相关理论与概念进行简单梳理和评述。

1.1 社区减灾与应急管理

随着各类灾害越来越频繁地发生，推进社区防灾减灾能力的建设早已成为国际共识。在国际社会推广的一些社区应对模式中，以世界卫生组织推出的“安全社区”、美国的“防灾型社区”、日本和东南亚国家建立的“以社区为基础的灾害风险管理”模式为典型代表。安全社区强调每个人的健康和安全权利，要求社区针对不同社会群体设立安全推广项目，尤其对高风险环境和高风险暴露群体设置特殊预案；防灾型社区是美国在“9·11”事件之后设立的社区安全项目，强调社区做充分的灾害准备；以社区为基础的灾害风险管理更重视社区参与型的灾害预先处置[5]。我国从2008 年开始开展“全国综合减灾示范社区”项目，由民政部门牵头，其评估标准分为10 个维度、71 个具体指标，主要测量社区减灾的组织能力、风险评估、应急能力、社区资源、社会参与、学习能力等[6]。总体而言，国内外的社区减灾标准都体现了社区主体性、机制联动性和前置性风险评估的重要性，但政府作为仍是主要影响因素。

1.2 社区韧性

“韧性”（resilience）和“脆弱性”（vulnerability）是由物理学领域转到风险治理领域的一对重要伴生概念, 与之相关的几个常见概念包括 “易感性”“适应能力”“风险暴露”等。近年来，韧性逐步成为风险治理的主导概念，其按风险周期被分为灾前准备能力、灾中缓解能力以及灾后恢复能力；按风险治理目标可分为应对能力、适应能力、转换能力等；按治理要素可分为主体韧性、制度韧性、过程韧性、能力韧性[7]。韧性这一概念近年被广泛应用于中微观尺度的风险治理研究，尤其是社区韧性，成为心理学、社会学、生态学和灾害学等跨学科研究领域的热点。“社区韧性”指邻里或其他一定边界的生活共同体应对、适应外部变化和干预的能力，包括对干扰的消解、自组织和应对外部压力的能力等，也包含社区或组织中的个人适应能力、压力事件本身、信息和沟通、经济发展状况、社会资本和社区能力等各项适应能力交织组成的能力网络[8]，这些能力被分类概括为包容性（inclusion）、倡导力（advocacy）和胜任力（competence）[9]。

1.3 韧性社区规划

从灾害应急管理到韧性社区规划，是从被动应对向主动创新、从后发处置向前置准备、从非常态到常态的转变。相较单一领域的风险应对，韧性社区规划更强调综合性和能动性，思考如何通过综合性社区规划和建设来增强缓冲外部干预的内生力量，提升其适应性治理能力，即社区中的个人或组织通过制度化或非制度化的调适来适应风险的复杂性和不确定性。回顾社区韧性的相关文献，可以发现四种主要资源会影响社区在压力下的适应能力，包括经济发展水平、社会资本、信息和通信，以及社区能力[10]。韧性社区规划强调通过调控土地使用来调适社区中的生产生活活动，降低易感脆弱活动发生的可能性，并在社会、建筑、自然和经济环境中提升灾害恢复所需的以上四种资源储备[11]。面对特大城市治理，韧性社区规划不仅强调物质空间和应急管理，更强调通过结构、过程、能力和文化等维度的社区治理体系和能力建设来增强社区韧性[12]。

从社区减灾防灾到韧性社区规划，体现了社区应对风险类型从单一自然灾害到多元系统风险的拓展、应对方式从被动适应到主动预防的转变，更体现了从单项社区管理目标到综合社区治理的系统转型。因此，韧性社区规划并不是以韧性为目标的专项技术规划，而是以社区规划为基础的韧性建设过程机制，其中社区参与机制、应急管理体系、弹性规划工具和整体性社区方法等要素尤为重要，构成了韧性社区规划框架（图1）。社区参与机制指主体韧性，强调社区成员在风险应对中的能动性，有较强的主体意识和社区动员能力，以及完善的社区参与机制，在非常态下能迅速启动多中心自治响应；应急管理体系指制度韧性，强调社区有一整套风险应对的应急管理体系，包括完备的程序和制度准备，贯穿于风险发生的前、中、后期；弹性规划工具指过程韧性，强调通过规划的适度调整手段，提升社区应急决策、公共资源使用的灵活性，增强社区风险响应的敏捷性；整体性社区方法是能力韧性，强调基于社区共同体的学习与适应，通过地方整体性评估、专业培训、社区自治等方法提升社区的风险治理能力。下文将从上述框架切入，介绍纽约韧性社区规划的典型案例。

2 纽约的韧性社区规划实践

由于特殊的地理空间区位特征和在全球城市网络中的关键节点地位，纽约越来越多地面临来自生态、金融、恐怖袭击和公共卫生等各类风险的挑战，风险应对与适应成为城市发展的重要议题。纽约于21 世纪初提出韧性城市建设，并提出了明确的韧性定义：在面对外界压力或抵御突发性事件时，快速恢复城市各项功能，并使城市更具风险应对能力，如交通、能源、通信等城市基础设施面对外部扰动时的适应能力，城市减缓灾害影响的能力和应对未来挑战的适应能力[13]。纽约作为世界级的大都会区，素来以其多样化的邻里社区构成而著称，多元族裔、文化包容、平等共享的诉求使得参与式社区规划较早被纳入法规。但随着气候风险的增加、城市人口的扩张和社会不平等的加剧，纽约的城市社区也面临着来自经济、政治、社会、生态等诸多方面的挑战，社区脆弱性逐渐成为社区规划面临的重大难题。基于上节提出的主体韧性、制度韧性、过程韧性和能力韧性，本节将对纽约的韧性社区规划实践进行梳理，重点介绍其社区规划传统、应急管理体系、特殊规划工具和整体社区方法等内容。

2.1 社区参与机制——197-a 规划

在过去近一个世纪，社区规划在北美日趋普遍，作为对自上而下、开发导向规划的补充，其主张以社区为尺度的规划手段应对愈加复杂的社会问题，强调跨部门、跨领域合作以共同应对综合性问题。其中涌现了如邻里单元模式、社区行动计划、社区经济发展等诸多代表性实践[14]，如1990 年代由私人基金会投资的基于资产的综合社区计划（asset-based comprehensive community initiatives），以及吸纳了公、私、高校、社区等多方资源的伙伴关系项目。这些举措多种多样，并根据当地情况量身定制，但它们的共同点是致力于推动广泛的社区参与，发展合作伙伴关系，加强地方能力，但也存在规划专业力量和公共行政职能的参与与协调不足的问题。进入21 世纪，很多城市进一步将基于社区的综合规划作为区域性协调规划、筹资和公共服务供给的参照标准，并将这种参与式规划制度化，纳入其地方法律和条例，推动城市规划部门、社区发展机构与当地社区建立伙伴关系，通过非营利机构“社区规划办公室”向符合条件的社区提供技术援助和规划资金，最终形成一个官方批准的综合规划和一揽子行动计划，以及执行这些计划所需的政府政策建议。

纽约的参与式社区规划传统，在参与主体、内容、机制和过程等方面深刻影响着韧性规划的实现。自1960 年代起，以雅各布斯为代表的公民参与社区更新实践就具有相当的影响力。1961 年纽约市出现了第一份基于社区的规划——库帕广场社区规划（Cooper Square Community Plan）。该规划由民间组织发起，并在1970 年得到官方认可。到了1970 年代中期，公民已成为土地利用决策的公认参与者，城市法律中也写入了公民参与规划的正式程序。1989 年，《城市宪章》赋予社区规划以合法性，因所在法条在宪章中的编号为197-a，故被称为“197-a 规划”。这一规划的基本实施流程是，由社区委员会（community boards）就社区内的土地开发、住房问题、经济增长、功能改善、环境或其他社会问题提出规划，经市规委会（City Planning Commission）审核修订、市议会（City Council）通过、市长签署后，该规划即成为所有社区成员就土地利用和社区服务达成的共识文件，也是该社区应对外部变化、实现中长期发展目标的愿景性文件，将为后续的具体开发计划实施提供政策咨询依据。为了向发起规划的个人或社区组织提供技术支持，纽约市规划局（The Department of City Planning）就197-a 规划专门成立了办公室和工作组，并于2002 年发布了一本面向社区委员会的《197-a操作技术指南》（197-a Plan Technical Guide）[15]。纽约市政府官方网站上开放了社区的地区、土地使用、人口、住房、社区设施组织等数据，并与人口普查等数据实时同步；相关土地分区信息可以在土地利用网络应用程序ZoLa 上找到。

纽约的社区规划从社区整体利益出发，以制度化、程序化的方式赋权当地社区作为编制主体，并给予其规划技术指引和专业支持。具有法定效力的综合型发展规划和专项规划充分体现了社区需求，保障了地区在面临再开发项目时社区成员的诉求表达和参与权，同时培育了一批有理念、有专业、有能力的理性参与行动者（图2），如社区委员会、社区组织和在地社区规划师，由社区领袖、核心团队扩展到社区整体参与，体现了韧性社区规划中的主体能动性。当然，这一规划也有其弊端，即规划协商过程会因为过分追求程序正义和多元平等而变得冗长低效。

2.2 应急管理体系——社区应急管理网络

进入21 世纪，纽约市频受极端天气、人为事故、恐怖袭击等外部风险干预影响，连续三版城市规划——《更绿色更伟大的纽约》（A Greener Greater New York, 2007）、《更强大、更有韧性的纽约》（A Stronger and More Resilient New York, 2013）和《同一个纽约——规划一个强大而公正的城市（2015 年）》（One New York: The Plan for a Strong and Just City, 2015）均提出了韧性城市的建设目标。2015 年，在飓风桑迪灾后重建两年后，市环境法委员会又牵头制定了《更强大、更公正的城市计划》，强调韧性城市建设中土地利用政策的重要性和社区作用。在此基础上，综合性社区规划在重视增进社会平等、社会交往和创造社区感的同时，更强调应对全球不确定性、气候变化、生态退化等带来的风险挑战，并愈加强调规划部门与其他职能部门及其他利益相关者的协同治理网络。

为了实现为今日和未来几代纽约人建设更具韧性、公平和活力社区的目标，在体制架构上，纽约市成立了由城市规划师、建筑师、工程师、律师和政策专家组成的市长韧性办公室（The Mayor’s Office of Resiliency），通过引智和转译前沿气候科学和数据，引领政策制定、资本投入和公众参与，并创建相关工具领导跨部门合作，增强公共机构、企业、社会组织和个人的应对能力。纽约市规划局则通过制定交通增长计划、设计可步行街景和促进节能建筑设计，努力减少纽约市的能源消耗，并通过与社区合作，增强其灾害识别、应对和恢复能力。

在社区层面，生态、社会脆弱性的增加促生了《社区应急规划》（Community Emergency Planning，2017）[16]。该规划基于既有的社区规划制度和程序，由纽约市应急管理局（NYC Emergency Management）和市长办公室社区伙伴中心牵头，多部门联动，强调通过社区资源评估、社区网络建设、社会资本累积等方式，建立社区应急管理网络，增强社区在风险准备、风险反应、风险恢复和风险缓解等过程中的韧性。社区应急规划的主体除了参与197-a 规划和土地利用审查机制（ULURP: Uniform Land Use Review Procedure）的主要利益相关方外，主要是多方组成的社区应急响应团队（CERTs:community emergency response teams），包括社区委员会、地区议员、社区社会组织、专业的非营利组织（涉及住房权利、气候变化、残疾人权益、枪支暴力等）。社区应急响应团队的成员会定期见面，并与所服务的社区形成密切联系，是社区风险治理的核心力量。

同时发布的《纽约市应急管理工具包》是为社区应急规划量身定制的交互式小册子，可供住房开发、租户或公民协会、社区委员会或联盟、社区组织或社区应急小组使用，向社区成员提供应急管理标准化培训和实施框架。从飓风和热浪等紧急情况到火灾和公共设施服务中断，该工具包回顾了纽约人可能面临的各种威胁和危险，并概述了社区在缓解风险方面可以发挥的关键反应作用。手册提出社区应急规划的一般步骤，包括：定义社区类型、评估社区资源、发展沟通机制、组织协同志愿者、界定社区空间和融入社区规划等。尤其强调在灾害准备阶段收集社区信息、梳理社区资源，所得的适用资源目录可建立一个可能在应急响应中解决社区需求、发挥重要作用的社区合作伙伴网络。

不同层级的规划目标设定、职能部门设置和社区网络的建立，为韧性社区规划提供了制度韧性，这种多中心的风险治理机构可以有效补充自上而下的科层结构，对于风险初期的不确定性有较快的反应能力，也能呈现较好的自发性。其弊端是缺乏长期恢复和适应阶段所需的协同性和执行力。

2.3 弹性规划工具——特殊区划

在上述基于《城市宪章》的社区规划机制保障之外，还有一些特殊的规划工具用以实现特定社区的韧性建设目标。这些特殊规划工具是指在住宅区、商业区和制造业区三大分区之外，为了应对生态保护、住房保障、社区发展等需求而设定的针对特定开发类型或公共空间设计和质量的补充性规则。如普惠性住房计划（Inclusionary Housing Program）、私有公共空间（计划）（Privately Owned Public Spaces）和生鲜食品店计划（FRESH）等举措都提供了区划激励，以鼓励生态韧性、可负担住房、公共空间、服务型业态等公共要素的开发[17]。本节以针对滨水社区的特殊规划工具为例进行评述。

纽约市水岸线长达520英里（约837 km），水系错综复杂，在很多方面都很容易受到气候变化的影响，包括海平面上升、极端风暴和热浪等。1990 年代，纽约市开始对衰退的工业岸线进行更新，开发强度增加、环境韧性增强、休闲娱乐增多成为水岸再开发的三大目标，针对滨水区的197-a 规划和特殊分区工具都体现了滨水在韧性社区规划中的重要性。1993年，纽约市通过影响水岸开发的特殊分区条例规定了新开发项目的形式、体量和位置，以及滨水公共出入口的数量和质量，并规范了码头、平台和浮式结构物等特殊设施的使用。2009 年市规划局修订《水岸公共通道设计标准补充条例》（Waterfront Public Access Design Standards Text Amendment），确保滨水区房地产开发具有吸引力和设计良好的公共开放空间，增加滨水绿化。1992—2010 年间，通过了九项涉及滨水区的197-a 规划，占所有既有社区规划的七成。这些规划中的许多目标已经实现，尤其是“建设大量滨水区的公共入口”目标，如“曼哈顿滨水区综合197-a 规划”（1997 年）、皇后区“史岱文森（Stuyvesant）海湾197-a 规划”（1997 年）和“布鲁克林红钩区（Red Hook）197-a 规划”（1996 年）。

2012 年的飓风桑迪使这个城市清楚地意识到水岸社区的脆弱性和潜在的更大风险。因此，纽约市制定了详细的韧性社区行动计划，扩大洪泛区范围，增加防洪基础设施建设，加大洪水保险费的投入，以增强水岸地区的韧性。市规划局于2013 年10 月通过了《洪水恢复分区规划文本修正案》（Flood Resilience Zoning Text Amendment），根据联邦紧急事务管理局（FEMA: Federal Emergency Management Agency）发布的新的洪水地图更新了分区文本，并删除了原先限制房主和开发商改建物业以应对飓风洪水侵袭的条款。同年，市规划局与滨水社区合作，启动了“韧性邻里倡议”（Resilient Neighborhoods Initiative）[18]，通过社区会议和宣传教育，增强社区居民对沿海洪水风险的新认识，重新审视土地利用、分区和开发问题，实施参与式社区规划。新的分区文本修正案对洪泛区内的现有建筑和新建建筑提出了更高的防洪要求，并针对受飓风桑迪影响的地块制定了邻里恢复的特殊条例，切割分区地块（zoning lot），方便灾后重建、加速社区恢复。目前，市规划局正在与洪泛区居民和业主合作更新完善防洪韧性区划标准，以便在全市范围内推广。除了改变分区和土地使用外，这些研究还确定了一些通过基础设施投资和其他政策与计划提高防灾能力的项目，研究的资金来自美国住房和城市发展部下属社区发展部的灾难恢复补助金。

“韧性邻里倡议”在纽约市的五个行政区都选择了特定的社区，这些社区皆因地理位置或沙质土地等问题面临着洪水风险带来的严重破坏，而目前全市的土地分区法无法充分解决这些问题。该倡议首先在专门的项目部门“灾后恢复和韧性建设市长办公室”（Mayor’s Office of Recovery and Resiliency）的领导下，制定关于增强社区、建筑和基础设施抵御洪水和其他气候灾害并迅速恢复能力的总体框架，再由市规划局与被选定的受影响社区合作，协商确定该社区的特殊问题，进而制定实施韧性社区规划。

除了政府和社区的参与，为了提高滨水社区规划的专业性以应对频发的气候风险和社会风险，非政府组织“水岸联盟”（Waterfront Alliance）在数百位设计、科学、社区发展、工程和保险方面专家和学者的帮助下，设计了一个自愿评级系统和一套指导方针（Water Edge Design Guideline），通过教育专业人士和吸引社会组织等方式，着重强调滨水社区规划的生态韧性和社区可及性。水岸设计导则不仅为专业人士、社区和土地所有者提供了一套工具，还可以作为土地所有者、设计团队、监管机构和社区之间的沟通工具[19]。同时，该导则提供了面向滨水设计、金融、保险从业者和创新者的培训课程，并为主张社区规划的业主或社区委员会提供专业咨询服务。

韧性社区规划是一个动态过程，是贯穿风险应对全周期的协商治理机制。纽约的弹性规划工具和专项规划倡议为社区应对不同阶段的不确定性提供了程序上的灵活空间，以保障社区在面对非常态干预时的变通性和适应力。其弊端是容易导致不同的公私主体在使用特殊规划工具时的权责利失衡，从而削弱规划实施的社会效益，因此需要规划后的评估和第三方平台的监督。

2.4 整体性社区方法——可持续社区规划

相较城市应急管理部门、社区应急网络核心成员和特殊规划工具，整体性社区方法（whole community approach）[20]是更具普遍性和可持续性的社区韧性规划体系，其要义在于强调整个社区和所有社区成员在风险准备与应对中的权责。在参与性社区规划和社区应急体系建设的基础上，鼓励建立基于地方研究和协同治理的整体性社区韧性规划系统。

经过灾害应对、灾后重建等应急过程，纽约作为移民城市的多样性和民主社区规划传统逐渐融入了韧性社区建设目标。主张让所有纽约人都能应对风险冲击、共享发展成果的社会韧性，成为可持续社区规划的主要目标之一。2014 年，现任纽约市长白思豪（Bill de Blasio）制定了具有里程碑意义的《纽约住房十年五区计划》（Housing New York: a 10-Year,5-Borough Plan）[21]。该计划的核心战略是以住房、经济发展和社区资源为重点，创建负担得起、宜居和健康的社区，探讨社区如何为创建一个公正、公平、包容和繁荣的城市作出贡献。市长提出了10 年内增加20 万套保障性住房的愿景，并提出基于《城市宪章》的、更为深入的参与式社区规划要求。

为此，市规划局启动了基于地点研究的社区规划试点计划（PLACES: Planning for Livability, Affordability, Community,Economic Opportunity and Sustainability）[22]。该计划强调深度在地调研的方法，旨在改变纽约市政府在社区规划中的传统角色（以往多为开发商发起项目或社区自下而上倡导），由政府自上而下地发起，通过组织有意义的社区参与将政府机构、民选官员、社区组织和各类纽约居民纳入其中，促进不同主体之间前所未有的合作，以培育多元化、宜居社区，并提供混合收入住房和配套服务，从而营造一个更加开放、包容的社区。

PLACES 从在地社区研究出发，旨在解决社区的关键土地使用和分区问题，同时也提出了更广泛、综合的规划设想，希望通过审视当前和未来的社区需求，确定支持社区发展和活力建设的综合战略和投资组合。虽然这些规划建议以社区为单位、因社区而异，但都将保障性住房、社区经济发展、基础设施完善和社区公共服务作为优先的投资建议。这项计划与以往市场主导的地区开发模式不同，强调市规划局在社区综合规划、项目预算和开发执行等方面的核心地位，由规划局牵头联动多家涉及综合邻里规划需求的市级职能部门，以及其他利益相关者，形成网络治理格局。市长还新设立了一个10 亿美元的社区发展基金，专门用于建设社区基础设施和培育在地研究能力。

PLACES 的基本实施流程如下。（1）听＋学：第一阶段就是学习。通过社区会议、工作坊、公听会等形式听取城市代表、居民、社区组织和民选官员对社区机遇和挑战的看法。（2）形成愿景：利用“倾听+学习”中收集的信息，参与者将共同描绘社区未来的愿景，并由组织团队归纳总结成一套目标和优先事项，指导邻里未来规划的制定。（3）生成计划：在上述几个阶段的基础上，市规划局将与社区和民选官员一起起草一个邻里计划，对社区土地利用、分区、住房和其他促进计划目标提出建议。（4）公开评审＋实施：前述计划通过公开听证和评审后，会优先启动分区变更程序，由市规划局发起土地利用审查程序，邻里计划涉及的其他建议会在区划变更完成后由相关政府部门依序启动。

PLACES 在纽约的5 个行政区选取了9 个试点社区，多为滨水的、生态脆弱的老旧社区，面临着经济衰退、环境污染严重和空间利用率低等问题。在长达1～2 年的前期地方调研过程中，专业社区规划团队会组织多次社区工作坊和研讨会，参与者包括区长、市议员、工会代表、居民代表、商户代表、社会组织代表等，以及规划局、住房发展局、小商业服务局、金融局、市经济开发公司等10 余家政府部门。在整体性社区学习的基础上，评估社区现状、整合多方资源、最终达成社区规划目标和策略共识，并由市规划部门向社区委员会提交社区框架，作为下一步用地调整的基础性文件。在社区框架的基础上，市规划局会牵头发起地区综合性再开发计划，将增加保障性住房、工作岗位、生态韧性、公共空间品质及资产价值等作为优先开发目标。

相较以往自下而上的社区规划，该项由政府推动的可持续韧性社区规划体现了如下特点。第一，对既有政策和规划的整合，如利用“强制性包容住房项目”（Mandatory Inclusionary Housing Program）① 2016 年起实施的纽约市强制性包容住房项目要求在划定的区域内，只要新开发项目体量超过10 个单元或12 500 平方英尺（约1 161 m2），就要留出一定建筑面积的可负担住宅。大部分可负担住宅应为新开发建筑的一部分，但允许5%的异地配比；另针对开发体量少于25 个单元和25 000 平方英尺（约2 323 m2）的项目，开发商可申请支付费用来代替可负担住宅配比，这些资金将被纳入该社区的可负担住宅建设基金。保证可负担住宅增量，借力产业商业区（Industrial Business Zones）② 纽约市于2006 年划定了16 片产业商业区，其后又扩大到21 个，是纽约市为保护现有的制造业区域，并鼓励全市的工业增长而设立的特许规划区。纽约经济发展局关于产业商业区的详细介绍可参见：https://www.nycedc.com/industry/industrial/nyc-industrial-business-zones。政策工具保留一定比例的生产性空间和社区就业岗位。第二，打造韧性社区规划示范区，大多数滨水社区因有较长的运河滨水地带而被纳入特殊区划范围。随着2000 年启动的国家棕地清理计划，曾经因为沿岸工业生产而被严重污染的运河水质和周边社区环境已经有了显著改善，此次邻里计划将泛洪区排水基础设施、社区成员的应急规划参与等作为重点，突出了韧性规划主题。第三，鼓励包容性混合使用，规划设想在强制性包容住房项目基础上推动一个混合用途的开发项目，包括保障性住房、社区设施、商业零售和开放空间，并以此为目标，有序引导开发资本进入。

整体性社区方法是对前述社区参与、应急网络和规划工具等实践的整合，旨在通过完善市政府引导、职能部门牵头、多方协同的治理机制，引导多元主体有组织地参与规划编制，加强公私部门间的合作，吸引市场和社会力量加入社区韧性建设和社区可持续开发。但是，PLACES 实践虽然将社区作为整体，联动了韧性规划中的各个要素，但也因周期长、程序多而囿于政客的政策选择和市场的开发偏好。

2.5 小结

在广泛社区参与的基础上，纽约的韧性社区规划从生态脆弱社区的风险应对赋能、建立健全应急管理网络等专项目标，转向更为综合的可持续社区发展目标，充分体现了社区韧性规划的动态性、体系性特征，也力证了主体、制度、过程和能力等韧性要素之间的紧密联系（表1）。不同实践工具在应对常态／非常态、整体／专题、协同／高效等问题时也表现出鲜明的利弊差异。

3 讨论

虽然纽约与我国特大城市的社区规划实践有着意识形态、政体结构、治理框架等方面的差异，且社区主导的规划经常与开发商驱动的开发决策之间发生冲突[23]，但纽约成熟有序的社区参与基础，完善的社区规划机制，以及具有整体性、特殊性的规划工具仍能为国内实践带来诸多启示。

3.1 参与式社区规划的程序正义

虽然197-a 规划、土地审查等行政程序饱受程序冗长、效率低下的诟病，但是立法、制度化无疑赋予了社区规划以程序正义和法定效力，也在过程中培育了更为成熟、理性的公众（sophisticated public）。如今，纽约社区规划的开放度与参与度仍在不断增加，政府和社会组织纷纷通过数据开源、公众教育、社区动员等方式提供更多知晓途径和参与通道，为其增能赋权。为了给基于社区的规划提供数据和资料支持，规划部门对外开放了社区数据平台，便于社区委员会和规划编制团队了解社区概况、查看数据，地图和其他资源描述了纽约市的59 个社区。网络工具使用户能够通过交互式图形和地图了解城市的社区，帮助说明每个地区的建成环境、社会经济和人口特征。虽然每次政府换届不可避免地会影响社区规划和相关政策的延续性，但法定程序和多元治理网络仍能尽可能多地将不同的利益诉求纳入规划目标，并在环境评估程序、用地审议标准程序和规划编制程序中相互制衡、寻找利益平衡点。

3.2 基于规划协调的政策创新

21 世纪初，纽约在“9·11”事件后迎来了新的建设开发高潮，开发商主导的城市更新项目遍布全城，许多激进的城市规划师、活动家将纽约现状描述为“只有区划、没有规划的灾难”，认为规划局拿着手里唯一的政策工具“区划”，成为“城市不平等加剧、环境恶化的助推者”[24]。但毋庸置疑的是，近年来纽约市规划局在社区规划层面的政策创新和主动干预体现了其对传统规划角色的反思。已通过的综合性社区规划成为社区发展和新开发项目的首要原则，社区公众诉求被纳入地区空间建设和公私合作。在基础区划法的基础上，针对特殊目标和地区而补丁式修正的特殊分区，设立社区规划奖学金来培养有能力的社区规划师，为社区自主规划提供了数据、文本审定等专业支持。在PLACES 中，政府更是从被动的行政许可方转型为主动的组织者，在社区综合规划、开发项目预算和开发执行引导等方面充当起利益协调者角色。

3.3 风险应对中的韧性准备和社区赋能

当前的纽约与其他全球城市一样，面临着来自内外因素的多元风险挑战，如不断加剧的贫富差距、愈加显现的社区种族隔离、老化匮乏的基础设施、面临气候变化威胁的数百英里海岸线，以及公众对政府的信任危机等。因此，2019 年颁布的《同一个纽约——规划一个强大而公正的城市（2019 年）》（One New York: The Plan for a Strong and Just City, 2019）将“强化民主、重修基建、解决教育不公和健康不公、对抗全球气候危机和巩固社区家园的道路”定为总体目标。韧性社区规划倡导社区面对突发危机干预时，从被动单次响应转向积极系统准备。纽约实践中对于社区脆弱性、社区资源、治理网络的前置准备有较大的借鉴价值——每个社区有专门的应急管理团队，有许多较为专业的在地社会组织。新冠疫情期间，基于良好的信息反馈网络，社区应急信托（Community Emergency Trust）、社区委员会、商业促进区（Business Improvement Districts）等公私组织都及时对低收入家庭的中小学生就餐、受感染家庭的宠物照料、无家可归者的临时安置等问题作出响应和支持，体现了社区内部的系统韧性。此外，数字化赋能也较好体现在纽约实践中：政府平台为社区主体提供了多种数据产品，包括底图文件和土地使用数据，供公众免费下载或通过许可协议提供；通过可视化的交互式地图为韧性社区规划提供公民数据，作为参与社区规划的数字工具，帮助当地社区更好地了解社区情况、简化工作流，从而增强多元主体参与社区规划的行动力。

4 结语

从纽约实践可见，特大城市的韧性社区规划是一个综合体系。首先是物质空间规划，是将风险抗逆力目标纳入功能分区、建筑物、公共设施、街区交通和其他基础设施系统的规划，以加强医疗、教育、公共安全等公共服务的均衡有效供给。其次是社会规划，将社区置于更大的社会风险情境中，预判外部干预对社区内部的影响，干预内容包括所有自然和人为因素造成的不确定性，从而增强社区的风险识别能力。再次，通过规划增强社区内部经济、社会、土地使用及生物系统的多元性；通过社会资本、信任网络的建设，发展社会网络和社区领导能力，使基层社区具有应对社会变化的能力及活力；建立良好的信息交流反馈网络，使系统内部有良好的信息流通，可以及时进行自我调节，从而赋能社区的风险适应能力。此外，韧性社区规划更是过程规划，通过吸纳多元利益相关者参与，将行政动员与社会组织动员相结合，通过社区规划师等专业力量的联结，加强社区成员对社区需求和资源的自我认知，协商制定规划目标与解决方案。风险是“危”也是“机”，社区不仅是一个对外部变化敏捷反应的共同体，更能通过风险应对过程进行能力建设，并在后期恢复中爆发出新的创造力和生产力。

注：文中未注明资料来源的图表均为作者绘制。

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