1 问题的提出
国土空间规划为国家空间发展方向提供了指南，为国家规划提供了可持续发展的空间蓝图，为各类开发保护建设活动提供了基本依据[1]。而长期以来，我国国土规划领域存在着“多规并行”“规划打架”的现实问题。针对这一问题，我国启动了基于“多规合一”的国土空间规划体制机制和相关制度的建设工作。然而，国土规划工作科学展开、规划实施有序进行、规划管理规范有效，必须通过国土空间规划立法予以重要保障[2]。为此，2019 年全国人大常委会将“国土空间规划法”纳入立法计划当中，然而，根据2020 年6 月发布的全国人大常委会2020 年度立法工作计划[3]和国务院2020年立法工作计划[4]，国土空间规划的立法工作已被搁置。这其中一个重要原因就在于国土空间规划在立法形式、立法体系以及与其他法律衔接等法体模式的问题上仍存在不少争议，特别是“国土空间规划法”与《城乡规划法》《土地管理法》中的土地总体规划制度，其他如与《水法》《森林法》具体规划制度中的“立、改、废、释”等衔接问题尚无统一路径。这其中的根本就在于立“什么样的国土空间规划法”这一问题还需要更深层次的研究。在理论研究层面，就立法次序而言，以全国人大常委会环资委法案室原主任、天津大学孙佑海教授为代表的学者主张：应当在现有的土地总体规划、城乡规划等各类规划基础上实现“多规合一”立法，在“国土空间开发保护法”和“国土空间规划法”之间应当选择“科学规划在先、开发保护在后”的立法顺序，并建议从全国人大立法工作实际出发，两部法律同时进行[5]；就立法方法而言，以中国政法大学李显东教授、中国地质大学（北京）孟磊教授为代表的学者主张：应当从城市规划、土地总体规划等各类规划立法中提取具有共性的制度元素，组合成对所有具体规划有指导性的基本法，即所谓的“提取公因式”立法[6]；就立法内容而言，以苏州大学程雪阳教授为代表的学者主张：应当在“国土空间规划法”中明确国土空间规划权与土地发展权、城市规划发展权等内涵概念之间的联系与分野①该表述借鉴于学者的相关论文以及在自然资源部组织的国土空间规划立法的论证会上的发言。。就立法比较研究而言，以中国国土勘测规划院蔡玉梅教授为代表的学者对美国、德国、法国、荷兰等主要发达国家的空间规划制度进行了比较研究[7-8]。综合上述研究，以宏观角度指导各规划单行法为定位的“基本法”模式已成为国土空间规划立法法体模式选择的共识，并且以此模式建构了相应的立法结构与内容[2]。然而，目前研究现状基本上停留在两个面向，一是提出直接将“国土空间规划法”作为一部基本法，并提出基本法应当具备的各项内容；二是通过对比国外“国土空间规划法”的形式，提出我国应当建立国土空间规划领域的基本法。然而对为什么选择基本法模式、以什么样的标准决定法体模式的选择等问题的研究仍是空白，上述研究并未过深探及。为此，本文以“国土空间规划法”的法体模式选择这一必须考量的问题为研究对象，从比较的视角横向对比西方发达国家国土空间规划的立法经验与我国有关法律选择法体模式的经验，建构出国土空间规划立法法体模式选择的标准框架，进而根据我国国情对国土空间规划立法的法体模式作出相应的选择。
2 我国国土空间规划立法法体模式选择的基础、类型与困境
国土空间规划立法首先要考虑的也是最重要的内容就是如何定位“国土空间规划法”的法体模式。何谓法体模式？姜明安认为法体模式是指一部法律制定所采用的形式或样式[9]。本文引申言之，法体模式是指某一特定的法律制度体系呈现出的逻辑延展、体系结构与样式外观，在内部体现为这一法律制度体系的框架布局和逻辑体系，在外部表现为这部法律或其中章节的名称及其与其他相关立法的效力关系。需要说明的是，国土空间规划立法的法体模式是多样的，它不仅可以表现为一部法律，如城乡规划制度体系之于《城乡规划法》；还可以通过章节的形式将其寓于一部法律当中，如土地总体规划制度体系之于《土地管理法》。
2.1 我国国土空间规划立法的法体模式选择的基础
对我国国土空间规划立法法体模式选择基础的考察，应当从我国国土空间规划立法的演进和现状样态进行梳理。从纵向视角看，我国国土空间规划立法先后经历了“国土规划”时期、“多规并行”时期、“国土空间规划”时期。在“国土规划”时期，我国国土规划领域的首个文件是1987 年的《国土规划编制办法》，但因计划经济管理逻辑的限制，当时的国土规划在许多地方被当成计划来编制，为避免国土规划成为限制市场经济转型的条条框框，这些地方并没有真正启动国土规划的编制工作。随着改革开放不断深化，各部门真正意识到市场经济条件下规划的价值和作用，各专项规划的立法、编制和实施活动随之进入“多规并行时期”，其间分别通过《城市规划法》《土地管理法》等立法形式制定了相应具体的规划制度。据不完全统计，至今我国通过法律制定的规划就已多达80 多种，各类规划分属于不同部门管理，事权不匹配、权责不明确，规划的目标和原则缺乏统一性，因此对空间规划政策的统一性和有效性产生了影响。
为此，我国启动了基于“多规合一”的国土空间规划体制、机制和制度的建设工作。从政策层面看，中央先后通过了《全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）、《生态文明体制改革总体方案》（2014）、《省级空间规划试点方案》（2017）、《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（2019）、《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（2019），要求于2019 年全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作。从体制机制建设层面看，2018 年我国在国家机构调整改革中组建国家自然资源部，使之行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，为国土空间规划协调并统领各类规划以及统一规划体系的形成奠定了体制机制基础。
在政策引导和体制保障的基础上，我们不仅有必要通过立法的形式明确国土空间规划的编制、实施和监督的具体规定和程序，下一步该如何选择恰当的法体模式指引该法章节编排、具体制度内容及其与相关规划立法的协调等问题，还需要在明确法体模式的具体类型后进行充分的研究。
2.2 法体模式的类型化界分
根据不同法律在其立法体系内的地位和调整对象范围的不同，法体模式主要分为单行法模式、基本法模式和法典模式。
单行法是指不统一适用于各领域的法律、法规，其只对某一特定领域（如国土空间规划）中的特定事项（如土地规划）作出具体规定。从立法难度上讲，由于单行法只需对某类具体的问题作出特殊规定，因此它的立法难度相对较低。当社会上新出现的某种法律关系欠缺法律规制或者某个特定领域亟须立法时，立法者和学者会优先选择立法难度低、实施灵活度高的单行法模式[10]。在单行法模式下，国土空间规划制度被割裂于不同的具体规划领域中，而不同的规划法必然会受限于其所在的法律制度确立的价值取向与法律原则。因此，基于这些规划法实施的各项规划制度之间的冲突与矛盾不可避免。
基本法模式是指在某个领域的立法体系中处于基本地位，以抽象的原则性表达方式为其他相关联的立法提供总纲或总则式指引的法体模式。从该法体模式形成的方法上看，常见的学术表达为“提取公因式法”[7]或“抽象法”或“综合法”，三种方法基本一致，即通过抽象或综合提炼的方法实现具体单行法向抽象基本法的进化和过渡。如将单行法中的基本概念、原则与制度作为“公因数”提取出来组成基本法，“多项式”就变成了剩余的单行法。从法体模式的效力上看，基本法能够将体系中散乱的单行法重新编排与组织，使每部单行法能够在各自特定领域中充分发挥出自身的作用，且不会影响到其他单行法的正常实施，从而解决单行法之间的冲突与协调问题。基本法模式下的国土空间规划立法整合了各单行规划法律制度的共通理念、原则与制度，以编制国土空间总体规划和详细规划的层级与程序为主要内容，并以更先进、更科学的规划理念使得存在于不同部门法（《城乡规划法》《土地管理法》）中的各规划（城乡规划、土地利用总体规划）得以协调统一，在此基础上可以建立统一的规划实施体系与监督体系。
法典模式是指按照一定的逻辑结构、章节体系将某一领域的所有相关法律制度汇结成典，以使得该法体模式下的制度体系足以容纳所有单行法律内容的法律制度表现形式。法典模式的典型示范莫过于《法国民法典》《德国民法典》以及我国新近颁布的《民法典》。根据法典编纂方法的不同，又可以将法典模式分为汇编型法典与实质型法典，两者的最大区别在于法典的内容是否可以体系化呈现。汇编型法典往往采用简单的编纂方法，将各项法律进行排列与组合，然后依照划定的标准进行归类[11]；而实质性法典不仅要求对被整合的各项法律进行系统划分，还要求体系内的各部分内容能够相互衔接与协调，从而使得整部法典具有逻辑与体系性[12]。法典模式下的国土空间规划立法将整合“五级三类”国土空间规划的所有实体性与程序性规定，同时通过“改、废、释”的方式衔接与融合存在于其他单行法中的规划章节和规划法律及配套法规。
2.3 国土空间规划立法的法体模式选择面临困境
如上所述，每个法体模式都有其各自的优缺点与各自能够发挥的作用。但就法体模式本身利弊而言，单行法虽然能在短时间内弥补某一特定领域的立法空白，但由于调整对象的局限性，使得单行法无法长久实施。在进行单行法立法时，立法者追求的是立法的速度与法律的灵活性，因此单行法制定所考量的因素往往不够全面，以至于无法与其他的法律进行有效的衔接与协调。而基本法模式可以解决单行法之间的冲突问题，统领各项单行法，但基本法模式无法使得整个法律体系呈现出一种逻辑严谨的表现形式。法典模式虽然可以解决单行法与基本法存在的问题，但由于制定一部法典的成本过高，对基础性立法的成熟度要求极高，有关制度必须经过长期社会生活反复检验后才可写入法典，一旦仓促写入并将该制度与其他制度关联，再想修改法典就难上加难了。需要强调的是，相关法体模式确定并完成立法以后，并不意味着停驻不变，而是要结合社会经济发展和规划实施实践情况适时对其进行改变与进阶，即实现从低阶的单行法模式向法典化模式的进化[13]。由此，我国在回答“立一部怎样的国土空间规划法”这个问题上，需要思考制定国土空间规划“单行法”“基本法”和“法典”各自所应具备的条件。
3 境外国土空间规划立法的法体模式选择经验
从宏观上看，世界上已经存在的国土空间规划立法之间存在着一种联通性[14]，这种联通性是由“国土空间规划法”所调整对象的相似性所决定的，即这些共同要素（存在于空间内的城市、土地、河流、湖泊等）在世界各个国家或多或少都存在。由于国土空间规划立法的法体模式存在着时间上的演进，即从单行法到基本法，从基本法再到法典化的演变发展趋势（图1）。而比较法作为基础法学的组成部分之一[15]，是一种科学的研究方法。运用比较法对国外典型国土空间规划立法进行研究，可以为我国国土空间规划的立法、执法、实施监督提供帮助。
图1 境外国土空间规划立法法体模式的演进
3.1 单行法阶段
各国在规划单行法立法前，都将促进经济发展作为国家重点目标，以提升国家自身实力、改善人民生活，但随着城市的无序发展和土地资源浪费问题的日渐突出，各国纷纷启动针对城市建设的规划立法。
德国是进行空间规划及其立法工作比较早的国家，最早可以追溯到普鲁士时期。现如今，其空间规划体系发展已较为成熟，是大量空间规划法律、观点和理论的发源地。为了规制城市无管制建设的行为，1960 年德国颁布了国内第一部专项规划法案——《联邦建设法》（BBauG:Bundesbaugesetz）[16]，这也是联邦德国的第一部“城市规划法”。此后，德国又开始面临城市的更新与换代等问题，为此德国在1971 年颁布的《城市建设促进法》（StBFG:Städtebauförderungsgesetz）中增加了旧城改造与城市更新的内容，还包括建筑的购买权、租赁权等涉及房屋权利的规定，从而减轻居民的住房压力[17]。《联邦建设法》与《城市建设促进法》的颁布标志着德国的城市规划立法基本成型，为德国的空间规划法律体系的形成奠定了基础。
荷兰的空间规划起源于20 世纪初。得益于第二次工业革命，荷兰迅速进入了工业化、城市化时代，随着城市经济的快速发展，荷兰民众开始涌向就业形势与居住条件更好的城市。在大量农村居民涌向城市的压力下，荷兰政府拟用规划立法的手段来控制城市的无序发展。为了改善农村籍居民在城市的住房问题，1901 年荷兰颁布了《住宅法》（Woningwet）。该法规定了人口迁移与农村居民在城市居住的条件等事项，从而限制了农村居民向城市的涌入，一定程度上缓解了城市的住房压力[7]。
英国的城市规划立法有着悠久的历史与深厚的渊源。在第二次工业革命后，随着人口的过快增长与建筑的大量增多，英国的城市建设也进入了混乱时代。为此英国在1909年制定了国内第一部城市规划法《住房和城市规划诸法》。第二次世界大战后，1947 年英国出台了《城乡规划法》（Town and Country Planning Act）[18]，赋予了政府部门和地方当局为发展而强制征用土地的权力，以加强政府对土地的管制。1976 年的《城乡规划法》增设了国家物质规划委员会（National Physical Planning Council），赋予其向联邦政府或州政府就城镇与乡村的规划事宜提供咨询的权力，在一定程度上分散了集中于政府的规划权力，为改善环境和实现国内可持续发展提供了帮助。
明治维新后，日本开始向西方国家学习空间规划，并在西方国家规划立法启蒙下，启动了本国的规划立法工作。1919 年，日本颁布了国内第一部规划法律《都市计划法》（《都市計画法》），但这部法律没有从根本上解决城市可持续发展利用的问题[19]。因此，1968 年日本对《都市计划法》[20]进行了修改，完善了土地利用管理与规划的审批程序。
3.2 基本法阶段
20 世纪中期，随着社会的发展与经济的不断成熟，各国单行法模式的规划法数量越来越多，各单行法之间逐渐出现冲突与矛盾，面对以上情况，各国开始制定一部可以整合单行法并统领规划领域的基本法。德国、荷兰和日本分别制定了本国的空间规划基本法。这一阶段的立法往往具有综合性、原则性和纲领性的特点。
德国的空间规划体系与行政层级唯一不同的地方就是联邦州层面与市镇一级之间增加了区域规划，以此来协调各市镇之间空间规划的发展[21]。在城市化程度加深的影响下，德国城市空间发展的压力越来越大。为了缩小城市与乡村之间的差距，协调专项规划的发展，德国在1965 年颁布了第一部全国适用的空间规划法律《空间秩序法》（ROG:Raumordnungsgesetz）[22]。《空间秩序法》要求德国所有地区都应制定各自的空间规划法，以适应空间发展对各地区的不同要求，从而抵消各地区在规划层面上的冲突。
荷兰在基本上解决住房以及城市建设问题后，将视角转向了将空间资源的合理保护和有效利用为核心的空间规划。为了提高空间的可持续发展利用，荷兰在1965 年颁布了《空间规划法》（Wet ruimtelijke ordening）[23]。该法首先明确提出了规划的定义与规划制定者的责任，指出规划是一项协调活动，各级政府与规划师有责任创造一切有利于协调磋商的条件，从而为规划决策中的利益协调提供法律基础。此外，该法为了解决规划冲突的问题，规定了各级政府的主要任务和事权分配，以减少管理职能重叠的现象。此后，荷兰开始将重心从经济效益转向空间利用，同时开始加强本国的交通建设。
《国土综合开发法》（《国土総合開発法》）[24]是日本空间规划的第一部基本法。第二次世界大战后，日本面临着城市重建与增加人口等问题，因此在1950 年出台了《国土综合开发法》。为了配合《国土综合开发法》的实施，寻求各地区的均衡发展，日本在1974年制定了《国土利用规划法》（《国土利用計画法》）[25]，该法主要规定了国土利用规划和土地利用规划的制定程序与土地转让许可等规定。但在第五次国土综合开发规划实行后，随着日本民众居住生活环境质量的恶化与资源的紧缺，日本民众开始抵制“开发”二字。2005年，日本政府在考虑国土的自然条件后，为了从综合角度推进国土的利用与保护，将《国土综合开发法》修订为《国土形成规划法》（《国土形成計画法》）[26]。对比《国土综合开发法》，《国土形成规划法》更加注重人文环境的建设，强调经济的可持续发展。至此，《国土利用规划法》与《国土形成规划法》共同构成了日本国土空间规划基本的法律体系。
3.3 法典阶段
目前国外国土空间规划的法典主要是通过对空间规划法的上位概念和上位领域进行法典化，将空间规划法作为相关法典的一部分编入其中，进而实现空间规划法律制度与其他规划法律制度的协调统一。比较典型的是将国土空间规划和环境保护共同纳入统一法典体系的荷兰《环境与空间规划法》（Omgevingswet，下文用“新法”代称）[27]。荷兰进行空间规划立法法典化的步骤主要分为两步：第一步是进行部门的改革。2010年，随着荷兰住房、空间规划和环境部正式解体，“空间规划”的字眼从部委名称中消失，空间规划的职能被合并到新的部门，即基础设施和环境部（现为基础设施与水管理部[Minister of Infrastructure and Water Management]）。第二步是进行法律的创制。2016 年新法的草案正式颁布，其对空间、住宅、交通、自然环境等方面的35 部法律和240 部法规实现了整合，各种准建证也合一为“环境许可证”[28]，这次改革同时实现了多法合一、多规合一、多证合一，实现了规划体系的“大一统”。荷兰的新法虽然可以解决法律冲突的问题，但进行国土空间规划法典的创立是一项工作量巨大的工程。法典创立不仅要囊括所有的规划法律，还要明晰各部门的权责与事权，同时做好各项法律之间的协调工作。因此荷兰的新法至今也没有正式出台，现在浏览荷兰的中央政府网站，上面也清楚地显示着“环境法的生效需要额外的时间”。
3.4 小结
经过比较研究可以发现，法体模式的选择并不是一个经过预设就可以直接启动的立法命令，而是与一国当时城乡建设和土地规划发展程度相适应，并随着社会经济发展而不断改进和进化的过程。整合上文对各国的论证，可以得出国土空间规划立法的法体模式选择应当基于的标准（图2）：第一，可持续发展是否已经成为“多规”各法共同的价值追求。各国在进行制定规划之初，正是经济迅猛发展的时期，并没有注意到环境的保护。第二，是否原有国土空间规划立法的法体模式已不能满足行政体制建设、社会经济、人民生活的需求。在进入基本法阶段前，各国普遍面临着空间规划立法体系散乱、政府部门权责不清、规划内容重叠并行等问题。因此各国纷纷开始进行空间规划法的升级，即开始进行基本法的立法工作。第三，“国土空间规划法”与其他专项规划法是否能够顺畅衔接。国土空间规划的立法由于涉及内容广，因此涉及的部门多。而大部分规划法与“国土空间规划法”具有相同的法律位阶，因此协调的难度很大。为此，规划事权清晰是国土空间规划立法的法体模式选择必须考量的关键因素。
图2 境外国土空间规划立法的法体模式选择标准
4 我国其他部门法立法的法体模式选择经验
在选择法体模式时，不同的部门法之间也存在着一种共同性。因此，本文通过对《民法典》与“环境法典”的立法背景、立法特点以及立法的相关内容进行研究，以期对我国国土空间规划立法法体模式的选择标准建构提供借鉴。
4.1 《民法典》立法经验
民法是我国最重要的部门法之一，也是与人们生活最密切相关的法律，2020 年5 月28 日《民法典》的通过标志着我国依法保护民事权利进入“民法典”时代。回顾我国《民法典》的立法进程，我国先后制定了《婚姻法》（1950 年）、《继承法》（1985 年）、《民法通则》（1987 年）、《收养法》（1991 年）、《担保法》（1995 年）、《合同法》（1999 年）、《物权法》（2007年）、《侵权责任法》（2009 年）、《民法总则》（2017 年）。在此基础上编纂的《民法典》形成了“总则编”“物权编”“合同编”“人格权编”“婚姻家庭编”“继承编”“侵权责任编”等相互之间关联性强、逻辑结构严谨的法典体系。由此，《民法典》在总则编中规定的“所有民事活动均应遵守的公平、诚信、平等、自愿、公序良俗、绿色等基本原则”均在各分编中通过具体制度建构予以回应；而由于各分编的基础性制度如人格权、物权、债权等一般民事权利规定也被纳入总则编，分编中也就不必再对其作规定。可以说，《民法典》是70 年民法立法经验和立法内容的高度总结和成功实践。
4.2 “环境法典”的编纂经验
2018 年生态环境部成立以后，“环境法典”编纂工作被提上日程，一时也成为学界研究的热点。长期以来，我国的《环境保护法》存在着价值目标局限、立法理念偏差、协调机制缺失等问题，比如我国的环境立法主要包括污染防治、自然资源保护与生态系统三个部分，这导致污染防治、自然资源保护和生态保护之间的立法存在分离。这样的分布使得各部分立法分别由相应部门管理，造成了部门利益法制化。不仅如此，在环境问题得到高度重视之前，政府其他各部门往往将环境利益视为环保部门利益，为维护本部门的利益，其他部门通常会将环境利益置于本部门利益之后，致使环境利益难以得到充分保障。为此，2014 年我国修改了《环境保护法》，以使其真正起到基本法的作用，同时也为环境法的法典化创造了关键性条件[29]。随着我国环境基础性法律的增加、法律体系的成熟，目前环境立法所采取的分散式法体模式再一次出现与环境保护工作的不适应[30]。为此，加快环境法律的“立改废释”工作，推动编撰环境法典再次被提上日程，以解决我国目前环境法律、法规之间的矛盾、冲突的问题[31]。在衡量中国的立法传统和环境法制现状后，学界基本达成了环境法规范的法典化与民法典不同的共识，囿于其变动性和不成熟性，立足于对环境政策的清理与环境法律的整合[11]，选择适度法典化的模式[32-33]。即暂不制定大而统一的“环境法典”，而是在有限原则下，将立法和法律实施相对成熟的污染防治领域法律进行体系性整合后制定“有限的环境法典”，暂不将生态领域和自然资源领域内的立法纳入其中。究其原因还是在于，我国在环境保护的某些范围内还存在着立法薄弱或者空白的现象，基础性立法的强度不高。
4.3 小结
从《民法典》的成功经验可知，没有70 年大量民事单行法与《民法总则》这一基本法作为《民法典》的立法基础，民法的法典化很难实现，因此是否有大量而成熟的基础性立法是法体模式选择必须要考量的重要指标。其次，没有综合体系化的部门法难以进行法典化的尝试，这里所谓的综合体系化并非某一个单行规定的体系化，而是在有若干基础性立法的基础上，将这些基础性立法按照一定的逻辑整合成一个有机的整体呈现出来。因此，是否可以实现综合体系化是选择高阶法体模式的关键指标。最后，从具体法律条文间的分布与协调角度看，一部法典应当做到条文精炼、互相不重复且协调，因此，合理配置法律条文分布，以实现原则与规则、宏观与微观、抽象与具体的规范组合，是最终实现法典取得实质性建构的关键（图3）。
图3 我国其他部门法立法的法体模式选择经验
“环境法适度法典化”的共识形成过程启示我们，法体模式的选择应当考量如下因素（图3）：一是该立法活动所保护的利益是否能够突破部门利益的“篱笆”。当环境利益作为政治需要和社会普遍关注的公共利益，超越了部门的界限时，为保护环境利益而进行的立法便不再受各部门制约。二是各基础性立法的“强度”是否均衡。所谓强度是指基础性法律完备，不存在立法漏洞，可以应对现实中突发的事件。有学者提出“适度法典化”的折中方案，即筛选出环境法中基本价值、共性原则并对其加以整合，对基础性的目的、原则和相关制度进行规定，在环境法领域中建立起具有基础涵盖力和综合协调力的框架体系。这种模式的法典编纂方式因其具有灵活性，可以随着环境法体系的成熟而进化，因此得到了学界的普遍认可。
5 基于标准化的我国国土空间规划立法的法体模式选择
综合境外国土空间规划的立法经验和我国相关立法法典化经验可以发现，一部法律在制定之初必然面临着法体模式选择这一不可回避的问题，但单行法、基本法、法典这三者之间并非相互孤立的关系，更不是可以根据立法者的偏好而随意选择的，而是一个从无到有、从局部到整体、从分立到整合的进阶过程。故本文在整合国内外立法直观经验的基础上，抽象总结出了我国国土空间规划立法法体模式的选择标准体系。一方面从国土空间规划立法的内部视角，建议站在利益的视角明确从单行法进阶基本法的判断标准，站在立法基础的视角明确从基本法进阶法典的判断标准；另一方面从国土空间规划立法的外部视角，建议国土空间规划立法与其他规划立法进行协调时，根据不同的协调结果选择相应的法体模式。为此，本文力图基于我国前期立法基础与当前立法现实状态，充分考量法体模式选择时的内部标准，研判分析立法外部条件，实现法体模式的正确选择与进阶预期，为制定出逻辑自洽、结构合理、实施顺畅的国土空间规划法律制度奠定基础（图4）。
图4 法体模式选择标准逻辑关系图
5.1 单行法进阶标准：保护利益趋同性
所谓保护利益趋同性，是指一部法律中各项制度所保护的利益能够在利益平衡之下实现优先利益次序的一致性。若各项制度的利益次序无法实现一致，则各制度不得不分别立法，以不同的价值本位、调整方法定立单行法。因此，保护利益趋同性是区别单行法和其他法体模式选择的基础性标准。
因此在国土空间规划立法时，首先需进行利益识别，即应当考察可持续发展是否已经成为所有规划的共同优先价值目标。可持续发展是在环境保护和资源节约利用的前提下，既注重代内发展又关注代际发展的发展理念，因此可持续发展应优先成为空间规划内各项制度共同遵循的原则和价值目标。其次需比较利益分配，即考察是否已完成从部门利益分野向公共利益的趋同。如前文所述，国土空间规划的各专项规划涉及多个行政部门，不同部门利益相异，只有各部门认识到“国土空间规划法”并不是某个部门的法律，在专项规划制定时接受“国土空间规划法”的约束和指导，才能避免“国土空间规划法”沦为自说自话的单行法。最后需检查利益冲突，即考察是否已完成从局部孤立视角向全局整体视野的转变。“不谋全局者不足谋一域”，对国土空间规划项下的各个规划而言，无论是土地利用结构之于土地利用管理，还是城乡土地利用方式之于城乡规划，皆在考虑特定对象的利用而未顾及对其他规划的影响与干扰。而国土空间规划以“国土”为视野、以“空间”为视角、以“规划”为抓手，从全局角度对其调整范围内的所有调整对象综合布局，为此，国土空间规划立法有必要要求各专项单行法实现视野视角的转换。
综上所述，我国国土空间规划所涉及的利益包括经济利益、环境利益、社会利益、公共利益等。在社会经济的不同发展阶段，国土空间规划内土地规划、城市规划等专项规划对待不同利益的态度虽有不同，但生态优先、绿色发展和实现经济社会高质量可持续发展作为“人民群众对美好生活向往”的一部分，已经成为各类规划共同的优先价值取向，将此价值判断以立法的形式为各个单行规划法提供“基本法依据”是符合国情的。由此可以明确，国土空间规划的立法现实已经满足了“保护利益趋同性”的条件，可以实现从各类规划单行法并立向国土空间规划基本法的进阶。
5.2 基本法进阶标准：基础立法完备性
所谓基础立法的完备性是指在选择法体模式时应当考量是否已经存在基础性立法，足以支撑其抽象化或体系化的基础性立法是否完备等客观条件。提取公因式的前提是有公因式可提，也只有足够多的多项式才能够找到足以形成独立的“公因式集合”——基本法。而唯有既存在“公因式集合”又有可成体系的“多项式组合”，才有形成法典的可能。为此，基础立法的完备性是在有单行法的基础上选择基本法还是法典模式的必要标准。
首先，应当考察是否已存在必要的基础性立法。不论是从单行法模式进化到基本法模式，还是从基本法模式进化到法典模式，基础性的立法是进行法律进化的前提。其次，应当考察基础性立法实施中的结构性缺陷是否只有通过法律进化才能得以解决。立法活动需要付出大量成本，且其后的运行更需要在守法、执法、司法等方面付出巨大的社会成本，为此仅有基础性立法尚不足以启动法律的进化。某些问题上的解决往往导致牵一发动全身的结构性问题出现，此时才需要考虑法体模式进化的问题。举例而言，为了限制城市规划中对某区域土地的过度使用，需要土地规划相关法律制度对其进行限制，而土地规划又有可能与环境规划、自然保护地规划等法律规定相关，因此任何一环的不完善都不足以达到调整目的，此时更高阶的国土空间规划立法就可以起到统筹全局、全面调整的作用。最后，应当考察基础性立法是否可以体系化呈现。体系化指的是体系内各部分之间具有关联性，且具有合理的编排结构。体系化的优势在于可以将该部门内所有法律制度融合成一个有机的整体，从而建立起协调内部法律规范的体系。
综上所述，目前在国土空间规划立法领域中所谓的“五级三类”空间规划仅仅是政策表达，而非严谨的逻辑体系，土地总体规划、城乡规划、环境保护规划等各类专项规划之间的关系尚不明确，足以自洽的逻辑架构尚未形成。尽管汇编式法典也是一种客观存在的立法形式，但对于旨在整合多规，实现价值统一、体例统一、权责统一的“国土空间规划法”来说，汇编式法典并不在法体模式的选项之内。为此，目前国土空间规划立法现实并不满足“基础立法完备性”的条件，不制定基本法而直接制定国土空间规划法典的“跨越式立法”难以实现。
5.3 外部效力标准：与其他立法的衔接协调性
与其他立法的衔接性指国土空间规划在满足上述各标准后，还须明确自身与城乡规划、土地利用规划等专项规划立法之间是吸收、合并还是分立的关系，才能决定其选择何种法体模式。这一关系的确定需要遵从以下标准，一是应当考察国土空间规划立法是否可以成为其他规划立法的上位法且可对其他规划立法形成制约，若形成不了制约就只能按照单行法模式立法，唯有满足这一条件才有可能选择基本法或者法典的法体模式。二是应当考察国土空间规划立法是否具备包含或吸纳其他规划立法的条件，唯有满足这一条件，才能够考虑选择法典的法体模式选择。以上两个外部法律协调标准是否满足，需要在立法启动后举行多次专家论证会，征求各有关部门的意见，对法体模式进行专题研判。只有在得到协调统一的意见后，才能够对法体模式的选择作出决定。其后才是对其他规定的讨论与立法。如果选择“基本法”作为国土空间规划立法的法体模式，就必须思考基本法的“国土空间规划法”如何在规划立法体系内与其他专项规划的法律相衔接、如何在国土保护与利用立法体系内与“国土开发保护法”相衔接、如何在环境资源行政立法体系内与“规划环境影响评价制度”“环境规划制度”相衔接等一系列问题。
综合判断之下，若通过合并吸收的方式将其他相关法律纳入“国土空间规划法典”中，这其中过渡期的法律空白、法律“立改废释”的工作难度等问题在短时间内都难以解决。而目前若制定“国土空间规划基本法”，将其作为《城乡规划法》《土地管理法》《环境保护法》等法律中关于规划条款的上位法，即对城乡规划和其他各类规划做一个总的抽象性、原则性规定，则是符合现实情况和需求的，立法难度也相对较小。因此从外部条件看，目前国土空间规划立法尚不具备直接吸收合并其他单行规划立法进而实现法典化的条件，以“基本法”这一法体模式进行总括性规范，在当前立法条件下是最适宜的选择。
6 结语
本文为当前和未来国土空间规划立法法体模式的明确与选择提供了可供参考的标准。根据本文所设立的标准体系，在目前单行法效力有限、法典模式阻力巨大的情况下，国土空间规划立法选择“基本法”作为法体模式更为适合。引申言之，生态、环境、资源、国土相互之间彼此承载、彼此影响、密不可分，任何一个领域的立法都离不开其他领域的支持与协调，《民法典》颁布后，“环境法典”“自然资源法典”呼之欲出，但因彼此的关联性产生了所谓“不合并不足以称法典”的错觉致使立法进退维谷。为此，本文建构法体模式的选择标准，目的正是提示各领域立法活动不应以宏大体系、全面调整、时髦名称作为立法追求，而应当以客观立法基础为依据，作出正确恰当的法体模式选择。
注：本文图表均为作者绘制。
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