引言
在社会经济转型升级发展的大背景下，伴随我国进入“新常态”，城市更新改造在我国特大城市受到前所未有的重视[1]，关于城市更新的实践与学术研究也进行得如火如荼。在所有更新空间类型中，城中村因其特殊的形成机制与利益格局，又是最为重要、最为复杂、最为棘手的。数据显示，2010—2018 年深圳所有城市更新项目计划中，城中村类型项目的批复率不到50%，远低于其他类型（图1）；同省的广州城中村更新改造项目的批复率数据相对更低，自开展城市更新以来，广州市共认定了535 km2、共272 个城中村，但只推动了1.35 km2、共6 个城中村的全面改造，可以说举步维艰。城中村更新的旺盛需求与缓慢的更新实施进度间的矛盾，严重制约了城市空间环境的改善与功能的提升，成为大城市现代化最后的壁垒[2]。
图1：2018 深圳更新项目批复率（计划立项数/批复数）
资料来源：参考文献[3]
城市更新的难易程度实则是项目背后参与主体之间利益关系的体现。旧工业、旧住区、旧商业等类型的项目多兴建于改革开放之后，产权清晰、利益关系简单，其中的交易、博弈成本都较低，作为理性经济人的企业与政府（公共选择理论认为政府也具有理性经济人的特征）首先会选择成本较低、利于操作的项目入手。相反，城中村作为中国特色城镇化下的历史产物，有着纷繁复杂的成因，“剪不断、理还乱”的产权关系，且外部效应巨大的城市更新又将衍生出许多潜藏的利益纠葛，这些都是现有法律机制所不能解决的，给更新增加了巨大的成本，甚至激化了社会矛盾（钉子户、家庭与邻里纷争等），让政府、企业等主体望而却步，成为导致城中村更新相对进展较慢的内因。但如今，我国特大城市都相继进入到存量乃至减量发展阶段，城市更新进入“新常态”，如何快速高品质推动城中村更新，助力大城市实现现代化并引领新时代，是必须给予回答的课题。
推动城中村更新的关键在于改变治理模式与机制，厘清参与主体的利益机制和行动逻辑无疑是重中之重。因此，就要研究更新过程中起主导作用的“政府”“开发商”“居民”“外来人口”如何参与更新决策过程，此过程中的利益与作用关系又是怎样的，已有更新模式的不足之处在哪里，如何找到适应新发展目标的更新模式。带着这些问题，本文首先梳理和比较了我国已有城中村更新模式的特征及不足，在此基础上提出应建立包含外来人口的多中心治理结构，并结合深圳水围村实践展开分析。
1 传统城中村更新治理模式特征
自1990 年代深圳城中村改造以来，我国已探索出类型丰富的更新模式。根据参与主体的主导关系，城中村更新治理可以分为以下三类。
1.1 自上而下型的政府全面主导模式
深圳和广州早期的城中村改造就是政府全盘操作的模式。此福利性模式是政府按照城市规划发展蓝图，或者按照政府某一目标，采取自上而下的行政化改造，进行统一的资金管理、建设规划、拆迁安置补偿和房屋买卖等，并负责解决村民的身份转变、拆迁补偿和安置等一系列问题；政府既是设计者，又是开发者[3]。广州黄埔古村综合整治改造就是此类。该模式的动力在于：重塑城市形象、赢取政绩、获得土地财政、契合全能型政府的价值选择。其优点在于：统筹落实城市发展目标、利益协调、保障公共利益、速度快等；其缺点在于：成本高，财政压力大；易忽视居民的现实需求，造成官民隔阂；缺乏监督，滋生腐败；以增长为导向，而忽视社会环境效益统筹；重眼前、局部利益，而忽视长远、整体性、系统性统筹[4]。
1.2 政府引导、市场主导的政企合作型
此类模式依靠市场资本和技术优势，以及市场高效配置资源要素的作用，让企业主导改造，政府担任监管引导角色；在我国社会主义市场经济不断完善的环境下，企业在城中村改造中的角色愈加重要。2014 年广州的琶洲村改造就属此类模式。其动力源于：政府大包大揽力不从心，必须依靠市场社会以缓减管理与财政压力；2008 年金融危机，产业转型升级，量大面广的城中村更新成为企业新逐利空间；政府职能转型需要成熟发达的市场。其优点在于：弥补政府财政和管理能力的不足，专业化的技术管理可降低更新成本、提高更新质量，健全市场体制机制。其缺点在于：企业的逐利本性易突破再开发底线，过度的商业化导致发展绅士化，丧失公平正义；此外，政企合谋、权力寻租、无视村民需求、后期服务保障差都有可能。
1.3 自下而上型的村民自助式模式
伴随社会资本的不断强大，一些财力雄厚、人才富足的城中村由村集体（股份公司）和村民自筹资金、自主建设、自主管理改造，政府只需在改造中提供政策支持、规划建设管理、配套公共服务及设施，而无须大规模的资金投入。该模式中村集体与原住民自助改造，政府起到“裁判员”的监管作用[4]，2010 年改造完成的广州猎德村就属此模式。此模式动力源于：村集体与村民想获得更多利益空间以支撑村庄经济发展；维系家与集体的情感；自建楼房更有感情与质量。其优点在于：自主决策有利于发挥基层民主和培育社区资本，矛盾趋于内部化而加快改造实施，缩短工期；此外，可壮大集体收益，促进村民后续发展。其缺点在于：财力、物力、技术的门槛皆高，受限于村民管理认知水平，难以改造出高品质且契合城市发展需求的产品。
可见，政府的“一元治理”，政府与开发商的“二元治理”，政府、开发商与社会的“多元治理”[1]都在城中村的更新实践中出现过，每种模式都有其优缺点。三者有共性问题，如排斥性、高成本、低效率、逆垄断、不可持续等[1]（表1）。从利益机制来看，现有模式都侧重于某一主导角色利益考虑，而未上升到整个城市、整个社会的利益综合统筹；“单中心”或“公私二元”更新模式均无法适应当前复杂的社会多元的综合目标需求，更新的社会经济等效益尚未完全挖掘；城市的诸多社会问题，尤其是现有政策通常从城市原住民的利益出发决策，以牺牲农民工的利益为代价，结果是把农民工排斥在外，这无法实现城市中的“二元社会”融合[5]。如果再一味地不顾及外来人口的生存发展，国家的新型城镇化与现代化永远都无法实现。城中村改造开发涉及不同的利益群体、不同的问题层次、不同的权属分工、不同的发展模式，如果单由代表一类利益的团体参与改造开发，结果会不堪设想[6]。因此，中国特大城市迫切需要建立统筹外来人口的包容性城中村改造模式[2]，建构实现利益平衡、保障不同利益主体平等合作的更新治理机制。发轫于如何高效供给“公共产品”的“多中心治理”理论提供了思想源泉。
表1 城中村不同更新模式的特征对比表
2 多中心治理的内涵和实践可行性
2.1 多中心的内涵
“多中心治理”是新公共管理理论的一个重要流派，是诺贝尔经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）夫妇在英国社会学家波兰尼（M.Polanyi）的“社会秩序理论”基础上提出的超出传统政府与市场二元治理逻辑的“第卅条治理”路径。其核心内容是“除了扩大和完善官僚性结构之外，还可以有其他提供公益物品和服务的组织形式，特定的公益物品和服务可以超越特定政府管辖的限制，通过多个企业的协作行为来共同提供。”也就是说，在市场和国家之间，存在着其他多种治理方式，只有各类治理主体优势互补，才能实现更好的公共产品配置[7]。
“多中心治理”具有四大特征。（1）治理主体应该是多元平等的。涉及到事物利益的各级政府及其派生机构、私人组织、社会组织及公民个人等都应是治理主体；各主体之间自愿平等协作，才能促进治理结构网络的建构和稳定[7]。（2）多中心治理主张在治理公共事务和提供公共服务时，社会组织应发挥积极作用[7]，而且这种社会组织在波兰尼看来是“自生的”和“自发的”，是以自主治理为基础的。多中心的行动主体既会独立自由地追求自己的利益（即传统的市场行为），又会为了某一共同目标，相互协调适应（自主治理），从而建立平衡高效的治理网络与结构[8]。（3）公共产品的供给是多元的[7]。多中心治理理论认为单中心的供给模式无法满足社会多元需求，也就不能实现帕累托最优。在多中心治理模式下，政府、市场和社会的相互依赖、相互竞争、相互合作与制衡，可以有效地解决某种单一的供给模式无法解决的供给低效率问题。在多元供给模式下，通过各个生产主体之间的竞争，可迫使各生产者自我约束、降低成本、提高质量和增强回应性[9-10]。（4）治理的目的是提高社会公共事务的治理效能，维护和增进公共利益[8]。
多中心理论契合当前民主政治社会的价值意识与新公共管理的治理逻辑，对于公共事务治理来说，具有较为突出的优点：首先，有利于保障各利益主体的权利，保障了公共事务供给与需求的高效匹配；其次，在共识基础上，有利于建立共同遵循且符合契约精神的规则制度；第三，能最大限度地保障公共利益，减少搭便车的行为。
2.2 多中心治理的城中村改造可行性与局限性
在讨论可行性之前需要有一个基本的判断认识，即城中村更新属不属于公共产品供给，多中心理论适不适用。1954年萨缪尔森（Samuelson）发表《公共支出的纯理论》（The Pure Theory of Public Expenditure）对公共产品作了经典定义，后来的学者在其基础上不断完善，根据消费上的排他性/非排他性、竞争性/非竞争性，将社会产品分为私人产品和公共产品，其中公共产品又分为纯公共产品与准公共产品。奥斯特罗姆夫妇在此基础上，提出用消费上是否具有排他性和共同性来区别私人产品和公共产品[11]。按照此划分标准，城中村改造从投资、涉及的直接权益主体来看，具有一定的排他性，但是从消费结果上看具有共同性，是属于村集体的一种排他性俱乐部产品①根据排他性和竞争性把产品分为私人产品与公共产品。其中公共产品又分纯公共产品和准公共产品：纯公共产品是非竞争性和非排他性的产品，是任何一个人对该产品的消费都不减少别人对它进行同样消费的物品或劳务；而准公共产品兼具公共产品和私人产品属性的产品。；从城市整体发展角度来看，城中村改造本质上是全市公共利益再生产与再分配的一次集体行动，由其带来的社会经济红利可被所有市民共享，具有非排他性，可视为一种广义的公共产品，而这种产品因其特殊的社会、经济、环境效益又可以有多重模式；从更新本体来说，城市更新是城市的一种公共政策，本身就具备了公共产品特征。因此，从源头来说，城中村更新符合多中心治理的公共物品供给逻辑。
（1）可行性
首先，多元化的社会治理是国家治理体系与治理现代化建设的内在要求。十八届三中全会提出国家治理体系与治理能力现代化建设目标，提出“创新社会治理体制”，加快实现了从“社会管理”向“社会治理”的转型发展；2019 年10 月底召开的十九届四中全会提出：“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度……建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体……”[12]，这将极大鼓舞社会不同主体参与公共事务治理的热情与能力，为多元治理的城中村更新提供了政治注脚。
其次，参与主体不断多元复合。随着公民意识的崛起，法治社会建设的不断深化，城中村居民对于自我家园改造的参与热情与能力都在不断提高，社区委员会、村集体经济合作社、股份公司等现代新型治理组织具有极强的动员、组织、协作、谈判、抗争能力，成为第三种力量，突破了传统的“政府—企业”二元模式，在城中村改造中扮演着重要的作用，甚至决定着改造能否有效进行。另外，伴随公平共享发展理念深入人心，外来人口尤其是外来农民工对于城市现代化建设的巨大贡献已经得到较为客观公正的承认。作为接纳他们的主要集聚地，城中村的一举一动都牵涉他们的利益[13]，因此他们作为第四方在城中村改造中不断为自己利益抗争的同时，也有越来越多的社会群体为他们“声张正义”。以“政府—企业—村民—外来人口”组成的四元格局将会是未来城中村改造的应有形态结构（图2）。
图2 城中村更新主体利益诉求分析
再次，自下而上的自治理力量不断强大。一方面，城中村沿袭了传统村庄治理机制，并融合现代城市管理手段，呈现新的组织治理形态。据了解，在广州、深圳等地，城中村集体股份有限公司或村合作经济组织成为村民的代理人，负责集体经济运作，并直接承担起村公共服务的支出花销来源；作为代理人也会代表村集体与外来“人员”谈判，甚至决定一些事关公共项目的执行，扮演着原村委会的一些角色。另一方面，城中村因居住人口集聚，涌现出形式多样的社团组织，成为城中村自我治理不可忽视的力量。
第四，统筹公共利益的多元利益协商网络已经形成。改善城市人居环境、优化提升城市功能的公共利益，是更新中政府、企业、村民、外来人口等参与主体利益间博弈的契合点。改造中，各参与主体既会为各自利益抗争，也会为共同的公共利益而协商妥协。各主体为了保证项目顺利推进，会通过权衡利弊达成最终共识，因为每一个主体都明确，融入现代化城市发展的城中村是大家的共同选择，这样才能在“更大的蛋糕”中获益更多。需要指出的是，伴随城市的发展，改造红利的溢出效应让城中村更具谈判主动性。
（2）局限性
生长于美国学术土壤的多中心治理理论具有浓厚的美国话语体系，运用于中国治理文化中难免有些水土不服。从治理主体的属性来说，在美国语境下“市场—企业”更多是指市场经济体系的私人企业，且各主体彼此独立性强；而在中国的市场环境下，企业分成国有企业、集体企业与私人企业三种类型，并且企业、社会或个人因嵌套的党群关系与政府组织保持千丝万缕的联系，某种程度上并没有明确的界线。如目前的市场环境下，国有企业在整个治理结构中扮演中重要作用，国企常以政府的市场代理人角色出现在市场交易中，一方面享受公权力的爱护，充当执政者的政策落实者，另一方面又以企业身份参与市场分工，这种双重身份往往在整个治理逻辑中扮演超出常规市场主体的角色。此外，中美在社会文化背景、政治逻辑等方面也存在区别。如我国的党组织已经深入到每一个较为正式的组织中，并发挥不可或缺的作用。因此，在具体应用理论分析时要有所甄别。
2.3 新时代城中村更新治理主体
在以人民为中心、社会治理体制机制亟须创新的时代背景下，城中村更新改造至少有四大主体。
政府——需要改变传统的政府自上而下、单中心管理思维，向开放、包容、合作、共赢的多中心治理转变[14]。一方面，应用好公权力，为治理主体的参与制定好规则、划定好底线；另一方面，主动顺应市场规律，做好服务角色以让各参与主体最大化地发挥自己的效能。
市场——企业有强大的资本、技术与人才资源，是城中村改造的中坚力量，在决策、规划、建设、管理、运营的全过程中往往扮演着引领性作用。要为各类企业的高效、平等合作建立完善的规则机制，尤其是要发挥民营企业参与更新改造的积极性与创造性，可以给予适当的政策倾斜。
村民（村集体）——作为直接权益主体，其扮演村民个体与村集体（村股份公司）双重角色。村民个体捍卫自己的宅基地及物业利益；而股份公司既要从全村集体经济出发，又要代表村民的个体利益。从内部来说，要依托已有的社会网络关系平衡好集体与个人的利益，减少村民之间的纷争；从外部来说，村民既要有现代市民的权利意识，也要有良好公民意识；既要保障更新改造过程中的合法权益，也应为城市整体发展妥协让利。
外来人口——外来人口是新时代城中村更新改造中不可缺少的主体。所谓的外来人口是指常住在本市城中村的非户籍人口。在广州、深圳等城市，外来常住人口数已经远超过户籍人口数，绝大多数外来人口又居住于城中村，如2017年广州272 个城中村共居住496 万常住人口①数据来源：广州市城市更新局。，其中非户籍人口375 万，约占76%，可以说城中村改造利害关系最大的群体就是外来人口。近年来，已经有不少学者关注外来人口市民化对于国家新型城镇和特大城市现代化的巨大意义，都在呼吁将外来人口的居住权统筹于城中村改造中，建构包容性的城中村改造模式。但因特有的户籍管理制度，外来人口一直游离于城中村改造之外，造成巨大社会问题，叶裕民教授[2]形象的称之为“一些城中村倒下了，新的城中村又站起来了”的恶性循环。外来人口的利益是多中心治理改造的应有之意，不仅应该照顾到外来人口在城市的生存权与发展权，更应该让其如同其他参与主体一样，有同等参与和话语权。
3 深圳水围村柠盟人才公寓更新实践
3.1 更新背景
水围村位于深圳市福田区，距市政府3 km，距罗福口岸0.5 km，改造前的水围村与深圳其他城中村类似，外观相似的8 层楼房是2000 年前由村民在所划定的宅基地上违章修建的，楼宇间缺乏公共场所应有的通风、消防间距，安全与环境品质堪忧。如何更新改造以顺应深圳市高品质发展的要求，是水围村必须面对的课题。2016 年5 月，在市、区两级人才住房政策指引下，由深业集团整租的水围村中连成一片的29 栋统建楼，被规划设计整改为户型多样的504 套优质公寓，再以约定价转租于福田区政府，作为青年人才福利住房出租。项目于2018 年5 月投入运营，因其良好的改造效果与创新性更新模式成为“网红”，引起社会、业界关注。
促使水围村更新改造的原因有二。一是村集体的自主意愿强。早在新世纪之初，水围村就借全市村改居、旧改的契机，对村内水、电、消防、风貌等基础设施作了全面修缮，并增添社区活动中心、小学等公共服务设施。但是村庄拥挤的格局没有改变，并且在日后因外来租住人口增多，原住村民外迁条件更好的住区，村内消防安全、卫生问题日趋严重。深圳近年整体转型创新发展，对于城市环境品质的需求提高，村属公司开始琢磨如何通过改造优化村内环境，提升物业环境，更好地适应未来的发展。福田区优越的城市环境条件，驱动水围村股份公司盘算将村内出租房统一管理，并打造成迎合市场需求的国际社区和青年公寓，经与村民商议，将村内最好的35 栋（实际是34栋半，为方便计数称为35栋）连片建筑整租10年。因管理经验与专业人才的欠缺，公司未能马上整体改造运营，但这为柠盟人才公寓的改造打下了基础。二是深圳政府亟需找到加快城中村更新与高效有力的保障性住房供给方案。近年来，深圳面临三大难题：（1）深圳近年房价高企（图3）、人才流入速度放缓，华为、大疆等企业也因成本增加外迁；（2）减量发展用地紧张，保障性住房建设实际完成任务与目标值相差甚远，正规住房紧缺；（3）城市用地紧缺，希冀加快存量开发，而传统城市更新导致城市开发强度陡增（图4）、拆迁赔偿成本巨大、排斥外来人口等负面作用，衍生新的社会问题，城中村更新举步维艰。这些重大难题相互交织共生于转型创新发展的深圳，并潜移默化地影响到城市生产和生活活动。为破解发展难题，既解决城中村更新，又为外来人口提供低价的住房，深圳2016 年出台《关于完善人才住房制度的若干措施》，提出：“市、区在确保安全的前提下，通过没收、租赁、征收历史遗留建筑等方式筹集不少于8 万套人才住房，以缓解用地空间不足的困境”。为此，深业集团积极响应政府号召，针对刚毕业的大学生推出“青年房卡计划”①“青年房卡计划”：是由中共深圳市委组织部、深圳市人力资源和社会保障局、深圳市住房和建设局、共青团深圳市委员会和深业集团有限公司共同发起，专门针对应届毕业生来深就业初期（1～3 年）所面临居住问题的解决方案。包括增加舒适性过渡居住空间供应、提升服务质量、降低租金负担。，让城市更新项目与保障性住房的联姻成为可能。
图3 2010—2019 年深圳房价及房价收入比走势图
资料来源：作者根据易居研究院数据绘制
图4 深圳历年城市更新项目容积率走势
资料来源：参考文献[3]
正是在这样的背景下，经过福田区政府的引荐，深业集团从水围股份有限公司接手其整租的住房，并进行专业的改造设计运营，以配合落实政府人才福利房的目标。
3.2 改造模式与机制
水围村改造中基于各参与主体利益诉求，以公共产品——人才公寓为抓手，由政府出资统筹（福田区政府）、国企改造运营（市属深业集团）、村社筹房协作（水围股份公司），政企村等多方合力探索出的“整租统筹＋运营管理＋综合整治”更新改造新路径（图5）。
图5 水围村改造合作机制图
（1）“掌舵而非划桨”的政府
政府的底线思维与服务导向是治理机制构建的基础。在市、区人才住房政策指导下，福田区政府以“服务外包”形式将“人才公寓”建设管理运营项目外包给专业性强的深业集团。福田区主要有两大任务：第一，基于全区人才保障性住房需要，提供合约专项资金，购买深业集团改造后的人才公寓及服务，制定项目设定任务书，并负责改造涉及的项目工程审批以及后期的竣工验收等服务。值得注意的是，因城中村物业产权没有得到法定认可，且原有建筑都不符合设计标准与规范，在项目的规划设计施工等审批环节中采取了会议纪要、以函代证等绿色通畅型的策略。第二，整租楼房谈判的过程主要由深业集团与村民代理人——水围股份有限公司直接对谈，但在实际操作中政府还是扮演了契约达成的“助产师”与利益分配“保底者”，既积极协助企业与村民谈判，又给村公司改造前后的收益保底，消除村民的担忧，提高了他们的配合意愿。政府转变过去大包大揽的作法，以提供公共服务为己任，划定基本约束底线，尽可能为市场提供方便，不仅充分发挥了企业与村集体在改造过程中的主动性与创造性，而且减少了政府的人力财力投入，充分发挥了“元治理”的作用。
（2）敢于担当的企业行动
深业集团是更新改造的操盘手，发挥决定性作用。接盘整村长租是深业集团事业布局的新尝试，也是作为国有企业响应政府人才住房号召的主动担当。深业集团工作由其子公司深业置地投资发展（深圳）有限公司落实（以下简称深业置地），主要有三方面。
一是对接落实政府人才保障性住房计划。2016 年企业联合市委组织部、市人力资源和社会保障局、市住房和建设局、共青团等部门推出“青年房卡计划”，水围柠盟人才公寓就是集团的首个试点项目。
二是负责与“村民代理人”及政府谈判并达成交易。因村企水围股份公司原本想自主改造，并在2015 年以约70 元/m2 的均价（为匹配未来市场涨价预期，每两年递增6%滚动计价）从村民手中租赁了35 栋自建房①实际上从村民手中只租下33.5 栋，有1.5 栋村民自住，为方便计数，文章以35 栋来算。，从而变成了村民的利益代理人。后因缺乏管理运营经验，而无力自主改造经验，在区政府牵线搭桥下将其中的29 栋楼以几乎同等价格转租给深业置地，并由深业置地根据青年人才的住房需求特征对房屋进行设计改造，完成后以150 元/m2 的价格转租给福田区住房和建设局作为人才公寓，由此实现私人村民楼向准公共产品的转变；最后政府以75 元/m2 的福利价格配租给符合条件域内企业青年人才。整个改造过程，深业集团需要一次性投资4 500 万元改造，然后逐年从政府手中收回租金，整个回本期大概要8 年，其门槛和回馈周期是一般小企业难以承受的。
三是提供规划、设计、建设技术服务与运营服务。一方面，通过巧妙设计消减长期以来的消防安全隐患；另一方面，结合外来青年住房环境需求特点，有针对性地对现有建筑进行内外全面改造，如在楼宇间增设空中连廊，以解决公共空间及安全通道的不足，加装电梯以解决楼层过高垂直交通不便问题，底楼破墙互联互通形成社区的公共活动场所，整改屋顶美化第五立面等等。通过改造创造出安全、舒适、美观的居住环境。
（3）股份公司的战略参与
水围股份有限公司作为村民代理人在整个谈判、改造、运营中发挥重要的催化、协商作用。伴随近年来深圳的转型发展，外来人口对于住房品质的需求提高，股份公司意识到仅靠村民自主的出租住房获取租金，不仅发挥不出地块的区位优势，而且会拖累全村与城市同步发展的进程。因此希冀植入文化、创意等功能，将原有居民楼改成为国际青年公寓，以带动全村升级发展。
股份公司的任务有三大块：其一，负责与村民谈判协商，以分期付款的方式向村民整租连片35 栋房屋10 年，并承担租赁期间消防、安全、物管等所有的责任，消除村民责任风险忧虑；其二，在政府部门的引荐下，水围股份公司与深业集团开展转租合作，并就具体的操作流程与权责分担展开协商；其三，负责改造后楼房的底商运营管理，以保障集体经济发展（另外，公司将留下未转租的4.5 栋楼房按照原计划，以国际公寓的功能进行自主改造实践探索，改造后经营的租金比改造前高了一倍）。
访谈发现，以零利润的价格转租给深业集团，不仅是由于公司对改造新环境的红利期许，更在于他们将人才落户视为村社长远发展的一种资源，需共担责任。人才公寓的公共产品属性消融了村公司与村民在出租或转租时漫天要价的动机，不用承担风险的“甩手房东”心态能使其在租金上让利，为高效达成共识创造了条件。总之，人才公寓作为公共产品在促进各方合作过程中起到了“润滑”效应，孕育出催化机制。
（4）外来人口的“隐性”推力
水围村更新改造，外来人口（客户）虽然没有直接参与，但改造的出发点与落脚点是为了让青年人才住上可支付的健康住房，以让其安居乐业。政府举荐深业集团接手水围村实施“青年房卡计划”，是基于水围村地理区域、原有房屋户型单元、周边人才住房需求等多重因素综合决策的结果。另外，政府以低于市场3～5 成的价格转租给青年人才，也是基于青年人才的收入水平特征，避免其因租金过高而无力承担；在房屋类型选择上，以适合青年人群特征的单身公寓或情侣房为主，精装修可直接拎包入住；在空间设计上，材质色彩以鲜艳、活泼、温馨为基调，增设了大量公共交往共享空间，如公共厨房、图书室、娱乐室等。可以说，产品设计、价格设定等都是基于人才需求特征而定（图6—图9）。
图6 改造后的过道
图7 房间内景
图8 公用厨房
图9 改造外部
（5）小结
从改造模式与运作机制来看，水围村更新将改造的过程转化为公共产品（人才公寓）的供给过程，通过公共产品天生的外溢效应“软化”了各利益主体的诉求欲望，并将其渲染成集体共商共建共享的一种公共事务，促成了公共产品供给的集体行动。在此过程中，政府、市场、村集体、村民、外来人口基于人才公寓这个公共产品建立有效协作机制，实现各得其所，形成多中心治理的更新模式。政府作为公共产品的供应者，主动担当并为各方的利益背书，在底线基础上为企业提供各种服务，保障了各运作主体互信、高效开展各项工作；深业集团将人才公寓作为国有企业责任与未来事业拓展方向，不计盈利多少，精心操作运营；村集体（村民）看准更新改造结果的外溢红利，从长远发展作了战略选择，放弃短期的小利换取长久的大利，为低成本、快速启动落实项目创造了条件。值得注意的是，“物业权益人——村民”与人才公寓的“直接供应者——政府”都通过亲己的“职业代理人”用专业知识互相博弈，转化为市场化行为的企业间合作，通过市场交易规则达成共识，从而大幅度降低谈判交易成本实现资源优配，为参与各主体赢得更多利润。
3.3 改造成效与不足
3.3.1 改造成效
柠盟人才公寓作为我国第一个将人才住房与城中村更新改造相结合的项目，自2018 年5 月改造完成投入运营以来，取得显著成效。
（1）实现了服务人才的目标。不到一年，504 间房屋已先后为三批人才提供廉价住房，入住率均在8 成以上，落实了人才保障性住房的初衷，有效扩大人才房的供给渠道，为外来人口提供可支付住房创造了可能。据了解，拎包入住的人才公寓租金为75 元/m2·月，而居住小区与农民住房的租金普遍都在120～150 元/m2·月。
（2）带动整体人居环境改善。精心的规划设计和文化创意等新兴业态的植入，让过去混乱不堪的环境焕然一新，并带动了村民自发改造、整饬村内其他楼宇环境的积极性，同时也给周边的村庄、居住区、道路交通等环境空间树立了标杆，相继争先创优，形成一片创新爱美的文化氛围。
（3）类型丰富的经济红利。整体环境品质的改善释放出巨大的经济红利。一方面，改造后自主运营管理的1～3 层商铺吸纳了文化、餐饮、娱乐等不同类型产业入驻，商铺物业以高于原来一倍的均价出租，迅速提升了物业价值。另一方面，自主改造的楼宇租金、价格均成倍增长，大幅度提升了全村的商业价值。
（4）走出城中村改造新路子。以公共产品供给为平台，形成“统租运营＋物业管理＋综合整治”的更新模式，突破了深圳长期以来的拆除重建、综合整治（含功能改变）的二元思维，开辟了城中村更新的“第三条”道路。而且相对于之前的改造，此种模式的投资成本更低，社会效益更大。
3.3.2 不足之处
更新没有解决一些根本性问题。其一，更新没有涉及产权性质的变更，而是基于市场实现了使用权的转租，把居民的私人产品转化为准城市公共产品。这实质上让长期以来的城中村产权遗留问题延续下去，不利于全市建立统一的土地、房屋市场，将制约房产等要素资源的市场化配置。其二，虽然更新改造突破了传统“政府＋企业＋村民”的环闭利益格局，包容性地统筹外来人口的居住权益，但是外来人口仍然没有直接参与讨论与项目实施，对于住房类型的改造与租金的确定也只是基于二手数据的调查，难免与真实世界的认知有所偏差。如何更加开放、包容地接纳外来人口，让其从“隐性”被动参与走向“显性”主动参与，将有利于完善多中心更新的治理结构，进而推动整个社会治理的结构优化。此外，如何将政府的保障性住房与城中村更新深度融合，并将其受众从高标准的青年人才扩大到一般的外来人口，应该是未来城中村改造的一个重要方向。
3.4 模式的可推广性
不可否认，特殊的形成机制铸就了今天城中村难以解开的利益分配死结。无论是单一的政府主导、企业接盘，还是村集体的“自力更生”，都难以从根本上解决城中村面临的困境及达到它所要与城市同步发展的远景目标。水围村的实践表明，以公共产品为触媒，协同各参与主体，均衡各自利益，让彼此为了某一共同目标而相互妥协、共同发力，实现多中心治理，是一条有别于传统的低成本、高效又包容的城中村改造之路。
政府通过低成本投入既解决了人才住房供给难题、又美化推动了城市更新，提升了城市环境品质，社会经济效益显著。以“整租统筹＋运营管理＋综合整治”的运作模式很好地平衡了利益关系和权责关系、契合了当前大城市城中村更新改造发展期望，广州、厦门等城市也因此跟随模仿。
4 水围村柠盟人才公寓改造的启示
4.1 更新过程中政府应由管制型向服务型转变
政府应该认识到自身的局限性，绝不能像往常大包大揽地负责城中村的改造，应充分利用市场与社会力量，把更多的精力放在服务供给、底线划定、平台搭建、规则制定上，由管制型政府向服务型政府转变，从管理走向治理。水围村的改造基于政府人才公寓服务外包的形式，通过深业集团谈判，减少了政府的工作量，让更专业的团队进行改造，有利于品质的提高。在改造中因原有房屋都是村民自建，按照现代建筑技术标准均不能达标，但多数结构完整、质量较好，拆除会很浪费，因此只能制定适合城中村建筑改造的标准，尽量将负面影响降至最低。这时候就需要政府有针对性地划定底线，采取弹性化的规则。另外，改造中政府要避免与民争利，要有长远的战略格局，做好改造过程中应有的服务，加快改造步伐；要秉持最基本的公平正义原则，保护弱者；要跳出城中村，在更广阔的时空范围内思考城市发展的综合价值。
4.2 建立健全城市更新市场机制，将企业发展目标融合于社会政策发展目标
城中村改造中，企业作为主要的资方，应该将改造行动计划与城市发展目标结合起来，赢得政策的支持，从而形成共进的合力。这样可以为自己赢得更多的发展空间，也便于前期谈判、改造过程、项目审批、后期管理等流程顺利推进，缩短改造周期，降低运作成本。企业应积极加强与村民、村企沟通，增加彼此间的互信，减少分歧，形成一体化的合作机制。此外，应建立市场化的更新信息交易平台，集成基础数据库、改造意愿动态等信息，减少整体更新交易成本。
4.3 应加强社区资本营建，培育网络化自治理体系
城中村自治理是多中心治理改造模式的基础。强大的自治理一方面可以有效地协调村内部的利益纷争；另一方面也可形成有力的组织力量，代表村民与政府企业谈判，保障村集体的合法权益不受侵害。如水围村因培育了有力的现代化公司，从而形成了强大的自治理机制。水围股份公司作为村集体利益的代表与政府企业谈判抗争，避免了村民直接与政企的对抗，便于消除偶发性的矛盾；同时它作为村集体经济组织，对村集体经济事务管理、村民关系协调与村民行为引导等起到重要作用，成为自治理能力建设的关键。因此，不论城中村的改造还是后期经营方面，都应加强社区资本营建，培育强大的自治理体系。一方面，充分利用熟人社会机制推动社区居民自治[15]；另一方面，要善于利用现代城市社区特征，培育多样化的社区设团组织，形成与时俱进的自治力量，推动城中村融入城市治理体系与能力现代化发展之中。
4.4 赋予外来人口同等“城市权”，促进市民化
一方面，通过社会动员和吸纳基层多元主体参与社区治理，促进城市管理领域的非政府组织发展[15]，以此作为外来人口表达权益的平台；另一方面，应赋予外来人口同等的城市权，通过完善户籍制度，消除对外来常住人口的歧视，提供均等的合法权益，如居住权和医疗卫生社保等权益；同时加强对外来人口的教育培训，提升其整体素质，以便更好更快地融入城市发展。城中村改造不应成为驱逐外来人口的政策帮手，而应成为站在城市长远发展目标上解决外来人口居住、就业、学习、生活、发展的市民化渠道与孵化人力资本的温床。
4.5 以公共产品为触媒优化各方利益，进而锚定治理结构
多中心治理的核心在于以公共产品供给为平台，优化公共利益分配，实现各主体利益，进而形成稳定的治理结构与有效的治理机制，进而实现治理目标。水围村更新实践就是通过“人才住房”这个当前稀缺的公共产品，唤起参与主体的社会价值共识，软化各自利益诉求，或者说是这种社会责任潜藏了城市发展红利的期许，各自甘愿让利妥协，而妥协就是建立良好治理体系与治理机制的前提。因此，城中村更新应该以城市长远发展目标为导向，而不是只为某一主体利益服务，将关系到每一个主体未来发展的公共利益镶嵌于更新的谈判过程中，通过有形（有感）的公共产品为触媒来调适、优化各自利益，最终实现各得其所。虽然这不是每个主体的帕累托最优，但却是集体的最优结果（图10），这便是多中心治理的目标，也是城中村更新改造的应有之义。
图10 公共利益——城中村治理中的“度”
注：文中未标明资料来源的图表均为作者绘制。
研究得到《广州市城中村系统更新治理与规划审批制度改革研究》（2017—2019）项目组成员的思想启迪，调研访谈中多次得到水围村股份有限公司负责人、水围柠盟人才公寓店长等在地人员的热情帮助，文章行文得到《国际城市规划》编辑部老师认真细致的纠正润色，在此一致表示感谢！
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