引言
联合国减少灾害风险办公室（UNDRR: The United Nations Office for Disaster Risk Reduction）2020 年10 月发布的《2000—2019 年全人类灾害受损报告》显示，2000—2019年共记录7 348 起全球自然灾害，造成123 万人死亡，超过40 亿人受灾，经济损失达2.97 万亿美元。相较于1980—1999年，自然灾害增长了74.45%，其中因气候引起的洪水、风暴、干旱、山火、极端气温等灾害增加了82.74%[1]。气候变化正成为人类共同面临的危机。
我国气候相关灾害种类约占全球相关灾害的71%，2010年以来因气候相关灾害死亡的总人数约2 万人[2]。沿海地区作为气象灾害频发地区与人口稠密地区，防范气候相关灾害的压力极大。为此，我国于2009 年、2011 年和2014 年相继颁布了《国家气象灾害防御规划（2009—2020）》、《关于加强气象灾害监测预警及信息发布工作的意见》（国办发〔2011〕33 号）、《国家应对气候变化规划（2014—2020）》，并于2017年修订了《气象灾害防御条例》，强调沿海地区对台风、大风、风暴潮、地质灾害和海平面上升等危害的重点防御内容。沿海气候适应性规划逐渐进入人们的视野。
经过10 余年的探索，我国沿海地区防范气候相关灾害的规划体系已初步建立①国家部委层面，国家林业和草原局自2008 年开始实施全国沿海防护林体系建设工程；省域层面如《广东省海洋防灾减灾规划2018—2025》；市域层面如《温州市气象灾害防御规划》等。。但一些学者认为该体系的社会应急网络建设仍需进一步加强[3-4]，行动逻辑合理性需强化科学支撑[5-6]，精细化管理手段需进一步完善[6-8]，而单纯依靠政府力量难以解决上述问题。精细化的研究与决策支持是破解上述瓶颈的关键，因此具有专业知识的学术机构参与规划显得十分重要。本研究中的学术机构指科研院所、高等学校和智库等专业机构团体，或由上述组织主导的行动共同体[9]。
具有国际视野的相关经验借鉴有助于沿海气候适应性规划更好地开展。美国在气候相关灾害治理领域有着较为丰富的理论与实践经验。本研究从多元参与的视角出发，以美国学术机构参与沿海气候适应性规划为介绍对象，希望为提升我国沿海气候适应性规划的科学性和系统性提供有益思路。
1 美国学术机构参与沿海气候适应性规划制度背景：自由主义有限政府下“联邦支撑—地方事权”灾害治理体系困境
自由主义价值与联邦制有限政府的权力结构，为规划多元参与提供了宽松的社会环境，学术机构等社会力量得以参与美国沿海气候适应性规划。
表1 显示了历史上美国为适应气候变化灾害颁布的主要法案。美国建国初期，灾害救援是地方政府体现执政合法性的重要行动，而地方政府通常拒绝联邦援助，以避免本地居民产生当地政府无能的印象[10]。这种想法在大萧条期间出于对罗斯福新政的落实有所缓解[11]。1950 年《减灾法》（Disaster Relief Act）奠定了美国灾害治理框架，明确灾害救援是州和地方的责任，联邦政府只在地方提出申请后提供必要支持[12-13]。为了系统地应对紧急事件，1979 年美国政府成立了联邦紧急事务管理局（FEMA: Federal Emergency Management Agency），专门负责地震、洪水等灾害的预警与应对管理工作，并协调民防、医疗、运输、警察等力量[14]。基于FEMA10 余年的灾害管理实践，1988 年联邦政府通过《斯塔福德救灾和紧急援助法》（Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act）及其修正案（1993 年和2000 年），形成了联邦—地方联合减灾的救灾系统（intergovernmental mitigation system）。“9·11”恐怖袭击事件之后，反恐成为联邦政府的首要任务[15]，包括应对气候相关灾害在内的地方应急事务重新成为联邦政府的关注点，由国土安全部（DHS：The United States Department of Homeland Seaurity）负责，实现了安全管理层面的权力再集中[16-17]。然而联邦主导的应急救援体系具有显著的滞后性，2005 年卡特里那飓风证明了这种集权方式是重大失败[18]。《后卡特里那紧急管理法案》（Post-Katrina Emergency Management Reform Act of 2006）对这种集权式应急管理方式作出了改善：一方面恢复了FEMA灾害处置的专业领导地位[19]，另一方面恢复了地方应灾的主要事权。至此，联邦政府提供资金支持，地方政府负责救灾主要事权的灾害响应政策框架形成，并沿用至今。
表1 历史上美国为适应气候变化灾害颁布的主要法案
资料来源：作者根据参考文献[20]整理绘制
“联邦支撑—地方事权”救灾机制通过救灾资金控制、主导权责划分和工程项目布局，使各级政府能够对气候相关灾害作出反应。然而缘于美国的政治制度环境特征，这一机制在执行过程中存在各党派间、各区域间、各部门间以及联邦—地方之间的博弈与矛盾，主要体现在政治分歧、部门重叠、层级博弈和过程失序等方面。
1.1 政治分歧：减灾措施沦为区域、党派博弈工具
为了适应气候相关灾害援助的长期性，同时避免对联邦财政造成巨大冲击，联邦救灾资金计划实行逐年制定与划拨的方式，导致出现了漫长的协商周期[21]，由此产生了强烈的政治博弈。首先，防波堤、排洪沟、救灾道路等项目建设会为当地注入大量国家资本，并提供众多公共就业机会[22]，因此联邦救灾资金也被认为是分配国家福利与资源的手段，但政客们不希望因为救灾资金不到位影响未来个人在选区中的竞争[23-24]，因此国会内部代表灾区与非灾区的议员在救灾资金划拨数量、年限、救灾范围等方面易产生意见分歧[25]。此外，地方政客往往将精力放在如何获得更多救灾资金而不是制定救灾方案层面，因而救灾经常沦为政客争取选票的口号[26]。
1.2 部门重叠：灾害应对权责分散，部门间协调不足
“统一管理、分级响应”是美国灾害应对的主要特征[27]。灾害统筹部门为FEMA，辅助其工作的地方分支机构则由国家海洋和大气管理局（NOAA）、美国陆军工程兵团、美国内政部、国家公园管理局等机构的下属部门构成（图1）。实际工作中，以上机构都担负重要责任，可从经济、建设、娱乐活动开展等方面影响沿海地区的状态[28]，然而由于事权空间重叠，各部门机构在应灾过程中价值时有冲突，行动时有掣肘[21]。
图1 美国灾害应急治理体系示意
资料来源：作者根据参考文献[29-30]整理绘制
1.3 层级博弈：围绕利益取舍的联邦—地方政策取向差异
联邦作为救灾资金的第一责任人，希望运用高效的手段，一劳永逸地解决灾害威胁，以减少损失和财政支出。土地、建筑与环境容量管理通常是最有效的干预工具[31]。然而在美国土地私有的制度环境下，以上相关领域政策的制定属于地方事权。考虑到沿海地区对资本的巨大吸引力，一些地方利益群体出于投机心理，认为灾害防护不如经济增长和旅游开发重要，反对灾害防护的土地限制开发政策[32]。
1.4 过程失序：灾前气候适应防护工作重视程度有限
减轻自然灾害损失的最佳手段是进行灾前预防[33-34]。然而飓风发生作为不确定事件，一方面，发展导向的地方决策者往往视灾前投入为沉没成本，在科学论证缺位与社会共识不足的环境下缺乏推行动力[35]。另一方面，灾害发生后，地方政府作为救灾第一责任人，对于财产与生命的救治处于第一优先级，科学家建议的事前防护计划和长期行动方案往往被淹没在海量的救援与应急工程方案中[36]。
2 基于科学的协同——学术机构弥合灾害行动分歧的可行性
美国气候相关灾害治理困境产生的根本原因在于联邦—地方间、部门间、地区间、群体间利益诉求的碎片化。因此，需要引入超脱既有利益格局的理性相关者，以起到调和与协同的作用。基于文献综述，笔者认为，在美国灾害治理这一过程中的理性协调者正是学术机构，其核心作用在于依托专业知识促进各方达成共识。学术机构参与规划的可行性体现在以下几个方面。
2.1 必要性：政治与区域分歧急需价值中立方弥合
出于维系自身合法性，非政府组织的行为逻辑须建立在利他道德模型或保证价值中立的基础上[37]，因此理论上，学术机构在参与规划利益分配的过程中可以跳脱群体利益与党派纷争[38]，通过传递多元主体的声音，起到凝聚共识、有效监督进而影响公共政策的目的[39-41]。
2.2 有效性：依托专业知识提供综合性行动方案
由于美国官僚选拔制度的局限，技术性官僚总体数量有限[42-44]，技术专家可能是唯一有资格协调气候相关灾害涉及的工程、经济、医疗、社会等多方面问题的人群[45-46]。灾害应对方案专业知识主要由科学家通过学术机构提供，这种措施在多次救灾过程中被证明能够起到良好效果[47-51]。
2.3 弹性：组织管理、关注重点、参与形式多样，超脱既有框架限制
源于自由主义和社会责任感，学术机构在参与灾害治理过程中时常表现出灵活性和弹性[52-53]。在组织管理层面，不同背景的科学家基于灾害治理的共同目标，往往能够形成创新的组织形式或学术共同体[54-55]；关注重点方面，科学家分析问题的角度通常较为多面，可贡献综合性的解决方案[56]；参与形式方面，媒体呼吁、社区教育、政府决策参与是建言献策的常规渠道，通常具有实效性和针对性[57-58]。
3 学术机构参与沿海气候适应性规划过程和有效性分析——以海岸韧性研究中心参与北卡罗来纳州六个社区规划为例
出于对自身治理症结的反思以及对学术机构救灾贡献的肯定，2015 年美国国土安全部科技局大学项目办公室（Department of Homeland Security,Science and Technology Directorate,Office of University Programs）拨款2 000 万美元，资助北卡罗来纳大学教堂山分校（UNC at Chapel Hill）成立了海岸韧性研究中心（CRC: Coastal Resilience Center），旨在构建一个由大学领导，私营公司和政府机构参与的科研共同体，专注于为沿海社区提供规避自然灾害威胁的应用研究、教育和社会服务。
尽管CRC 成立于2015 年，但北卡罗来纳大学教堂山分校面向教学的海岸韧性研究自1999 年便已开始。本研究介绍的六个社区是CRC 长期研究与教学对象，分别为：温莎（Windsor）社区、普林斯维尔（Princeville）社区、七馨（Seven Sorings）社区、金斯顿（Kinston）社区、兰伯顿（Lumberton）社区和费尔布拉夫（Fair Bluff）社区（图2）。由于地理区位与河流走向的原因，历史上这6 个社区经常遭受飓风与洪水袭击。1999 年弗洛伊德飓风对6 个社区造成了严重损失，北卡师生对这6 个社区的研究正是始于这次灾害。1999 年后，师生协助6 个社区编制了气候适应性规划。2016 年马修飓风袭来，两次规模接近的五级飓风成为检验1999 年后沿海气候适应性规划成效的一次大考，也为研究提供了对照试验：1999 年飓风袭击时社区无气候适应性规划与2016 年飓风袭击时社区编制了气候适应性规划相比，二次飓风造成的损失是否有差异？
图2 研究社区区位示意
资料来源：作者基于谷歌地图绘制
本节主要介绍两方面内容，一是CRC 主导的2016 年飓风后的协同恢复行动；二是评估上一版（1999 年）气候适应性规划应对2016 年飓风的作用。
3.1 行动过程：基于专业知识，面向多部门、多尺度协同的家园重建
2016 年马修飓风灾害后，CRC 参与气候相关灾害治理的核心思路是依托自身科研力量，与联邦机构、地方政府、社区建立伙伴关系。以上目标的实现需要从宏观、中观、微观层面展开行动。
3.1.1 宏观层面：缓和党派间、联邦—地方间矛盾，为联邦决策与救灾资金划拨提供数据支撑
联邦划拨救灾资金须面对两党和相关部门的质询，因此严谨的数据支撑是科学决策和弥合政治分歧的基础。CRC通过提供灾害监测数据的方式参与联邦救灾决策。例如：在美国国土安全部科学技术局资助的洪水预测分析项目（Flood Apex Program）中，CRC 通过运用历史水文资料、卫星资料、航空摄影、美国地质调查局和美国陆军工程兵部队的500 多个水位站等资料，建立了模拟海洋环境的预警模型（ADCIRC: The ADvanced CIRCulation model）对飓风路线进行预测，服务两党决策。
与此同时，CRC 成员作为北卡罗来纳州州长顾问，参与州长在国会证词的制定。截至2018 年，在相关议员的支持下，北卡州共争取到联邦个人和公共援助、国家洪水保险、小型企业管理局贷款等资金共15 亿美元。
3.1.2 中观层面：纠偏过程失序与区域竞争，协助制定贯穿灾害前中后期、面向区域整体的长期政策框架
CRC 负责人担任州马修飓风灾后恢复与韧性行动高级顾问，并在州长库珀团队任职，协调州政策合作社、州应急管理处、州立法机关决策，为救灾提供立法、数据方面的支持。作为回馈，州政府在资金、人员组织、数据共享、办公空间等方面对CRC 进行支持。
在上述协调机制的运作下，基于韧性理念以及关注物质环境、经济环境与社会平等环境的原则[59]，CRC 协助地方政府制定了受灾区域长期政策框架：程序上，打破任期限制，该框架贯穿灾害前中后阶段；空间上，该框架作为面向受灾区域整体的可持续行动计划。框架具体包括区域土地利用可持续分析、区域经济可持续性分析和区域可负担住房策略（图3）。
图3 美国灾害治理体系下北卡六社区恢复规划治理框架示意图
资料来源：作者绘制
（1）区域土地利用可持续性分析：关注空间韧性，确保土地开发适应长期气候变化
灾害使人们意识到建设活动必须布局在安全的土地上。土地利用可持续分析以居住安全为根本目的，同时考虑经济生产活动和商业活力的复兴，在综合考虑地形、交通、生态环境、100 年洪水风险、雨洪设施基础、建筑密度、地块大小、现状区划、服务便捷度等指标的基础上提出土地利用类型建议，并在此基础上进行潜在受灾地区的搬迁（relocation）与政府买断（buy out）①即私人土地财产征用（property acquisition）。指政府出资，以受灾之前的市场价格购买个人房产，激励个人搬出灾害高发区。个人搬出后，私人土地转变为公有土地，原有的房子会被拆除并改造成为公共开放空间，而且永久不准再出售给私人或进行相关开发[103]。，最终构建安全的土地利用格局。
（2）区域经济可持续性分析：关注经济韧性，制定面向长期的公共投入和活力恢复目标
通过对明尼苏达州、马里兰州、威斯康星州类似洪水灾害恢复过程的研究发现，人口和资本持续流入可使区域保持长久活力。然而由于灾害恐慌，受灾地区往往面临人口和企业流失。为了扭转这种趋势，以往的恢复经验是通过公共投资的方式提升地区韧性，使公共投资带动私人投资。而CRC 对受灾区域的灾后恢复制定了经济可持续分析策略，主要分为两部分内容：一是明确区域气候适应性恢复的成本，通过比较“完全新建”和“完整复建”两种极端情景的成本，确定灾后重建支出成本区间；二是预测公共投资促进区域复兴的可能性，通过对马修飓风袭击区域之前的建设发展状况以及土地供需（住宅、办公和零售）情况进行评估，寻找潜在参与区域开发的合作者，同时论证本地企业和居民搬回的可能性。
（3）区域可负担住房策略：关注社会公正韧性，基于需求进行灾害应对和资源分配
飓风摧毁的房屋大部分是出租住房（包括可负担住房），因此对其重建不仅要考虑数量层面的需求，也要考虑其对灾害的适应性。目前北卡可负担住房面临建设水平无法抵御极端天气，雨洪设施不达标，贷款利率较高无法帮助房屋所有者积累财富，公共与私人负担成本过高，产权复杂等问题[60]。上述问题的解决需要在州和区域层面建立金融、税收、空间布局、雨洪设施配套等方面的政策。为合理分配资源，CRC通过分析2010—2016 年受灾各县人口、住宅单元、房租占收入比例、有房贷业主比例、无房贷业主比例、贫困率、收入中位数等指标变化，确定了各县可负担住房需求数量。
3.1.3 微观层面：协调多部门目标，提供社区重建的综合行动与技术指引
在社区层面，为了保证联邦资金的合理使用，落实不同部门制定的区域韧性可持续目标[61]，CRC 在物质环境改善、软环境优化和重点地区引领复兴三个领域提供综合行动建议与技术指引。
（1）物质环境改善：依托社区重建契机完善雨洪设施，进行气候适应性改造
社区气候适应性改造离不开物质环境的支撑。CRC 提供的物质环境改善行动主要包括整体层面的雨洪设施布局以及技术层面的建造设计指引。一方面基于雨洪管理理念和历史受灾情况，对绿地、桥梁、堤防、道路、公共设施、景观、房屋等土地利用状况进行调整；另一方面结合救灾资金的发放，基于社区受灾类型与自身建筑特点，制定了一系列住宅气候适应性改造工具，引导社区进行气候适应性转型。
（2）非物质空间行动建议：安全教育和规章建立等社区软环境的优化
为了动员当地居民配合社区气候适应性改造行动，降低因行为失误导致更严重的生命与财产损失，CRC 提出了非工程的行动建议，包括疏散救援技巧演练、社区维修规章建议、公众安全教育、社区管理能力评估、可衡量韧性基准等，以建立有利于适应气候变化的社区软环境。
（3）社区中心复兴报告：重点地区引领，实现经济与公共服务复苏
社区中心通常布局公共建筑，部分历史悠久的社区还分布着历史建筑。公共与历史建筑的恢复不仅有益于提升社区凝聚力，同时对经济和商业服务活动的开展起到重要影响。CRC 针对产权差异，帮助制定公共建筑恢复资金计划，如修复道路桥梁、公共建筑维修、清理杂物等。同时鼓励拆除洪泛区建筑／构筑物、创造开放空间，以提升社区韧性、美化社区环境、刺激私人投资。
3.2 效果分析：有效但面临绅士化风险
3.2.1 避免损失：弗洛伊德飓风与马修飓风损失对比
通过对比2016 年马修飓风与1999 年弗洛伊德飓风对6个社区造成的经济损失，发现由于气候适应性规划调整了土地利用布局，对高危建筑采取工程措施，通过雨洪管理等进行灾前防护，有效避免了1 138 处房屋受灾，避免直接经济损失1.3 亿美元[62]，起到了灾前预防的作用。
此外，CRC 提供的飓风路线、土地淹没等数据为美国海洋和大气管理局、美国海岸警卫队、美国陆军工程兵团、FEMA 以及州相关部门使用，解决了相关部门、联邦—地方决策依据不同的问题；在救援过程中，实现了相关道路封闭、淹没地区人员疏散和搜救等行动的协同与有序开展。由于救灾技术水平和决策科学性的提升，2016 年救灾行动周期较1999 年明显缩短，救灾效率显著提升[62]。
3.2.2 未预计到的后果：气候适应性更新绅士化——中低收入人群仍然面临安全风险
通过进一步分析2016 年受灾社区建筑类型、产权特征、收入结构和受灾情况发现，社区内非移动式住宅①指除拖车式房屋（房车）之外的固定式住宅，该类房屋拥有建筑财产权和土地财产权。比例越高，受灾害威胁越小（社区内接受政府救助的家庭越少）；自有房屋比例越高，受灾天数越短；中低收入家庭比例越高，受灾天数越长（图4—图6）。以上均说明中低收入人群和居住在移动住宅的人群更容易受到气候相关灾害的威胁。究其原因，社区气候适应性更新过程无形中推高了房屋维护管理成本，造成因社区韧性更新产生的绅士化。
图4 社区内非移动住宅比例与接受救灾援助家庭比例相关关系
资料来源：参考文献[62]
图5 社区内自有房屋比例与受灾天数相关关系
资料来源：参考文献[62]
图6 社区内中低收入家庭比例与社区受灾天数相关关系
资料来源：参考文献[62]
4 启示
美国学术机构参与沿海气候适应性规划的案例为我国提供了新的思路——完善相应规划的科学支撑，充分利用高校智力资源，以形成社会治理合力。即以科学为导向，以协同为目标，学术机构主动参与。诚然，这种借鉴须建立在对沿海气候适应性规划共性的把握以及对我国治理问题有针对应对的基础上，避免生硬照搬。
4.1 沿海气候适应性规划的共性规律：复杂性、长期性与多主体参与需要科学的统筹与协同
纵使中美两国制度环境不同，但在推进沿海气候适应性规划这一行动上面临相似的挑战：空间维度上，存在跨行政边界的治理协同难题[63-65]；时间维度上，气象因素累积效应导致灾害治理的长期性与不确定性[66-70]；工作内容方面，需要自然与社会多学科、多部门的工程与非工程配合[71-78]；利益方涉及政府、市场和社会各界[79-84]。具体到我国，市场与社会主体参与不足、途径不畅[6,85-87]，以及制约利益共同体与完整应急链条的形成[4]是挑战的主要表现形式。而科学严谨的防灾救灾专业知识和治理体系构建有利于解决上述挑战。不同于侧重实用主义的规划设计院，高校学术机构更强调规律总结、跨学科交叉、路径与方法创新，其参与有利于沿海气候适应性规划知识体系的构建。
4.2 我国学术机构参与沿海气候适应性规划治理瓶颈：治理模式转型、空间规划改革、实践人才有限
经过多年实践探索，我国形成了具有特色的高校规划设计院参与规划政策设计、决策、评估的模式。实质上，高校规划设计院承担着“规划实验室”的作用，依托高校跨学科、人才密集的优势，在为学校提供科技成果转化的同时提供重要的教学实践机会，创造了一批具有科学性、跨学科交叉性、路径方法创新性的成果[88]。我国治理现代化进程以及对沿海气候性规划复杂性问题认识尽管已有提升，高校学术机构参与沿海气候适应性规划仍然面临社会治理、空间规划改革、学科建设与教育方面的难题。
（1）学术机构智库化转型背景下，保障学术机构价值客观并发挥沟通协同作用的标准和机制有待完善
2015 年中共中央国务院出台《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，从政策层面促进学术机构智库化转型。“服务决策”是智库与传统学术机构的本质区别[89]。作为立法、行政、司法和媒体之外的第五种权力[90]，学术机构通过“建言”权利向政府部门提出政策建议，扮演着重要的“谋士”角色，并在一定程度上加快了政府职能转变和国家治理体系完善的进程。因此，与政府保持良好关系的同时兼顾独立性和客观性是学术机构智库化转型的重要方向。然而在城乡规划领域，高校的智库转型发展与发达国家仍有差距。罗小龙等学者基于全球智库指数（GGTTI: Global Go to Think Tank Index）对我国包括高校设计院在内的城乡规划智库建设现状进行了评价，认为我国城乡规划智库建设仍处于起步阶段，智库与政府以单向交流为主，且几乎不具备保证研究独立性的标准与制度，即沟通学界—政界—公众、吸收社会不同声音等能力亟须加强[91-92]。
（2）空间规划改革背景下，沿海气候适应性规划面临有效管控与精细化管控问题
基于习近平总书记关于城市规划重要讲话、中央城市工作会议精神以及系列政策文件等的要求，空间规划一方面要保护好生态环境，加强对自然资源资产、国土空间用途的有效管控；另一方面要在自然资源全民所有和国土用途有效管控的要求下，高标准、高质量、高效率地利用好城镇空间，建设美好人居环境[93]。沿海气候适应性规划作为防灾规划体系的重要内容，是实现空间规划两重目标的重要手段，但在空间规划体系构建背景下也亟须进行新的尝试。目前北京、上海等城市进行了新的探索，取得了有益成效：总规层面强调战略，明确城市安全整体目标；详规层面强化空间落位，实现空间韧性提升；专项规划层面实现上下传导，强化不同层次对接的防灾规划工作思路[94]。但有效管控与精细化管控方面仍需不断完善，一方面探索依托立法保障实现有效管控，明确各方责任边界与刚性、弹性管控手段，解决跨界气象灾害治理的责任分担与执行问题；另一方面，探索完善数据感知、反馈、分析的基础上，厘清灾害的原生、次生、再生问题，提出精细化解决方案，实现不同群体的利益协同。
（3）防灾规划专业人才培养不足，基层与专业实践人才短缺致使学科话语权式微
截至2017 年底，我国民政部已组建约100 万人的气候相关灾害应对队伍，全国拥有7.8 万个气象信息服务站，78.1 万名气象信息员[95]。然而相对于我国庞大的人口规模，相关人才仍显不足。目前我国能够开展综合防灾、减灾、救灾教育的高校共有69 所，相关专业设置主要为地理学科下的自然灾害学专业、管理学科下的公共管理学（危机管理）等，以防灾为特色的规划专业教育缺乏[96]。大多规划院系将灾害防治设为一门课程，但相关教育与我国综合减灾实际需求存在一定程度的脱节，模拟仿真和情景演练培训的常规化仍需加强。专业人员缺乏，进一步削弱了规划行业在灾害防治领域的核心话语权，城乡规划行业体现出防灾方面的实践焦虑[97]。
4.3 美国案例的可取之处：学术机构参与规划实践的主动性与灵活性
通过对比美国案例可以发现，学术机构参与气候适应性规划的主动性与灵活性是其与我国学术机构的最大不同，美国的具体行动特征是学术机构依托自身擅长的科学领域，主动选择可以参与的工作范畴，与中央—地方的各级政府和社区建立长期合作关系，有方向地培养人才。结合我国目前沿海气候灾害治理格局存在的瓶颈，可借鉴的经验主要有以下三方面。
（1）基于科学知识建立协同的伙伴关系。学术机构应认识到自身多元的社会属性：对政府、市场而言是提供建议的智库；对社区、社会而言是提供行动方案、共同参与计划的志愿者。基于社会存在的现实问题，主动发现科研方向并实施行动，有助于走出现行的“政府委托—机构代理”的甲乙方工作模式。
（2）保持独立的研究观点与行动逻辑。将规划关注对象聚焦在科学现象上，采取客观的价值态度，运用灵活的参与形式，以解决问题的视角确定规划范围、关注对象、层级尺度和研究周期。避免沿海气候适应性行动受行政边界、政府任期、群体利益影响沦为“工具方”，而应成为基于科学的“第三方”。
（3）依托实践培养专业人才提升行业参与度与话语权。城乡规划作为一门务实的学科，尤其注重理论结合实践[98]。已有专家指出，高校应为师生提供一个接近真实的场景来研习发现问题，培养利用理论和科学工具来解决问题的能力[63]，将理论应用于祖国大地上。沿海气候灾害治理这一现实性、紧迫性、专业性极强的领域尤其需要专业人才，以更好地发挥规划的引领地位。
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