1 日本社区营造的三次拓展
东京都市圈在20 世纪进入了城市化和人口快速增长时期。空间环境的巨变、新城市居民的涌入使得传统社区的空间和社会被不断重构。这样的双重变迁是特大城市群在规划和治理上共同面对的议题。本文以东京千代田区的神田、新宿区的神乐坂和练马区为例（图1），探讨日本社区经历的挑战和在此过程中涌现的新兴共治模式。笔者中岛伸以不同身份① 在神田，笔者起初作为大学研究者对当地不同组织进行研究，目前担任由政府牵头成立的社区发展规划委员会主席，协调当地政府与居民和开发商的关系。在神乐坂，笔者自2006 年起一直作为与社区居民身份立场相近的学术人员，持续联合参与并支持当地非营利组织的社区营造活动。在练马，笔者于2010—2013 年间作为政府和居民的中间方考察了由政府牵头的社区营造发展中心的活动。长期参与三个案例社区的营造活动，取得了大量一手资料和实践经验。同时，这三个社区在东京乃至其他特大城市内都具有一定代表性：神田代表土地转型后商住分离的城市中心社区；神乐坂代表保留传统文化的商住一体社区；练马则代表城乡混合的大型郊区社区。虽然日本的“地方自治”② 地方自治指不隶属于中央政府的团体根据地方居民的意愿在其责权范围内行使管理地方行政的职权。传统历史悠久，但各类社区也必须直面当下的新问题：新旧居民如何代表各自群体参与社区治理③ 英语文献中社区治理（community governance）的通用定义为由地理社区利益相关者群体共同进行的对社区层面的管理和决策，强调的是居民、政府官员、企业等多方的协作共治。？“居民自治”的各团体之间如何协调意见、制定决策，并对社区的未来进行发展规划？
图1 三个案例在东京都的区位
首先需要诠释的是日本自治制度与社区的关系。基于1946 年宪法，日本的《地方自治法》保证了地方自治制度。地方自治有两个层级：“都道府县”是广域的行政单位，“市町村”则是基层行政单位。“市町村”内部又分为立法和行政两种机构，前者是由居民普选产生的具有立法意义的议会（代表民众的议员主要负责地方预算条例和政策制定），后者是由市长、町长或村长组成的行政机构（负责执行立法机构制定的政策）① 日本地方政府在法律上被称为“地方公共团体”，通常称作“地方自治体”或“自治体”。地方公共团体大致分为立法和行政两种机构。由各级议会立法决定预算条例和地方政策后，知事、市长、町长、村长以及其他行政委员会执行立法机构所决定的政策。立法机构的议员和行政机构领导均由居民普选产生。议会需要代表民众声音。。前者对后者有政治约束力。然而，日本通常意义的“社区”指平行于议会和行政机构的“居民社会组织”。日本社区的基本单位是町会，它作为行政终端机构设立在每个居民区，负责社区的日常运行和管理（比如制定倒垃圾的规则以及通过发放“时事流通板”传达地方行政的信息），运营费用来自居民缴纳的年费和行政补贴。町会规模从五十到几百户不等，郊区町会（比如案例之一练马区）规模可达几千户。町会虽是正式制度，但成员秉持自愿加入原则，而近年来低迷的参与率成为问题。东京都内的不少社区町会参与率低于50%，练马区2019 年的参与率更是低至36%。除町会之外，还有商业区的商店街会、新兴集合住宅内的管理委员会等正式居民组织和一些非正式的爱好者协会也会触及日常生活的治理。
其次，在日语语境下，“社区营造”（まちづくり）作为通用术语经历了三次概念性的拓展。从词源上看，“まち”直译为“街道”，强调社区的地缘关系；“づくり”（营造）既有物质性建设的意思，也有培育社会关系的含义。早期的社区营造主要指居民自发的和微观的地域环境改善活动。1968 年开始实施的《新城市规划法》将规划权限全面下放至都道府县，并首次引入了公众参与城市规划决策的程序；1980 年对此法案的修订建立起了地方规划体系；1992 年的修订则引入了市町村总体规划制度[1]。可以说日本的城市规划体系通过多次法律修订，逐步从“官僚垄断的空间规划”转型为“住民自治的参与型规划”，使社区营造和城市规划不再二分对立。面临新元素的注入，社区营造主体进一步扩展呈现了共治的转向。这里的“新”既指大量新迁入居民，也指社区营造中出现的新兴参与主体——主要包括私营企业和各类社会组织。他们出现的原因有二。其一，地方政府积极推动私企介入城市更新并通过各种方式放松管制，社区营造一词频繁出现在公私合作或私营开发项目中。其二，面对日渐衰落的町会，人们期望居民自治体联合第三方非营利组织（NPO）及志愿者成为社区治理的新推动者。尤其是1996 年阪神淡路大地震以来，志愿者和NPO 的社区营造能力迅速提升。1998 年颁布的《促进特定非营利活动法》亦在国家层面将NPO 纳入了城市公共领域建设。自此，全国各地与社区相关的NPO 数量大幅增加并活跃于各地社区营造的相关活动中。
因此，日语语境中的“社区营造”涉及内容甚广，包含宏观的政策制定和规划治理、微观的空间设计以及社区凝聚力培育。近十年，日语文献对社区营造的共治转向进行了一系列探讨。例如：“以居民为社区发展中心的研究网络”2009年编著的《以居民为中心的城市规划》一书集合了活跃在一线的青年规划建筑师和研究者，从他们的视角重新审视分析了规划分权后地方居民通过社区营造参与公共规划的方法和众多实例[2]。这些讨论奠定了本文的研究背景——社区营造的演变和新现象。再者，饗庭伸等在2016 年从居民视角出发，基于亚洲城市案例对社区治理模式进行了试解读[3]，但忽略了居民与其他实体的合作。另外，山崎亮用“社区设计”工作坊作为培育社群的方法[4]，试图激活地方社区营造中居民的主体性。这套方法论被不同地方实践参照，但依然与本文从共治角度展开的讨论有所区别。近年来，随着跨部门和多主体协作式的社区营造的发展，日本各地涌现了一批城市设计中心（UDC: Urban Design Center），其遵循北泽猛所提倡的“公民学联动”（即联合公共领域的公益财政、民间资金和技术、大学客观的视角和创新）进行社区营造。2021 年最新出版的《城市设计中心——一个开放的社区营造的场所》针对这些案例进行了方法论的介绍[5]，但未能涉及社区治理的深层实态。因此，本文试图横跨宏观微观视角，通过追溯东京都内三个不同社区中公私协作型共治网络的形成过程，深入探讨日本特大城市近年来在社区共建共治方面的新尝试。
2 神田：商住分离的中心社区和公私联动协作模式
2.1 都心的城市化进程和空洞化问题
东京（旧称江户）中心曾多次经历灾害和重建。千代田区神田地区距离东京站仅500 m，作为都心社区面对的是城市化进程中建筑、城市空间、土地、人口和生活方式的几轮变化。如图2 所示，神田的东西两大片区自现代早期以来土地用途迥异。东部为高密度的町人地（工商业阶层）的聚集地，各町按职业划分片区聚集了各行各业的平民。明治维新后街道空间结构逐渐完整，仅部分日式长屋更新为现代建筑。西部是武家区域的大型地块（当时的统治阶级大名来江户履职时所住宅邸），是明治政府推行现代化政策的试点区域，后成为大学城和出版业聚集的现代教育研究基地。
图2 近代末期（1856 年）神田地区的土地利用图
对现代城市居住和生计关系的研究指出，主雇同居[6]的生活方式从江户时期起便一直延续。1923 年关东大地震烧毁了整个神田约94%的区域，对东京市中心造成了巨大破坏，但也促进了现代城市空间配置的更新。灾后东京由后藤新平起草了大规模城市复兴规划方案[7]，以推进道路网的更新、街区划分、用地调整，并在新规划道路旁为每个片区配置避难场所（小型公园和有避难功能的小学）。相对由政府主导的基础设施更新，市民自主更新主要表现为逐步升级的棚屋（barracks）。建筑史学家藤森照信将这些体现主人审美、带有铜板外墙的两三层木构商住一体建筑称为“招牌建筑”[8]（图3）。得益于二战后的经济复苏和高速增长，神田的小商业在扩大业务的同时将上述木构商店改建成钢混结构的中高层建筑。通常一楼是商店和商务办公，二楼为仓库，三、四楼为员工宿舍，五楼以上为主人居所。主雇同居的方式直至20 世纪六七十年代依然很普遍。然而，随着业务的进一步发展，雇员被搬迁至附近新建员工宿舍，企业主则举家搬迁至郊区别墅。虽然商住功能被置换成了纯商业的办公大楼，企业主依然将公司作为居民卡注册地址。神田的町人（商人）文化从“地理社区”转变为空间上远离但社会关系密切的“关系社区”。然而，1970 年代下半期，土地商业化转型和夜间人口骤减凸显了市中心空洞化问题，日夜人口极度不平衡（图4）。
图3 神田多町灾后复兴时期建设的带有个人标签的铜立面木构建筑
图4 千代田区和神田区域的夜间/日间人口比率
资料来源：作者根据日本国家人口普查数据绘制
2.2 防止都心空洞化的政策和新居民浪潮
市中心空洞化对神田和千代田区来说都是严峻的考验。1992 年4 月，千代田区政府通过《千代田区基本住房条例》引入了一项住房附加义务制度[9]，要求超过一定规模的办公楼开发必须附有住房面积。从建筑开发角度来看，大规模商业开发项目若按条例添加住房面积，必然使得开发成本剧增，常见的解决方案是将附加住房面积转移到另一个开发项目中。因此，除局部公共住房之外，市中心出现了较为罕见的的私营集合住宅① 东京综合性的集合住宅通常是为了满足城市扩张中居民的通勤和住房需求而在郊外设置的建筑类型，如后文的练马区案例。。强制性住房附加制度激发了被称为“重返市中心”的浪潮。夫妻双方都在丸之内中心工作的年轻新迁入居民数量激增，神田的夜间人口呈恢复趋势。然而，该制度在2016 年6 月底凸显了另一种空间和社会问题。
显然，新集合住宅的生活方式与神田传统商居一体的生活方式呈现鲜明对比。当一栋新建的集合住宅被插进商业地块中，每个地块都愈发孤立。这些地块上的新居民虽然会成立集合住宅内部管理委员会，但他们很少参与当地町会，并且就算勉强加入也未必真心出力。两年一度的神田节是当地社区培育社会凝聚力的盛典，但因原住民老龄化和新居民的低参与度显著衰退。进入21 世纪以来，如何在新老住民混合的都心社区培育凝聚力成为长期待解的难题。
2.3 多方协作下的新社区营造模式
神田社区试图走出上述困境的方法是积极介入由私营开发商主导的大规模城市开发项目。例如：神田淡路町利用一所因20 世纪后期人口骤减而关闭的小学旧址，开发和建造了被称为Waterras 的办公商业城市综合体。私营机构安田房产和千代田区及町会协会在不断讨论后，决定在该地区建立一个新的区域管理组织[10]（图5）。该组织主要负责一体化管理和运营由既有公园整合而成的私营公共空间。此外，项目为了体现大学城的优势，设置了一个低于周边租金的学生宿舍。新组织负责对住户进行面试选拔：作为入住条件，住户必须积极作为志愿者参加公园管理、清扫街道、神田祭等社区和町会活动。虽然此举旨在重振町会，但对于社区成员来说，神田社区作为一个大学城，其初心就是要不断培育学生，并创造与社区关联的大学生活。
图5 城市更新综合体Waterras（左）及其公共空间管理组织构成（右）
资料来源：参考文献[10]
对于开发商而言，2000 年后人口中心回流和城市更新热潮既是扩张事业的好时机，也是商业不稳定时期。开发商尤其担心办公室出现供过于求的状况，因此为了维持空间的高品质并实现开发和管理的可持续性，每个开发项目都主动寻求与地方政府和社区的紧密联系。上述案例正面体现了社区住民与私企在动荡的城市发展中出现的合作趋势。对此，行政的重点是评估私企发展方案是否符合地区公共利益和社会平等问题，以及能否引导私企与当地社区的合作。虽然千代田区政府牵头的社区发展规划委员会（下称社区规委）积极与町会合作促进社区发展，但也认识到当地缺乏针对其他新居民的社区政策。如图6 所示，开发商与土地所有阶层的町会联动紧密，但入住的新居民是作为社区客体还是主体存在争议。截至2020 年底，当地的土地所有者（多为町会成员）正在更加积极地考虑上述模式的城市更新。社区规委认为有必要尽快进行多方沟通，建立城市愿景的共识。委员会还认为社区未来的规划和发展重担不应该由各町会会长承担，而应归于新成立的区域管理组织。神田后续需要跟进公私联合协作管理的综合性空间治理和发展策略，以上讨论正在进行中。
图6 神田区域社区营造中多主体联动协作图
3 神乐坂：商住一体的传统中心社区和动态的城市保护模式
神乐坂在神田以西约1 km 处，位于昆沙门天寺正门外，是由江户时代发展起来的一个町人区域。它起源于被称为“冈之地”的花柳街① 曾经是艺妓和料亭（位置通常较隐蔽的高级日本传统餐厅）集中的中心区域，现在是聚集着传统高级料亭和老字号店铺的历史区域，并非中文语境里的红灯区。，在现代发展成为与艺妓相关的三种商区（料亭、酒馆和艺妓屋），是一个继承了传统文化氛围的商住融合街区。本节将关注神乐坂迄今为止由原住民主导的社区营造[11]，并从“动态的都市保护”这一角度论述位于东京中央商业区的当地社区与资本之间的多轮冲突。
3.1 神乐坂社区营造变迁
20 世纪后半叶尤其是1972—1983 年间饭田濠的开发，使神乐坂住民开始担忧周边城市环境的巨变。离神乐坂最近的日铁车站旁的护城河被局部填埋后开发成商业设施和集合住宅。该项目虽然毗邻但不属于神乐坂社区范围，因此，神乐坂商会对开发的反对意见被忽视。首次失败让使商会对神乐坂可能面临的未来产生了强烈的危机感，促使其在1992 年提出了社区发展促进计划，其核心思想是“传统与现代相遇，具有百姓生活之审美的粹（Iki）② “粹”指形成于江户时代的日本传统的受时间和空间限制的审美意识范畴，现已普及并渗透到现代日本社会以及日本人行为审美的各个方面。的神乐坂”，并对“神乐坂式的粹”展开了持续的讨论和活动。对于原住民来说，“粹”是社区营造的思想基础；“粹”作为一种审美，传达的理念是，居民认为社区营造不仅应体现为空间整顿等硬性改造和维护，更应符合居民的审美意识和生活方式[12]。两者都应与时俱进，不满足于固化的标准。1994 年，居民自发成立了神乐坂地区发展协会，并发布了《神乐坂社区规划发展章程》。章程由五条内容组成，其中四条关于神乐坂发展的总体理念和营造策略，一条关于社区发展协议。具体内容如下：
（1）以坡道和鹅卵石道为主要特色创建步行友好型社区（图7）；
图7 神乐坂地区的鹅卵石小巷与传统建筑风貌
（2）以神乐坂的历史和传统为背景创建一个具有高质量文化气息的社区；
（3）能让人安心购物的有活力的商店街（图8）；
图8 神乐坂主商业街风貌
（4）能使人们生活舒适的柔软社区；
（5）建立社区营造和发展协议，（携手）创建未来的神乐坂。
随后为了响应这一章程，神乐坂主要商会和新宿区长在1997 年签署了《神乐坂主街两侧一至五丁目社区营造协定纲要》，其中包括四个要点：街道景观的连续性；友好城市景观（限制建筑高度）；令人放松且具有粹式美学的空间（店面维护）；粹式创意（力求独创性等）。纲要的签订意味着社区和政府对沿街建筑物高度和墙面标准进行了讨论并达成共识，使空间和街道风貌的保护成为可能，对共治有两方面的积极影响。一方面，政府对原住民自发签署的社区纲要给予高度评价。双方签署了相互认可的纲要，并在此基础上促进实施了政府投资的《街道环境改良计划》。另一方面，当地社区成功吸引更多公共投资的同时，又可以用章程对政府政策进行指导。1997 年，神乐坂地区发展协会出版了《神乐坂社区发展关键词集》，对社区营造活动中经多方讨论提取的“什么才是神乐坂的形象和特点”进行了总结和思考。
1999 年，神乐坂看似进展顺利的社区营造，因超高层公寓建设计划进入了一个转折点。新宿区1992 年制定的《景观城镇发展条例》虽然规定中高层建筑开发必须进行前期民意咨询，但该法令约束力薄弱，政府处于请求而非制约开发商的立场。开发商首先通过收购整合了包括神乐坂主街在内的大片地块，之后以土地所有者身份向区议会提议废除社区内的部分内部道路，通过后宣布高楼开发计划。对此，社区居民采取了多种抗争方式，不仅与行政部门和开发商进行磋商，也向国会提交请愿书。但当地政府依然从法律角度认可了开发项目的合法性。2001 年社区居民向时任区长提起诉讼，认为政府废除社区内部道路的决定导致了该高楼项目的开发。但法院以居民不符合原告人的要求驳回了申诉，引起纠纷的超高层公寓最终得以建成。社区居民控诉大规模城市开发破坏了社区迄今为止努力培育的宜人空间尺度，并导致代表神乐坂特色的巷街空间消失（图9）。
图9 超高层公寓对神乐坂传统景观的破坏
此次失败让神乐坂居民反思社区规划的作用。他们认识到即使根据法令进行初步协商，所达成协议受到的法律保障也非常薄弱，因此必须制定限定空间规模的社区规划政策并明确实施主体。2004 年，“神乐坂社区营造兴隆会”成立，该组织联合了町会、主街商会以及在花柳街运营的各行各业协会（图10），它不仅是得到政府授权的强大的地方区域决策机构，且作为实施主体可以进一步推进政策的在地实施。此前为了支持本地组织开展多样化文化活动，NPO“粹的社区规划”俱乐部早于兴隆会于2003 年成立。该组织是专门进行城市研究、支持居民活动以及对社区活动进行宣传和公关的专业团体。各个实体的合作经由NPO 统筹，于2007 年联合制定了《神乐坂三四五丁目地区规划》。该规划对沿街建筑设定了31 m 的限高，远比新宿区统一限高50 m 更加严格。由此，几轮败诉引发的危机感在该地区以各种社区活动的形式开花结果。至今，神乐坂的魅力和特色闻名东京内外，周末可吸引大量访客前来参观。这些当地居民积极努力保护社区特征的举措可以被称为“动态的城市保护”① “动态的都市保护”这一概念首先出现在窪田对于纽约市1965 年制定的历史环境保护条例的分析中，提倡关注、理解并保护区域的特性，以渐进的方式进行环境更新[13]。在此之后窪田和中岛伸一起开展的神乐坂的动态城市保护社区营造活动，以及2010 年的地方社区营造组织中使用了此概念。[13]——因为它在不断变化的同时保护了城市的文化身份景观。
图10 神乐坂区域社区营造各个主体的联动协作图
3.2 神乐坂的商业开发和神乐坂风格带来的社区挑战
为了克服私营资本开发对当地社区环境的破坏，神乐坂社区一直在努力尝试力所能及的各种行动。神乐坂独特的巷道和商住一体氛围是市中心商区具有的特殊魅力。神乐坂之所以成为东京最具人气的街区，不仅源于地段优势，也因为它拥有吸引访客的丰富社区活动。神乐坂社区的粉丝作为志愿者参加营造活动，有些人甚至因该区的良好氛围和积极评价而迁入此地，包括迁入上述超高层公寓的新居民。具有讽刺意味的是，新居民憧憬神乐坂却对过往纠纷毫不知情。因抗争失败而沮丧的原住民也接受了这些新住民作为社区的一员，并通过交流使其逐渐深入了解这里的历史和社区的复杂背景。如今，讨论社区规划议题的场所正是超高层公寓内的高层会议室。尽管完全融合难以立即实现，但通过居民自主建立规章制度和积极发起社区活动，神乐坂式的社区营造不仅能应对资本开发，同时推动着社区的和谐发展[14]。
除了住宅，笔者想指出近年来在神乐坂出现的饮食业过度开发现象[15]。神乐坂以各式社区营造活动为后盾发展品牌魅力，成功复兴了它作为都心商业区的地位。一度回落的访客人数恢复，商业投资稳步增加。近年来神乐坂区域的新建项目大多意识到了神乐坂式的文化特点，将巷道氛围和花柳街的建筑元素纳入设计，试图为和谐的社区景观作出贡献。然而让当地居民难以认同的是，明显过度开发的餐饮等新商业项目也有所增加（图11）。与以往在视觉上带来强烈冲突的项目不同，投资者在一定程度上认可维持空间魅力的重要性并针对神乐坂气质进行建筑设计。但对于熟悉神乐坂经历的住民来说，新项目的仿古外观在某种意义上其实是对神乐坂粹式美学的挑战，此外，考虑到资本运作的逻辑，新项目很可能带来后续开发，造成社区不同角色间的微妙隔阂，这些都是社区与开发商之间的对话在未来必将面临的挑战。
图11 神乐坂地区近年的新建筑案例（左：位于小巷深处仿照传统花柳街建筑的新建筑；右：沿主干道的餐厅）
4 练马区：城乡混合大型社区和中间组织连接模式
4.1 东京郊区集合住宅社区开发的演变
练马区位于东京市西郊，是伴随城市扩张而产生的城乡混合大型郊区社区。与上文着墨于具体社区营造活动不同，本案例意在梳理社区规划政策的变化与地域特色间的关系。前文提到，1923 年的关东大地震是东京向西扩张的主要触因。自此，工薪阶层开始迁往郊区。铁路运输网的发展扩大了他们的通勤范围，并促进了郊区集合住宅社区的形成[16]。铁路公司联合郊区土地所有者整合土地，建设轨交车站和周边片区基础设施，出现了郊区车站周边的无序蔓延。
1939 年，东京通过宏伟的“东京绿地规划”，计划在城市外围建立宽1～2 km（后扩张至7～8 km）、总面积13 623 hm2的环状绿地，以遏制城市蔓延[17]（图12）。东京西侧的练马区和西神河沿岸在此规划中被指定为生产型绿地。规划意图征用当时的村落宅基地、农业用地和林地并将其转型为公园、农业、林业以及牲畜业的远景最终未实现。战后的《建立自给自足农业特别措施法》一下子释放了规划绿地指标，曾被划分为绿地的区域出现了进一步的无序建设。即使到现在，这些区域依然聚集着许多过密的木构建筑，不仅基础设施薄弱，而且面临严重的防灾问题。
图12 1939 年东京绿地（环状绿带/大型公园/休闲道路）规划总图
资料来源：《东京绿地规划大纲》（东京绿地规划协议会编）
为应对战后住房需求，政府制定了“公库、公团、公营”三管齐下的政策以推进住房建设：通过公共财政建立住房金融（贷款）体系；通过在郊区建设政府开发的住宅小区向中产提供优质样板房；通过中央财政支持，地方政府提供面向低收入居民的福利性公营住房[18]。东京都政府领导牵头建造了各种公共住房，例如被美军征用的前成田机场原址，在1973 年归还后被建成了12 000 户的“光丘团地”。大量的住宅开发使练马区的人口从1948 年的123 158 人猛增到2017年的723 711 人（70 年间增长了约5 倍）。人口增长大幅改变了居民构成，10 万农村原住民要面对新增的60 万余中产人口。
4.2 练马的城市规划政策与市民主导社区营造的开展
练马住居的快速发展（图13）和基础设施不完善加剧了居住环境恶化的问题。针对此类问题，日本规划体系于1992年在对规划法案进行修订时增加了“市町村总体规划”这一类别，又于2000 年对其进一步细分，增加了关注区域整顿、更新和保护的“社区区域总体规划”。这些修改不仅将规划权力下放至地方政府，也让居民参与成为这类规划和开发流程中的必要条件。现实情况是，系统性总规有所滞后，练马于2001 年3 月首先通过总体战略规划方针，2003 年6 月通过对各社区具体的指导方针，最终确定了练马区总规。公私部门共同组织了许多学习会，希望官民能通过讨论达成对战略规划的共识。
图13 练马区大泉地区的城市化进程
资料来源：日本国土地理院卫星图
在制定战略规划的过程中，公私双方一致认为练马需要一个框架，使居民得以全面参与制定社区发展规划。为改善该区生活环境，政府不仅要支持居民参与规划制定过程，还要支持以居民为主体的社区营造活动。总规制定后，政府与居民又进行了三年的讨论，于2006 年开始颁布实施各区细化的、因地制宜的社区规划条例。可以说，将居民纳入城市规划的机制不仅要让居民对规划制度提出建议，使其有权提交社区规划草案，也要建立以社区为单元的城市规划基准（包括开发相关的土地使用标准、开发调整机制等）。
为鼓励居民牵头进行社区营造，“练马社区营造中心”（下称练马中心）于2007 年在当地政府的支援下建立[19]。练马中心享受区政府补贴，是外部支援组织“练马区都市整备公社”（旧称）的一个分支。练马中心集结了各类规划专家（包括中岛伸），协调居民、政府和企业的合作。它除了支持基于社区规划法规的实际营造活动[20]，还负责筹划居民管理培训活动。它为居民提供学习和讨论营造和规划的机会，公开评选和资助居民提出的优质方案，并传播营造和规划相关信息。中心成立以来催生了覆盖不同主题的基层居民团体，并依托中心建立了广泛的社区营造网络（图14）。可以说，这些活动均从当地居民视角出发，激发了仅靠政策无法涵盖的多元社区活动。
图14 练马区社区营造各个主体的联动协作图
4.3 练马社区组成对居民主导的社区规划的挑战
尽管多元居民团体的营造活动依托练马中心得到积极发展，以居民为主体制定社区规划规范的推进依然存在困难。笔者认为，这需要进一步分析练马的居民构成和利益相关群体。首先，练马社区规划主要推动成员之一就是战后激增的新中产。他们主动选择迁入练马，对居住环境高度了解。但他们白天多在市区工作，很难与原住民社区建立紧密联系，只能依靠老年人或家庭主妇。无论怎样，成员都需通过政府提供的居民参与机制来开展营造活动。从这个角度来说练马的社区政策符合需求，个体开展社区营造活动相对容易。
其次，制定社区层面的规划条例与练马的城乡交界区位相关。从各地迁入练马的新住民很难触及土地开发相关的社区规划，这是因为土地所有阶层（原住民）有自己的特定意图。作为二战前的东京郊区农村，二战后尽管美占领军在此开辟农田，但练马的土地主要归属于当地有影响力的农户，因此城市化的土地根基是农户出售的农林地。然而，练马在东京整体规划中的定位是城市区域，使得耕地与居住用地处于同一纳税水准，对农户来说是巨大负担。尽管生产型绿地空间享受独立税收优惠，但一旦农业经营遇困，农户们的解决方式是将农地转化为居住用地，通过经营不动产保证稳定的收入。因此，他们在潜意识里不愿意在用地上施加规范和限制。此外，农户是本地区传统社区成员，也活跃在城市化后成立的町会中。目前练马区町会的加入率不到五成，即使有多样化的町内活动，也只是因为人口基数庞大在表面上呈现繁荣。实际上，没有任何社区组织可以涵盖整个区域内的不同居民。
然而，町会在制定社区规划政策中占据重要位置，是连接住民和政府的职能窗口，对上级区政府（区议会）有很大的话语权。从结果上看，农户（土地所有者阶层）的声音即使没有引起多数居民的共鸣，也会对社区发展产生巨大影响。因此，政府积极纳入居民参与规划机制的同时，依然要顾虑町会的利益。尽管作为中立组织的练马中心为此长期承担着隐形的压力，但社区营造活动依然有所进展。
4.4 为孕育下一代社区人的练马社区营造和政策展望
2014 年就任练马区长的前川耀男将“绿色”作为关键词开展社区营造和行政管理。与此呼应，练马社区营造中心也改名为“绿色的社区营造中心”。居民的声音是促进改名和推进此政策的重要力量，因为他们对2022 年将要更新的生产型绿地规划政策有多重担忧——担心城市农田会进一步丧失，城市环境会发生重大改变。他们同时对如何保全都市农田这一议题进行了多次讨论。居民主导的以城市农业的保护与合作为主题的社区营造活动也蓬勃发展。例如当地农家与小学合作的收获体验活动，在区直销处提供有关农产品的信息等（图15）。上文中笔者描述了不同利益相关者在社区规划上的对立；而此处笔者以农业主题为例，展现的是多方的共识可以加强不同利益圈居民的参与，为同一地理社区居民之间提供了跨圈连接的机会。
图15 社区营造中心的支援团体“练马蔬菜咖啡”主要以农耕为特色，通过收割体验以及蓝天咖啡等社区营造活动联动附近青少年和农家
5 结论
本文以东京三个具有代表性的社区为例，讨论了各自的空间社会转型以及在此过程中的挑战和社区共治的尝试。20 世纪下半叶人口增长和城市扩张过程中，不同社会属性的新居民和新组织如何立足于当地社区，是三个案例共同面对的挑战。本文展现了特性各异的三个案例及其采取的共治尝试：神田町在传统町会的衰退和城市更新的开发压力之下，走上了私营开发商与当地社区积极联动协作治理的模式；神乐坂町强有力的传统商业社区将“动态的城市保护”作为关键，在保证维持地域个性的同时容许空间一定程度上的变化，使得传统社区可以包容那些被独特地域文化吸引而来、与当地有所共鸣的新居民；对练马模式的讨论突出了第三方组织作为中介角色需要持续探索吸引新老居民的共同议题，创造接触点以克服传统地主阶层与新中产居民之间的潜在隔阂。
可以说，三种探索代表了不同特性的城市社区在日趋多元的现代社会中尝试共治后的初步成果。在町会衰退的当下，每个町会无法再像过去那样或是根据各自意愿决定，或是通过议会在行政区域作出共同决议。因此，一方面需要设立让各个主体相互协作进行交叉决策的场所和实体，如神田案例中的神田警察大道沿街整备协会社区营造小组委员会、神乐坂的兴隆会、练马的社区营造中心。另一方面，从它们对共治的探索中可以发现：（1）社区营造、规划和治理超越狭义的公私二分，向容纳更多元行动主体的协作型社区网络转型；（2）居民不仅仅是参与规划决策，也要持续参与制度的落地实施，社区应该建立类似“动态的城市保护”的文化方面的共享愿景，维护或者建设新社区的文化身份，接受变化并吸引新行动主体加入；（3）当新老居民冲突导致社区凝聚力减弱时，社区和政府尤其应该认识到第三方的（建筑规划）专家和组织作为中间协调者的作用——他们既是宏观政策和微观营造间的传导，也是社区和谐共治的重要推动者。
为了回应前文中提出的两个问题，如何鼓励新居民参与社区发展在日本依然是一个挑战。三个案例中参与社区营造的团体非常多样，这些团体间并非上下级关系，而是横向联动的。社区治理需要认知不同团体的特性和张力，并建立针对性的沟通渠道和连接点。比如可以通过社交网络传播日常的社区治理和发展的时事和行政相关信息；又如可以通过育儿相关的活动让新入住的年轻家庭建立与社区的联系。笔者认为，如何将少数团体的意见传递到地域治理一线，是日本社区营造的弱项。但是认知居民特性、建立在地沟通渠道可以弥合新老团体间的隔阂，使双方融合成为地域自治的新主体的同时，激发其参与对社区发展规划和治理的决策。东京积累至今的实战经验对制度文化不同的国家，尤其对中国有一定启示。首先，社区营造不应该局限于物理层面的改造，而应关注社区内部力量的培育。其次，多元主体间对社区的共治和发展不应该过度依赖于外部力量（政府或资本），而应多方合作和坚持沟通。再者，第三方专家和组织可以介入不同立场的团体之间促进各方对问题的共同理解，并通过讨论和行动引出每个团体的内部力量和能动性以推动决策过程。最后，建立一个开放的容纳各个主体的场所有助于使各方了解彼此的想法和行动。以上皆为协作型社区治理转型中的重要目标。
纵观本文，面对20 世纪下半叶的城市化和人口增长带来的挑战，日本社区基于各自的空间社会特性向多元化的社区演变。社区规划和治理必须立足于空间社会和权力关系产生的特定文脉。无论冲突还是合作，都是社区地域特性的组成要素。本文探讨的日本经验为中国读者带来的并非某一特定的模式或结论，笔者希望通过对三个案例的探讨，动态地揭示日本社区共治的探索和初步成果，使读者思考社区治理的本质——如何因地制宜进行协作共治才是特大城市不同社区未来需要持续探讨的本质问题。
注：文中未注明资料来源的图表均为作者拍摄或绘制。
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