随着我国城镇化水平的快速提高，北京、上海、广州、深圳等特大城市吸引了大量人口流入，住房供需矛盾日益加剧。地下室、城中村等非正规居住空间在一定程度上发挥了重要的可负担住房的功能[1-3]，但同时也因空间条件差、安全隐患大，难以纳入统一监管而处于灰色地带。据不完全统计，在北京，居住在万人以上规模城中村的流动人口超400 万（北京市流动人口与出租房屋管理委员会办公室于2007 年调查）[4]；居住在普通地下室和人防工程的人口约100 万（北京市建委和民防局于2011 年调查），而经营者估算实际居住在地下室的人口超200 万[5]。换言之，在北京常住流动人口（704.5 万，2010 年）中，约有56%居住在城中村，14%～28%居住在地下室，非正规居住空间为流动人口提供了重要的住房来源。
人类利用地下空间的历史由来已久，地下空间在特大城市高密度建成环境中更是发挥了重要作用，承担着防灾、交通、市政、商业服务、公管公服、仓储等诸多功能[6]。然而在已有地下空间利用相关研究中，对居住功能的研究还很不足。在特大城市减量发展背景下，如何在用地不增加的情况下增加可负担的居住空间，加强对地下空间居住功能利用的研究势在必行。
纽约作为全球城市吸引着世界各地的移民迁入，住房市场长期面临租金高企与供应短缺的压力，住房可负担性危机日益加剧。美国社区调查（American Community Survey）显示，2018 年纽约市人口超过了844 万，全市共有3 472 354 个住房单元① 住房单元判断的依据是，该单元内的居住者不与建筑物中的其他人同住和同食，并可从建筑物外或通过公共走廊直接进入单元。只要满足上述条件，住房单元可以是一座房屋、一间公寓、一组房间或一个房间。，其中67.3%用于出租[7-8]。根据纽约州法律，租赁住房空置率低于5%属于住房供应紧张状态，而纽约市的租赁住房空置率长期稳定在4%以下[9]，住房供需矛盾十分突出。作为一种非正规的居住形式，纽约违规租赁的地下室为30 万～50 万人提供了住所，这意味着大约每25 个纽约人当中就有1 人居住在地下室[10]。旺盛的地下室出租市场反映出地下室独特的吸引力：对于租户而言，地下室公寓由于没有土地成本[11]，租金低廉，通常约为合法租赁单元的2/3[10]；对于房主而言，房屋租金为低收入房屋所有者提供了重要经济来源。在纽约独立房屋的业主中，有46.8%背负贷款且住房开销超过收入的30%[12]。尽管地下室租赁对于供需双方都意义重大，但由于采光和通风不足，不符合消防安全要求，安全事故频发① 例如2020 年11 月2 日，布鲁克林区有两名男性在非法改造的地下室公寓内因一氧化碳中毒身亡。详见：https://nypost.com/2020/11/03/apartment-where-2-died-of-carbon-monoxide-was-illegally-converted/。，大部分地下住房单元无法进入合法租赁市场，无法成为城市可负担住房的补充。针对这一问题，纽约市相关社区组织、研究机构和政府部门自2008 年来对地下居住空间合法化改造进行了持续性探索，并推动纽约市政府于2019 年正式通过地方建筑规范的修订，在布鲁克林区东纽约社区（East New York）开展试点实践。
本文以纽约为例，对非正规地下居住空间的合法化改造进行研究。本文的研究对象具有双重身份，它们原本是违规的地下居住空间，但按法律法规规定作出相应调整改造后，又转换为合法的地下居住空间。通过改变规制而改变属性，正是非正规空间治理的一个重要途径[13]。因而在下文中，当泛指具有从违规状态转变为合法状态潜力的地下室时，采用“非正规”一词；当特指改造前的地下室时，使用“违规”一词。本文使用的数据资料主要源自2018 年5 月在纽约市规划局（Department of City Planning, NYC）访问期间与拉戈（Marisa Lago）局长、霍姆（Christopher Holme）以及相关项目负责人的座谈调研，当时项目尚处于东纽约社区调查阶段，建筑规范修订稿正在提交纽约市政府审理。笔者持续追踪项目进展至今，通过查阅纽约市政府、纽约市规划局、东纽约社区等相关政策、规范、报告、数据以及研究，对纽约市最新的地下空间合法化改造经验进行总结。下文首先介绍地下室合法化改造的探索历程，其次分析纽约市在修订相关法律规范、对业主的资金支持、住房可负担性保障等方面提出的针对性措施，接下来介绍地下室改造试点项目的实施进展与推广情况，最后提出对我国非正规空间治理的启示。希望本文能为我国特大城市在存量发展阶段的非正规空间合法化改造提供低成本模式的借鉴。
1 纽约地下室改造工作概况
1.1 纽约地下室改造工作的发展历程
纽约的地下空间改造经历了长期的探索过程，并且得到城市住房管理部门、可负担住房领域的非政府机构以及多个社区组织的共同推动。2008 年，查雅社区发展公司（Chhaya Community Development Corporation）和普瑞特社区发展中心（Pratt Center for Community Development）等非营利机构发起“面向所有人的安全地下室公寓”（BASE:Basement Apartment Safe for Everyone）项目，通过持续的社区调查明确了纽约地下空间这类潜在住房资源的数量和分布情况（图1），并在公开报告中论证了地下室合法化改造的可行性[14]。2014 年，纽约市长布拉西奥（Blasio）在《安居纽约计划》（Housing New York）中明确指出，以地下室为代表的非正规住房单元需要被纳入监管[15]。2016 年，地下室合法化试点的前期研究在布鲁克林区的东纽约社区启动，参与该研究的机构既有活跃的社区组织，也包括纽约市住房保护和开发局（HPD: Department of Housing Preservation and Development）、房屋局（DOB: Department of Building）、消防局（FDNY: Fire Department New York）和城市规划局（DCP: Department of City Planning）等多家政府机构。该研究以社区的人口与建筑物调查数据为基础，通过确定可行的目标与恰当的实施机制，共同推动市议会在2019 年通过地方法律，并批准试点项目在该社区正式实施，由住房保护和开发局与社区组织柏树山地方发展公司（CHLDC: Cypress Hills Local Development Corporation）合作管理。2020 年，《安居纽约计划》进入第三阶段[16]，为了释放未被充分利用的可负担住房资源，地下室公寓单元合法化成为其中一项明确的政策，一系列具体举措如修改区划、简化业主申请流程、提供低息贷款等也包括在内（表1）。
表1 纽约市地下居住空间合法化改造项目发展历程和参与主体
资料来源：作者根据参考文献[10,19]整理绘制
发展历程参与主体阶段时间NGO社区组织相关政府部门市议会—2008 年 查雅社区发展公司与普瑞特社区发展中心发起BASE 项目，调查全市地下室的基础情况，考察地下室合法化改造的可行性——前期研究（自下而上）：由社区组织收集并分析基础情况，形成针对城市管理和政策制定的建议并与相关部门合作开展研究2014 年 ——市长布拉西奥提出《安居纽约计划》，指出非正规的地下室住房单元需要被纳入监管—2016 年 对东纽约社区进行调查，并提供房主人口统计和实际住房存量的样本数据—住房保护和开发局等部门参与东纽约社区试点研究工作，补充可行性分析，确定监管与财政障碍并提供解决方案—试点实施（自上而下）：由市议会和政府提供法律和财政保障，支持社区组织推动项目落实通过《纽约市地方法律2019 年第49 号》（2019 N.Y.C. Local Law No.49）修订建筑规范，批准试点项目在东纽约社区正式实施2020 年至今2019 年 协调专业技术人员，在保障居住者安全与健康的前提下，提出可行的地下室空间改造建议柏树山地方发展公司与东纽约社区内有参与意愿的业主建立联系，并为改造施工和合法化审批过程提供帮助建立金融支持体系，为业主进行地下室更新提供专项贷款，同时作为改造后租金控制的基础通过试点项目进一步检验改造的可行性，评估其效应以支撑市内更大规模的推广决策。地下室公寓单元合法化是《安居纽约计划》第三阶段中一项明确的政策，有望在未来10 年内为纽约提供1 万套安全合法的住房
图1 纽约市内有改造潜力的单户住宅地下室分布
资料来源：作者根据https://chpcny.org/hidden-housing-interactive-map/改绘
1.2 纽约地下室改造的挑战与目标
对地下室进行合法化改造，可能面临的阻力主要来自业主、租户和社区其他居民三方。第一，业主缺乏改造的动机① 地下室以非正规形式出租，只要维持相对隐蔽、不被查处的现状，即可带来比较稳定的租金收入，而改造则意味着一笔较大的资金投入。虽然罚金较为高昂，但执法者主要是根据零星、偶发的投诉来查处地下室，这助长了业主的侥幸心理，即使缴纳过罚金也无改善地下室条件的动机。与资本。通过违规出租地下室甚至地窖来获得部分收入的业主，大多属于中低收入阶层。在止赎危机和经济衰退后，纽约的很多房屋所有者因需要负担住房基本开销（包括偿还贷款和对房屋进行必要修缮）而生活艰难，因此地下室这种非正规租赁形式成为他们应对驱逐的最后屏障之一。为了使更新后的建筑空间符合规范要求，他们首先需要支付不菲的施工和监管费用；其次，施工期间必要的数月停租所带来的损失使对租金依赖程度较高的业主难以承担；再次，参与改造的前提是主动申报地下室的各项情况，如果最终没能合法化，这些被城市住房管理部门详细调查过的租赁单元将难以退回到灰色地带。第二，对于租户而言，悲观预期包括两个方面：若改造失败，不仅没有新的住房资源进入市场，原有的地下室单元也无法再用于非正规的出租；若改造完成，其绅士化后果不免带来租金上涨，将导致住房变得难以负担。第三，对于社区内其他以正规方式拥有住房的居民而言，他们最大的担忧是地下室改造对低密度社区的严重威胁。尽管新增的住宅密度并不反映在城市肌理和街道层面上，但教育、医疗、停车场、市政管线等资源的分配压力都将随着社区人口密度的上升而增大。
为应对上述挑战，纽约地下室公寓改造设定了两个主要目标：一是为业主提供稳定的收入现金流；二是为住房市场提供更多安全、有品质的公寓单元。对于城市而言，地下居住空间合法化不仅以相较新建住宅更低的成本增加了可负担住房的供应，而且从多方面扩大了税收基础，具体包括三方面：新增的地下室单元增加了住宅对应的房产税② 纽约市将征税的物业分为四类。不超过3 个单元的住宅物业以及大部分不超过3 层的公寓楼都属于类别1，改建后有2～3 个单元的建筑属于此类，新单元对应的新增税款约为 700～1 400 美元／年。其余住宅物业属于类别2，4～6 个单元的住宅物业属于其子类2a，地下室改建后若从3 个单元增加至4 个单元，需按2a 类缴税，新增税款约2 000 美元／年。详见：https://www1.nyc.gov/site/finance/taxes/definitions-of-property-assessment-terms.page。；得到更稳定住房的租客更有可能缴纳更多税款；合法化改造过程中的建筑施工部分创造了税收。
2 纽约地下室合法化改造策略
地下室的合法化改造涉及法规规范、工程技术、经济成本等多个方面，各种阻碍因素相互交织、复杂难解。为了推动试点项目的实施，需要逐一提出针对性的策略，进而从整体上提高改造的可行性。下文将梳理纽约地下室改造相关策略，主要包括修订法规规范、提供贷款支持、控制改造后租金三方面，其中第一方面是重点。
2.1 策略一：修订法规规范
纽约市的区划和建筑规范都对地下室的合法化改造形成了一定障碍。根据尽可能少地改动现行相关法规这一原则，试点项目在建筑规范方面进行了探索。首先是对于地下室“可居住”（habitable）标准的讨论。依据地下室超出地面层的高度，纽约市将地下室（一般统称为basement）分成两类：高于该层净空1/2 的为地下室（basement），低于该层净空1/2 的为地窖（cellar）。原有法规中明确规定，任何地窖都不得用于居住。然而，相比于仅依靠高出地面的比例进行区分，更应关注消防安全和采光通风等问题。通过这一新视角，那些具备条件的地窖就可以通过改造获准合法出租。
其次，法规的改革有赖于技术的创新。综合考虑城市地下室的普遍现状和改造所需资金，为了扩大可改造单元的范围，必然需要适当降低建筑规范中对于空间条件的要求。作为项目的推动者之一，纽约市市民住房规划委员会（CHPC:New York City Citizens Housing Planning Council）① 尽管在名称中使用了council（英文中多为“议会”之意），但这是一家成立于1937 年的非政府机构。组织了一系列住房更新论坛，交流改善采光、空气质量和消防安全方面的新概念与技术，以丰富空间改造的具体措施，并向公众展示地下室公寓也可以是安全且宜居的。在纽约市地下室改造项目中，主要从空间尺寸、采光通风和消防安全等方面对建筑规范进行了调整（图2）。
注：a+b ≥ 7 英尺，即为了保证居住的基本条件，最小净高为2.13 m。若a＞b，属于地下室。将窗户的地下部分计入采光面积时，需满足以下要求：（1）0 ≤c ≤6 英寸，即窗户上缘位于梁以下，距离不大于15.24 cm；（2）d ≥6 英寸，即窗口底部高于相邻窗井地面不小于15.24 cm；（3）窗井进深不小于窗户地面以下部分高度的3倍（≥3e）；（4）窗井水平方向宽度不小于窗户地面以下部分高度的2 倍（≥2e），且窗户两侧各留出至少15.24 cm 宽度（f ≥ 6 英寸）。若a ＜b，属于地窖。在符合消防和建设相关规定外，还需满足以下要求：（1）加设一条应急通道；（2）a ≥2 英尺，即至少有0.61 m的高度在室外地坪以上。
图2 地下室主要空间尺寸要求示意图（修订后）
资料来源：作者根据参考文献[17]相关内容绘制
（1）空间尺寸
《纽约市建筑规范》（2014 年版）② 即NYC Building Code 2014, Chapter 5。详见：https://www1.nyc.gov/assets/buildings/apps/pdf_viewer/viewer.html?file=2014CC_BC_Chapter_5_General_Building_Heights_and_Areas.pdf＆section=conscode_2014。规定，可供居住的房间净高不应小于8 英尺③ 在梁间距不小于4 英尺（约1.22 m）时，最多可以低于要求的天花板高度6 英寸。（约2.44 m）；而根据为本次项目而通过的《纽约市地方法律2019 年第49 号》[17]，该要求降低至7 英尺（约2.13 m）。
（2）采光通风
此次调整对居住环境的采光和通风条件进行了适当放宽。在试点项目中，每个可居住的房间必须至少有一扇窗户，且可开启部分需要达到6 平方英尺（约0.56 m2），以提供《纽约市建筑规范》所要求的自然通风。对于位于地面以下的部分玻璃，在相邻可提供采光区域满足一定尺寸要求时，可计入采光面积。而在原规范中，每个可居住的房间必须有一扇采光和通风的窗户开向同一地块内的院子或空地，且应满足更为严格的尺寸规范（表2）。
表2 对于居住用途的地下室的规定摘录（区划和室内条件部分，修订前）
注：联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency）将100 年洪泛区（即每年有1%风险被淹没的区域）划分为三个区域，其中A 区不受海浪威胁，沿海A 区可能面临的海浪高度为1.5～3 英尺（约0.46～0.91 m），V 区可能面临的海浪高度超过3 英尺（约0.91 m）。详见：https://www1.nyc.gov/site/floodmaps/resources/glossary.page#；http://www.nyc.gov/html/sirr/downloads/pdf/Coastal-Flood-Hazard-Mapping-Studies.pdf。
资料来源：作者根据Basement apartment regulation checklist for existing one-family dwellings 绘制，详见https://chpcny.org/wp-content/uploads/Regulation-Checklist_09_FOR-WEBSITE.pdf
规范内容相关条目通过改造符合相应规范的难度评估区划地下室高度必须有至少50%在路面标高以上（即不能作为地窖使用）《住房维护法》 27-2087c难：《住房维护法》和《多户住宅法》明确禁止建造地窖。分区决议明确允许住宅单元的一部分占用地窖，条件是该单元有3.5 个以上的房间或至少1 200 平方英尺（约111 m2）。但地窖的改造有可能使容积率超限《多户住宅法》第4 (7)条区划决议 15-111、15-112 (2)在A、V 级洪水区＊，地下室不能低于设计洪水高程《纽约市建筑规范》G106难：A 区（含沿海A 区）和V 区低于设计洪水高程的封闭区域不能占用区划决议 64-431物理空间和室内条件（1）尺寸要求从地板完成面到天花板或梁下皮的最小房间高度《纽约市建筑规范》1208.2难：如果需要修改结构（板、梁或地基）或重新安置服务设施以达到所需的净高，成本很高；而对地板或天花板饰面的细微改动，也可能使高度少许增加· 可供居住的房间高度最小值为8 英尺（约2.43 m）且梁间距不小于4 英尺（约1.21 m）· 可供使用的房间高度最小值为7 英尺6 寸（约2.32 m），梁间距要求同上（2）照明、通风和声学要求《住房维护法》27-2087c (2)中：可以增加或扩大窗户，但如果需要对结构进行修改，可能耗费大量资金· 最小玻璃面积为12 平方英尺（约1.11 m2）或楼层面积的10%，以较大者为准每个可居住的地下室房间必须有一扇采光和通风的窗户开向与住宅同一地块的院子或空地《纽约市建筑规范》1205.2.1《住房维护法》27-2062b (1)· 最小可开启的玻璃面积为5.4 平方英尺（约0.50 m2），或4.5%的建筑面积（45%的玻璃面积）中较大的一个；如果提供40立方英尺（约1.13 m3）的机械通风，则为玻璃面积的25%《纽约市建筑规范》1203.4.1中：如果有足够的玻璃面积，可以用可开启的窗户代替现有的窗户《住房维护法》27-2062· 室外地面不得低于窗台面超过6 英寸《纽约市建筑规范》1205.2.3.1中：有助于照明和通风条件的玻璃必须高出地面至少6 英寸。改变庭院的标高是有可能的，但这种做法的成本过高《住房维护法》27-2087.c.3· 当地面以下的开口提供所需的自然通风时，垂直于开口测量的外部水平净空必须是开口深度的1.5 倍（开口的深度应从相邻的平均地面至开口底部测量）《纽约市建筑规范》1203.4.1.1.3中：外部水平净空的最大值受庭院内空地面积和轮廓的限制，但可以通过调整开口深度来满足要求· 远墙到窗户的最大距离为30 英尺（约9.14 m）《纽约市建筑规范》1205.2.4中：这项指标由地下室原有结构决定· 与所需窗户相邻的空地必须至少有6 平方英尺（约0.56 m2） 《纽约市建筑规范》1203.4.3，1206 难：空地面积最大值受庭院面积和轮廓的限制
（3）消防安全
对于地下室，消防要求与纽约市相关规范保持一致（表3），以确保安全。对于地窖，原有的消防规范禁止将其内的房间用于居住，但在本次试点中，为了扩大可改造的范围，允许将符合两方面条件的地窖合法化：消防方面，需符合表3 条件且需增设一条直通室外的独立应急通道；建筑方面，需满足《纽约市建筑规范》第10 章中的建设标准，且必须有至少2 英尺的高度在室外地坪以上。这类地窖将被计为一个楼层，并计入楼面面积。根据纽约市行政法规，这种地窖内的居住将与地下室居住等同对待。
表3 对于居住用途的地下室的规定摘录（消防安全部分，修订前）
资料来源：作者根据Basement apartment regulation checklist for existing one-family dwellings 绘制，详见https://chpcny.org/wp-content/uploads/Regulation-Checklist_09_FOR-WEBSITE.pdf
规范内容相关条目通过改造符合相应规范的难度评估地下室住户（一户）最多为10 人《纽约市建筑规范》1021.2易至少有一个直接通往建筑物外部的出口门，最小净宽为32 英寸（约合0.81 m），净高为80 英寸（约2.03 m）《纽约市建筑规范》1015.1，1008.1.1 中：必须提供疏散门，可能需要配合其进行挖掘工程和加装楼梯，增加了成本到出口门的距离最多75 英尺（约22.86 m）《纽约市建筑规范》1021.2，1014.3易出口走廊宽度最小为30 英寸（约0.76 m）《纽约市建筑规范》1018.2.4易当建筑物朝向无障碍宽度小于34 英尺（约10.36 m）的街道时，地下室住宅单元必须设置消防喷淋（现有结构部分不需要设置）《纽约市消防规范》501.4.3.1.5.1中：需要安装灭火系统，费用不一，但可能过高；如果消防喷淋用水可以使用生活用水的管线，消防费用就会低得多；而一条新的管线费用约为10 000 美元；另外独立的水箱费用也较高所有卧室必须提供至少一个紧急逃生和救援（EER）出口，要求能直接通向公共道路或与公共道路直接相连的庭院《纽约市建筑规范》1029.1中：可能增加或扩大窗户，但如果必须改造结构以适应增加的穿墙管，成本可能过高。如果地下室符合采光和通风要求，那么通常已符合EER 的要求· EER 出口的最小净面积为6 平方英尺（约0.56 m2）《纽约市建筑规范》1029.2，1029.3中：为了增设符合该要求的窗，或扩大已有的窗洞使其满足要求，有可能必须改造结构，成本较高· 最小净高为30 英寸，最小净宽为24 英寸（约0.61 m）《纽约市建筑规范》1029.2，1029.3· 从地板完成面到窗台面的最大高度为36 英寸（约0.91 m）《纽约市建筑规范》1029.2，1029.3· EER 窗的窗台面高度低于相邻地面时，应提供水平面积至少达9平方英尺（约0.84 m2）的窗井，且最短边不小于36 英寸《纽约市建筑规范》1029.5易· 垂直深度超过44 英寸（约1.12 m）的窗井内应设有永久性的梯子或台阶《纽约市建筑规范》1029.5.2易烟雾探测器和一氧化碳探测器必须安装在每个卧室的主入口的15英尺（约4.57 m）范围内《纽约市建筑规范》907.2.8.3，908.7.1.1.1易
2.2 策略二：提供贷款支持改造
为了鼓励低收入业主积极参与地下室公寓的建设和翻新，政府向业主发放无息或低息贷款。住房保护和开发局计划在2020 年和2021 年每年各发放340 万美元，支持试点项目内5 000 套公寓单元的改造[18]。此外，纽约市政府还为本项目提供了两年各220 万美元的运营预算，以支持公众教育和对试点区域内的项目推广。
2.3 策略三：控制改造后的地下室公寓租金
改造项目还考虑了对地下室租金的控制。鉴于非法地下室的租户通常是住房最弱势的群体，当改造完成、空间品质提升后，他们可能因无法负担上涨的房租而不得不迁出。因此，业主需要签署附加条款，以确保将改造完成后获得的合法地下室继续租赁给低收入水平的租客[19]。例如：对于选择15 年期贷款的业主，地下室改造后首次出租时的租金不得超过地区收入中位数的80%，每年租金上涨不得超过2%。合法地下室租赁的申请人的收入不得超过2019 年AMI（当年一个四口之家的收入中位数为106 700 美元）。这一附加条款可以充分保障新增住房的可负担性。另外，施工期间租客的临时安置也将得到柏树山地方发展公司协助，并代租客承担中介费、可能的租金差价以及一部分搬迁费用。
3 东纽约社区地下室改造试点项目情况
纽约市地下室公寓改造试点项目（BACPP: Basement Apartment Conversion Pilot Program）于2019 年3 月4 日正式在布鲁克林区的东纽约社区启动（图3）。2016 年，布鲁克林第五街区（Brooklyn Community District 5）① 该街区由8 个社区组成：百老汇路口（Broadway Junction）、城市线（City Line）、柏树山（Cypress Hills）、东纽约（East New York）、高地公园（Highland Park）、新地（New Lots）、春溪（Spring Creek）、斯塔雷特市（Starrett City）。的重新区划（rezoning）获批，在此背景下制定的东纽约社区规划（East New York Neighborhood Plan）② 这是一个综合的社区规划，旨在促进可负担住房的保护和开发，鼓励经济发展，创建步行友好型街道，并投资于社区资源，以支持东纽约、柏树山和海洋山（Ocean Hill）这三个社区的长期增长和可持续性。该社区规划进展详见：https://www1.nyc.gov/assets/planning/download/pdf/plans-studies/east-new-york/dcp-east-new-york-one-pager-082018.pdf。提出要在15 年内建造近6 000 个住房单元，该试点项目也是区划中对于可负担住房的一项重要探索。
图3 布鲁克林第五街区范围内住宅地下室的分布与类型
资料来源：作者改绘自https://communityprofiles.planning.nyc.gov/brooklyn/5，https://prattcenter.net/portals/basement_apartment_mapping_portal
之所以选择东纽约社区作为试点，主要出于以下原因[13]。（1）物质空间环境质量差。该社区老旧建筑极多，超过55%的住宅建于1960 年以前[20]。（2）地下室租赁的需求与供应量都较大。根据房屋局接到的违规地下室相关投诉情况估算，该社区有1/3～1/2 的个体业主拥有违规的地下室单元，其违规地下室租住现象也是布鲁克林所有社区中最为普遍的。（3）经济社会相对脆弱。该社区是纽约受止赎危机影响最严重的社区之一，在危机发生10 年后，该社区拥有全市第四高的业主新增止赎率；同时，社区内86%的业主是非裔或拉丁裔，其家庭收入中位数仅约为全市中位数的80%。（4）拥有活跃的社区组织。由当地居民主导成立于1983 年的柏树山地方发展公司已发展为一个较为成熟且综合的机构，熟悉社区情况，便于与有改造意向的业主建立联系。
该社区的一些特殊性也在改造策略中得到了回应。首先，该区内房屋投机倒卖相对活跃，房价上涨迅猛，而放宽对地下室的限制很有可能诱发更多此类交易，加剧失所问题。为此，项目明确规定仅有自住业主可以申请地下室改造。其次，根据纽约市规划局绘制的洪涝灾害风险地图（NYC Flood Hazard Mapper），该社区南部受到的洪水威胁较为严重，不适合进行地下室合法化改造。该项限制保证了地下居住单元最基本的安全条件。第三，根据专业人员制定的改造费用预算，通过评估获准参加试点项目的业主将得到贷款计划的支持。在改造完成后，在租约的保护与要求下，业主在能够享有安全稳定的租金收入的同时必须如实申报。
根据住房保护和开发局估计，该社区约有8 000 位试点项目的潜在参与者，柏树山地方发展公司对近3 000 位业主跟进调查，其中约900 位表达了参与意向。到2020 年5 月，在提交资格审查文件的325 位业主中，有240 位通过初筛，其中102 位通过了现场评估，最终9 位业主获得了推进改造的许可[21]（表4）。然而由于2020 年新冠疫情，该项目2021年的预算被大幅削减至约9 万美元，业主贷款和租户临时安置都将受到一定影响。尽管如此，东纽约社区的试点探索仍可为中国大城市非正规居住空间治理提供有益借鉴。
表4 地下室改造项目实施流程
参与主体业主柏树山地方发展公司市政府技术人员与施工承包商改造项目申请在线填写申请表依据是否为申请人的主要居住地、房屋所有权、业主收入情况、改造可能性等进行初筛流程初步评估—空间现状调查 配合踏勘；在指定日期前填表完成改造项目申请根据现场情况判断地下室改造的可行性——经济成本测算配合改造设计所需进行的现场测量工作指定专业人员；根据费用预算再次筛选经济上可行的改造项目审批单个项目的改造计划；根据费用预算发放贷款，并结合业主的收入水平和年龄确定还贷期限提供工作说明书和图纸；获批后提供费用预算提供工程服务施工验收获得贷款后，在1 年内进行施工安置原租客；监督管理施工过程；在完成验收后协助业主从房屋局取得房屋使用证，以确认合法出租的权利向改造后符合要求的项目颁发房屋使用证（Certificate of Occupancy）资料来源：作者根据https://www1.nyc.gov/site/h pd/services-and-information/basement-apartment-conversio n-pilot-program.page 整理绘制
4 纽约全市推广地下室合法化改造前尚待解决的问题
根据法案要求，在地下室改造试点启动后的48 个月内，实施机构需要向纽约市长和市议会提交影响总结报告，作为在全市其他地区推广该项政策的基础。就目前已有的研究与实践而言，在全市推广该政策前仍需应对规划层面的两项限制。
（1）地块类型。在居住用途的地块类型中，有一类只允许建设一户或两户住宅，而从三户住宅到可容纳几十户的公寓楼的建筑类型都属于另一种类型——“多户住宅”，这种高密度居住形态相对不受社区欢迎，且额外受到《多户住宅法》（Multiple Dwelling Law）更为严格的约束。当原有的两户住宅增加一个地下室作为新的居住单元时，它会被认定为三户住宅，继而违反区划。对于这种限制，一种可能的做法是在规范中引入“附属居住单元”（accessory dwelling unit）这一概念，使其以附属的属性存在，不将其计入户数。这种做法虽然在美国其他城市已有先例① 已实施附属居住单元规范的地区或城市，如华盛顿州、加利福尼亚州的圣克鲁兹县、纽约州的扬克斯和西彻斯特县的其他城市。，但修订区划决议是一项艰难的工作。所以目前试点中采取个案审批方式：对于两户或三户住宅的地下室改造导致的居住单元数增加，其建筑图纸需要同时通过房屋局和纽约市标准与申诉委员会（BSA:Board of Standards and Appeals）的批准，后者将检查改造方案是否符合《多户住宅法》的相关要求，或作出特许。
（2）容积率。若新增的地下室单元面积按现行规范计入总楼面面积，那么对于开发强度已达到区划上限的地块，地下室不可能被合法化。然而，地下室的存在与否，对于城市形态和街道界面的影响甚微。基于这一点，如果认同管控容积率的根本意图是管控空间形态而非人口密度，则有可能使地下室不受此项限制。
5 纽约地下居住空间合法化改造对我国的启示
在我国特大城市高密度建成环境中，地下空间是十分宝贵的存量空间资源，加强对地下空间的利用对于增加城市的可负担住房供给具有重要意义。针对地下空间长期存在的环境条件差、安全隐患大、改造治理难等问题，本文系统梳理了美国纽约最新开展的非正规地下居住空间合法化改造实践，对其发展历程、改造策略、试点情况和推广挑战进行了详细介绍。总结其经验发现，社区组织、研究机构、政府部门等的多方长期推动，对地下室空间现状的详细调研，对当地建筑规划相关法律法规的深入研究，以及前期研究—试点项目—全市推广的实施路径，很好地应对了法规、技术、经济、社会以及行政流程等障碍，使得地下室改造顺利推进。借鉴纽约经验，对我国地下空间等非正规居住空间的改造更新治理提出以下政策建议。
5.1 供需联动，释放存量
纽约面临的可负担住房紧缺问题是全球大城市面临的共同挑战。在我国特大城市，大量外来人口受到户籍制度或购买能力的限制，其基本居住需求无法经由既有的正规住房和保障房体系满足，导致地下室、城中村、群租等非正规居住形式大量存在。借鉴纽约经验，首先应转变观念，积极发掘非正规存量空间的潜在价值，主动将其纳入保障性住房体系，以平衡保障性住房的“保障性”与“可获得性”[13]。对这些非正规存量空间进行合法化改造，有望以较低的成本创造出数量可观的可负担住房，从而使城市非正规空间治理和新市民可负担住房供应这两个城市化进程中的难题得到联动解决[22]。同时，有针对性地选择低收入社区作为改造的对象，新增合法居住单元，也可为这些业主提供稳定的租金收入来源。
5.2 修订标准，扩大范围
在纽约地下室公寓合法化改造的过程中，最大的突破就是在不降低安全健康底线的前提下，通过消防和建筑技术的论证推动相应法规规范调整，从而使原本非正规的地下室成为正规化的、安全的居住环境。纽约实践提供了一个新视角，让我们消除了对地下室的偏见——不安全的不是地下室，而是非正规的居住状态[13]。基于这一视角，我国现有的一些地下空间可能已符合法规要求，只需加装烟雾报警和一氧化碳监测等装置即可用于居住；另一些尚不满足规范的地下空间，在其他非关键因素的限制得到适度放宽后，也有用于居住的可能。目前国内已有将地下空间改造为社区活动中心的做法[23]，但如何在居住功能方面有所突破，还有待建筑规划相关技术部门的共同努力。
5.3 以改代禁，积极治理
在纽约地下室改造案例中，对于非正规居住空间并没有采取简单否定的态度，而是积极探索将其正规化的可能性，以达到多赢的目的。改造并通过验收的地下居住单元，在取得房屋使用证后即可合法、稳定地租赁。不仅如此，纽约市政府还将其纳入城市住房供应总量和业主房产应纳税额的统计，以对地下室租赁行为的空间和经济效应进行监管。我国特大城市对非正规居住空间的治理行动，常常导致非正规居住现象的外移而非消除[22]。如果采取以改造为导向的措施，则可能就地创造出新的正规住房，将原本的非正规居住人口转换为可见的社区居民，从而为当地社区的后续发展规划提供合理依据。
5.4 多方参与，深入社区
纽约市的地下居住空间改造试点项目整合了市政府住房管理部门和社区中活跃的非政府组织等多方资源，其中后者长年扎根在社区，在政府资助下能够高效地与业主建立信任，指导专项贷款申请，审核改造设计与施工方资质并监督工程等，为业主提供了直接的、在社区内易于获取的服务，从而大大减轻了参与项目的业主的负担。我国可结合正在推行的街镇责任规划师和社区规划师制度，积极培育社区组织，以试点社区为切入点，结合社区需求，积极探索非正规居住空间正规化改造的可行路径。
感谢麻省理工学院SPURS 项目提供的访问交流机会，感谢纽约市规划局克里斯托弗·霍姆（Christopher Holme）组织纽约地下室改造交流，并提供翔实的数据资料。
[1] HUANG Y, YI C. Invisible migrant enclaves in Chinese cities: underground living in Beijing, China[J]. Urban studies, 2015, 52(15): 2948-2973.
[2] KIM A M. The extreme primacy of location: Beijing’s underground rental housing market[J]. Cities, 2016, 52: 148-158.
[3] 商谦. 当代北京旧城地下空间研究[D]. 北京: 清华大学, 2015.
[4] 包路芳. 北京市“城中村”改造与流动人口城市融入[J]. 新视野,2010(2): 67-69.
[5] 张墨宁. 北京地下空间生存战[J]. 南风窗, 2011(3): 50, 52, 54.
[6] 2020中国城市地下空间发展蓝皮书[EB/OL]. (2020)[2021-03-28]. https://view.ckcest.cn/ZKZTK/DXKJ.
[7] NYC Department of City Planning. NYC planning population factfinder[EB/OL]. (2020)[2020-11-26]. https://popfactfinder.planning.nyc.gov/profile/2595/demographic.
[8] U.S. Census Bureau. Housing vacancies and homeownership (CPS/HVS):definitions and explanations[EB/OL]. (2020)[2020-12-13]. https://www.census.gov/housing/hvs/definitions.pdf.
[9] U.S. Census Bureau. Housing vacancies and homeownership (CPS/HVS)-annual statistics: 2019 (Including Historical Data by State and MSA)-people and households[EB/OL]. (2020)[2020-12-13]. https://www.census.gov/housing/hvs/data/ann19ind.html.
[10] Chhaya Community Development Corporation, Pratt Center for Community Development. New York’s housing underground: a refuge and resource[EB/OL]. (2008)[2020-12-13]. https://prattcenter.net/uploads/300003/1589551661571/Housing_Underground.pdf.
[11] ALBOUY D, EHRLICH G. Housing productivity and the social cost of land-use restrictions[J]. Journal of urban economics, 2018, 107: 101-120.
[12] The New York City Council. Hearing testimony 11-13-18[EB/OL]. (2018)[2020-12-13]. https://legistar.council.nyc.gov/View.ashx?M=F＆ID=6787560＆GUID=73958BA4-9AC9-476B-9E0F-80EF58AB62B3.
[13] 陈宇琳. 中国大城市非正规住房与社区营造：类型、机制与应对[J].国际城市规划, 2019, 34(2): 40-46. DOI: 10.22217/upi.2019.052.
[14] HAFETZ D, MATRANGA F, REESER G, et al. Background guide on how to legalize cellar apartments in New York City[EB/OL]. (2009)[2020-12-13].https://basecampaign.files.wordpress.com/2013/06/background-guide-onhow-to-legalize-cellar-apartments-in-new-york-city-final.pdf.
[15] City of New York. Housing New York: a five-borough, ten-year plan[EB/OL].(2020)[2020-12-13]. https://www1.nyc.gov/assets/hpd/downloads/pdfs/about/housing-new-york.pdf.
[16] NYC Mayor Office. State of the city 2020: legalize basement apartments and accessory units[EB/OL]. (2020)[2020-12-13]. https://www1.nyc.gov/assets/home/downloads/pdf/office-of-the-mayor/2020/Legalize-Basement-Apartments.pdf.
[17] New York City Council. Local laws of the City of New York for the year 2019 No.49 to establish a demonstration program to facilitate the creation and alteration of habitable apartments in basements and cellars of certain oneand two-family dwellings[EB/OL]. (2019)[2020-12-13]. https://www1.nyc.gov/assets/buildings/local_laws/ll49of2019.pdf.
[18] Finance Division of Department of Housing Preservation and Development.Report of the finance division on the fiscal 2019 preliminary budget and the fiscal 2018 preliminary mayor’s management report for the Department of Housing Preservation and Development[EB/OL]. (2018)[2020-12-13].https://council.nyc.gov/budget/wp-content/uploads/sites/54/2018/03/FY19-Department-of-Housing-Preservation-and-Development.pdf.
[19] The basement apartment conversion pilot program homeowner resource guide[EB/OL]. (2019)[2020-12-13]. https://prattcenter.net/uploads/600006/1597188504724/BACPP_Guide_-_Full_Layout_-_DRAFT.pdf.
[20] NYC Department of City Planning. NYC planning population factfinder[EB/OL]. (2020)[2020-11-26]. https://popfactfinder.planning.nyc.gov/profile/2595/housing.
[21] KULLY S. City’s basement apartment program buried by COVID-19 budget cuts[EB/OL]. City Limits, 2020[2020-12-13]. https://citylimits.org/2020/05/11/citys-basement-apartment-program-buried-by-covid-19-budget-cuts/.
[22] 叶裕民, 张理政, 孙玥, 等. 破解城中村更新和新市民住房“孪生难题”的联动机制研究——以广州市为例[J]. 中国人民大学学报, 2020,34(2): 14-28.
[23] 周子书. 重新赋权——北京防空地下室的转变[J]. 装饰, 2015(1): 24-25.
