共管体系与共治规则 ——西班牙共管公寓政策对我国自有住房管理与社区治理的启示

社区共生、楼宇共居、产权自有是现代城市住房的普遍特征，也是我国“住宅楼”形式的商品性住房和部分政策性自有住房的常见特征，欧美各国多将具有此类特征的自有住房称为“共管公寓”（condominium，缩写为condo）[1]，即业主独立拥有其住宅单元的所有权，且共同拥有公共空间、设施和服务所有权的集合住宅社区[2]。

西班牙作为欧洲住房自有率最高的国家之一①据欧盟2018 年欧洲生活条件统计数据，西班牙自有住房率为75%以上，远超欧盟当年的平均值62.8%，即西班牙国内居住在公寓（flat）中的人口占比为欧盟最高。另外，据西班牙统计局数据，西班牙2019 年住房自有率为75.6%。资料来源：https://ec.europa.eu/eurostat/documents/3217494/9079352/KS-DZ-18-001-EN-N.pdf/884f6fec-2450-430a-b68d-f12c3012f4d0.和https://www.ine.es/jaxiT3/Datos.htm?t=4566#!tabs-grafico.，其共管公寓政策探索起步较早、发展路径脉络明晰、政策经验相对成熟，形成了适应现代城市管理的住宅范式。西班牙共管公寓也被称为“业主共管公寓”（comunidad de propietarios）②condominium 一词由“完全所有权”（dominium）添加前缀“共同”（con-）构成，意为“共同所有权”。业主共管公寓一词英译为“community of owners”，意为“共同所有者”，为行文方便，后文以“共管公寓”来简称“西班牙的业主共管公寓”。，其含义扩展至所有非独栋私宅的自有商品性和政策性住房，是西班牙城市住房的主要类型[3]。共管公寓的发展，产生并普及了“横向财产”（propiedad horizontal）这一专指不动产中私有财产和公共财产并存的法定财产形式。

不同于北欧“福利国家”的高住房补贴和东欧“行政配置”的计划性住房政策，西班牙共管公寓市场化程度较高，具有典型的经济贸易繁荣、房产交易管理体系完善的南欧国家特征。房地产业长期以来是西班牙的重要经济支柱，国内民众形成了“安家置业”“只买不租”的住房观念[4]。这恰与我国“买房扎根”的传统观念和96%的超高住房自有率现状[5]相似。我国“住宅楼”式自有住房亦在房屋产权上包含自有的“套内”和共享的“公摊”，业主的住宅产权相互独立而共处的建筑物与空间不可分割，在产权上具备与其他国家的相似共管公寓进行横向对比研究的可能性。当前国内学者已对新加坡“组屋”、日本“公团住宅”、美国“共管公寓”等相似的住房模式进行了引介，而对西班牙等南欧国家的研究尚待补充。结合西班牙公管公寓在产业地位、产权性质、居住模式、外观形态上与中国商品性自有住房的诸多共同点，有必要对其共管公寓政策进行整理介绍。本文通过梳理共管公寓发展历史，基于对2008 年西班牙房地产泡沫破裂①1996—2007 年，西班牙经济高度依赖房地产业并迅速增长，最终在2008 年全球经济危机冲击下，房地产业泡沫迸裂，给西班牙经济和社会带来巨大创痛。后涌现的大量社会学、管理学研究的分析，剖析其现行法律，结合笔者于西班牙访学期间赴多个城市的实地调研，文章将西班牙共管公寓政策归纳为“共管体系”和“共治规则”两部分。前者是指宏观视角下各社会团体共同管理公寓时的权利和义务，后者指微观视角下业主共同参与社区自治的具体方法措施。通过从宏观与微观不同角度解读其政策内涵，以期为我国自有住房管理政策制定和社区自治组织方式提供有价值的经验和启示。

1 西班牙共管公寓的发展背景与历程

1.1 政府初创阶段

“共管公寓”一词起源于英国城市化早期的公共住房（public housing）。工业革命后，为了给涌入城市的工人提供住所，英国率先开始进行公共住房建设和租赁。西班牙公共住房建设则起步于一战时期——1920 年，西班牙拟定了第一部公共住房管理法案《城市租赁法》（Ley de Arrendamientos Urbanos）[6]。之后其国内政局长期动荡，住房建设停滞，直到1939 年弗朗西斯科·弗朗哥（Francisco Franco）结束内战并建立独裁政权。面对战后灾难性的住房短缺[7]，弗朗哥政府大量兴建住房，公共住房建设开始复苏。政府于1939 年颁布《住房法》（Ley de Viviendas），并成立国家住房研究协会（Instituto Nacional de la Vivienda）和社会住房管理局（Obra Sindical del Hogar），政府主导的住房管理体系逐渐形成。

1.2 市场主导阶段

仅由政府投资难以满足巨大的住房缺口，引入商业投资成为“良药”。资本介入使得公共住房开始向“商品房”转变。但由于低廉的租金在经济复苏、通货膨胀的冲击下难以支撑公共住房的开发成本，且政府和开发商无法承担管理大量租赁住房的压力，政府最终选择出售公共住房，让原来的租户变为业主，加速成本回笼，减轻管理负担。由此，公共住房迎来私有化热潮，房地产业获得了高额利润。

房地产市场的蓬勃发展为政府带来了巨大的经济效益，在政府和地产商的“共谋”下，住房政策发展至市场主导阶段。西班牙政府于1944 年和1954 年两次修改《住房法》，提高开发商的贷款额度，直接刺激催生了约200 万套住房[8]。随着大量住房私有化，政府需要对土地和房屋产权进行更清晰、更系统的管理。1960 年7 月23 日，西班牙颁布《横向财产法》（Ley de Propiedad Horizontal），明确了城市集体住房的横向财产属性，即由全体所有者组成业主共管公寓。此法奠定了西班牙城市住房产权政策的基本思路，“业主共管公寓”这一法定名称自此进入历史舞台。

而后，弗朗哥政府于1961 年启动《国家住房计划》（Plan Estatal de Vivienda），计划到1976 年将住房的单位年产量从13.5 万套/年增至35.3 万套/年（图1），总生产目标为370万套[9]。高速的建设很快带来了负面影响：市场热衷于开发高利润的优质公寓，选择性地忽视了羸弱的社会购买力，租赁市场管理混乱，民众宁愿举债购房，自有率持续推高；保障性租赁住房严重不足，导致低收入群体无家可归，造成了严重的社会矛盾。

1.3 民主政策阶段

弗朗哥去世后，民主过渡政府于1976 年出台了《社会住宅法》（Social Housing Act），共管公寓政策步入民主阶段。法案取消了对开发商的所有补贴，承诺兴建保障性的共管公寓——社会住宅（social housing），并逐步建立社区自治的管理组织。

随着20 世纪末欧洲经济的发展，各国房价攀升，西班牙房地产热卷土重来。2008 年金融危机爆发，西班牙房价断崖式下跌，西班牙因此成为欧洲房地产泡沫破灭最为严重的国家[10]。

社会再次陷入“优质公寓过剩，经济型房源不足”的困境。经济重创间接导致分离主义复苏和人道主义危机，也直接引发了西班牙学术界近10 年来对共管公寓政策、社会住宅建设、集体居住模式的激烈探讨[11]，使得共管公寓成为热点议题。同时，西班牙人“拥有房产”的观念偏好[12]导致的高自有率，则促使横向财产管理成为共识性的社会议题。

2009—2020 年，《城市租赁法》和《横向财产法》历经7 次修订与不断调整，不断推动着共管公寓相关法律多元化（表1），以满足不同层次的购房需求。近几年，西班牙房价逐渐回落并趋于平稳后（图2），经济和文化生活也日渐恢复繁荣。共管公寓的居住价值和金融价值逐渐从对立走向融合，而政府与社会则在市场经济中探索出一条能兼顾民生保障和民主自治的途径，建立起相对完善的共管体系和共治规则。

2 政府、开发商与业主的“共管体系”

当前，西班牙共管公寓法制体系以《住房法》《城市租赁法》《横向财产法》为主体，以《民法典》（Código Civil）、《土地法》（Ley del Suelo）的部分条例为补充，其运作自上而下涉及中央政府的施政方向、各级部门的职责划分、地产商的应尽义务、业主参与的具体方式等多个维度的体系设计。围绕共管公寓管理，各层次社会团体扮演着不同角色，形成了一套相互协同、相互制衡的“共管体系”（图3）。

2.1 中央政府的立法与引导

西班牙区划级别自上而下分别为中央政府、自治大区、省。作为共管体系的最上游，中央政府对共管公寓政策进行顶层设计。西班牙《民法典》规定其公民享有体面住房的权利，中央政府通过立法、签署皇家令，不断更新政策和法律，调整住房市场内各利益团体的权利和义务等措施来规范和引导市场，维护社会正义。中央政府当前对共管公寓领域的政策引导主要体现在以下三方面：第一，鼓励多元化的共管公寓开发，推广横向财产，减少独立私宅的新建比例[13]（图4）；第二，完善租赁保障政策，增强民众租赁意愿，缓解低收入群体住房压力；第三，提高将横向财产作为一种财产类型的社会共识，加强对“横向财产而非商业投资是现代社会‘大多数公民’都应获得的家庭财产”的引导[14]，扭转公民意识形态中对“独栋住宅”的向往，鼓励公民购买共管公寓。

2.2 地方行政机关的管理与执行

在上位法的指导下，由各地方政府和行政部门对共管公寓进行管理。自治大区可根据辖区需要，制定地方性政策，如加泰罗尼亚地区制定的《加泰罗尼亚法典》（Código de Leyes Civiles de Cataluña）。作为政令的主要执行者，地方政府在各地土地规划、市政建设和司法管理中担当重要角色。地方政府有义务在规定年限内完成国家（中央政府）制定的住房计划，出资或融资建设社会住宅，推进租赁住房的翻修，为贫困群体购房提供援助等。行政部门有时还需要对共管公寓的具体事务进行直接管理，例如：确保房屋和公共设施的安全性和可居住性；满足老年人或残障人士提出的增设无障碍坡道、加装电梯等有利于出行的设施需求；根据城市更新和修复规划对公寓进行改造；对危害公众安全或阻碍政策执行的居住者进行司法仲裁等。地方政府的管理往往具有强制性，一定程度上代表了官方对住房民生的扶持与保障，是共管公寓维持运转的基础。

2.3 房地产开发和运营商的义务

政府是市场的监管者，地产商则是投身市场的参与者。市政厅直接管理各地的房地产活动，每个地产公司都必须备案注册。任何土地产权交易都需要经过土地注册局批准①在西班牙，除社会住宅外的共管公寓土地产权与房屋产权均属于业主，购买共管公寓涉及土地交易。。西班牙是欧盟第一个土地交易文件电子化的国家，缩短了地产公司获得开发许可的周期，提高了土地资源利用的效率和透明度。为实现经济诉求，地产开发商积极响应刺激政策，履行一定的社会责任。然而，以往的过度利好政策致使投机腐败和泡沫累积，因此，2008 年后政府对开发商的鼓励政策渐少，对其义务约束增多。

法律规定了开发商对共管公寓质量的“保质期”，即其务必在房屋交付的第一年内负责维修建筑出现的所有问题，如房屋渗水、供电不足等；在之后的2 年内，支付解决相应问题的2/3 费用；10 年内保修建筑结构问题，此规定同样适用于改建或经营二手房的公司。开发商和运营商有法律义务为市场提供真实的房屋面积数据和销售数据，合法经营，并逐步将房屋交付给业主和后续的物业公司。

2.4 共管公寓的独立地位

共管公寓本身即是共管体系的最后一环，其在法律定位上是由公寓的直接产权所有者组成的社会团体，具有与独立法人类似的功能，其所拥有的产权内容涵盖房屋、设施等物质元素和物业、服务等非物质元素。业主既是社区生活的管理者，也是被管理者，公寓内部管理实行一定程度的“自治”，业主选举产生社区理事会，包括业主委员会、主席和酌情增设的副主席、秘书和管理人员。理事会代表共管公寓执行日常管理，可直接与政府、银行、司法部门、开发商、物业、租客对话，联通共管体系中的其他团体。

共管公寓独立社会地位的确立，实现了社区内部自治与外部管理的分离。当社区内部出现分歧时，业主内部首先自行组织协调，避免了官方介入的频次和难度，以及多方管理中众口难调的现象，提高了共管体系的整体效率。而在集体诉求或问责维权过程中，共管公寓的法定身份赋予业主们与其他团体交涉的平等地位，保障了业主的话语权。

3 社区业主集体参与的“共治规则”

1887 年出版的德国社会学家斐迪南·滕尼斯（Ferdinand Tönnies）的《共同体与社会》（Gemeinschaft und Gesellschaft）开启了欧洲乃至世界对社区的研究。由此，社区的内涵从乡村庄园式的家政共同体演变为集体居住的产权共享组织，相关研究也从社会学逐步深入到政治学、管理学视野[15]。

西班牙共管公寓多为由独栋房屋构成的社区单元，其业主共治的管理模式已比较成熟。共管公寓通过成立社区理事会，实现管理职能赋予和履行。《横向财产法》中指明了社区理事会的工作流程，提出了纲领性的规定。全体业主共同商讨社区的治理章程、制度、规范、协议、共识。以上法律规定和业主自主规定，共同构成了共管公寓的“共治规则”。

3.1 社区理事会的构架和运作

社区理事会包括业主委员会、主席（与酌情增设的副主席）、秘书和管理人员四部分（图5）。其中，业主委员会由全体业主组成，业主根据购房时必须签署的横向财产权契据，成为业主委员会的一员。委员会通过投票选举、轮替或抽签产生一名主席，担任公寓各类事务中的合法代表，必要时可增设副主席。秘书和管理人员可单独任命或由主席兼任，管理人员则由社区的物业、维修、安防等公司人员担任。每届理事会任期一年。

社区理事会每年召开一次业主大会（图6），全体业主共同投票决定以下事务：任命下一届理事会成员；解决业主提出的要求和主张；检查社区收支账单；审批社区预算和将要进行的工程；审批或修改共治章程；了解业主普遍关心的事项以形成共识。主席担任大会主持，秘书负责会议记录并将5年内的所有社区文件归档，确保社区管理信息的存留和追溯。

3.2 “参与费”和“公摊”主导的经济制度

共管公寓运转所产生的费用基本由业主缴纳，称为“参与费”，类似于我国的“物业费”。缴费是业主的社区义务，是其参与共同治理的前提。参与费经由信用支付到社区公共账户，由主席保管。

参与费的缴纳比例由每位业主所占“公摊”①与我国以面积分配的公摊概念不同，西班牙共管公寓以比例配额分配公共元素，因西班牙文中并无直译的“公摊”概念，此处借用我国通识的“公摊”一词代指共管公寓中经比例配额的公共元素。的配额决定。公摊包括公共空间、设施、服务等所有共享元素。根据每户对不同元素的使用强度和频率，以百分数的形式进行比例分配，这一比例直接决定参与费和投票权重。每户所占公摊的比例和其住房面积并不直接相关，公摊被视为一个整体，正常缴费的业主共享全部公共空间、设施和服务。业主无权占用或独享某些元素，亦不必单独为某些元素负责，即业主对公摊有“一定比例的所有权和完全的使用权”。

另外，社区理事会按照上年度公寓开销的10%，对业主收取“储备金”。业主委员会可用储备金购买保险，以保障集体财产安全。储备金还可用于垫付公寓小额开销，避免频繁逐户收费的窘境，也保证受雇于共管公寓的公司能及时收到定金或付款。

3.3 业主大会的投票标准

以人数和参与费占比为双重指标，共治规则详细规定了社区事宜的投票标准：制定公寓章程、调解矛盾、达成共识，须经“双1/2”②双1/2，即投赞成票人数不少于总投票人数的1/2 且投赞成票者所缴参与费之和不少于参与费总额的1/2。下文中的“双3/5”“双1/3”与此类似。投票通过；在产权上将住宅“一分为多”或“多合为一”，改变建筑面积，围封阳台或露台，调整建筑结构，更改搬运、礼宾、监控等共享服务，须经“双3/5”投票通过；增改网络电信设施、可再生能源设备、充电桩、集中供暖设备和净水设备等，须经“双1/3”投票通过。未赞成的业主不承担新设备的相关费用，也不享受其带来的便利。

所有投票中，业主需共同协商事件的负面影响，对受损害的业主给予补偿。利害双方都可引入专业机构量化的影响程度报告，如建筑声学、光学、热环境测量。反对或中立的业主不得阻碍已批准项目的安装和运转，也不可拒缴参与费。欠费的业主无投票权，且不被计入投票总数。这种详细具体的规定方式不仅可以直接将规则用作社区行动指南，更体现出共治规则对集体利益和弱势群体的充分考虑与权衡，更具人性化。

3.4 司法介入和调解

当公寓中发生侵权、破坏、犯罪等理事会无法调解的事件时，就需要司法部门或机构的介入。主席可在理事会的授权下起诉肇事者。法院将勒令肇事者终止违规活动，并赔偿损失。索赔一般针对业主，而非租户。但情节严重时，业主与租户均会受到惩戒，如法院可剥夺业主3 年以下的房屋使用权，或将租户永久逐出公寓。

司法介入更常见于参与费的追缴中，如理事会借助司法手段追回业主欠款及遭受的相关损失。若业主无力偿还债务，理事会有权抵押该业主在公寓内的资产。《横向财产法》中规定，在交易横向财产时，业主的欠款信息必须经由公寓主席和秘书签字确认后移交购房者，购房者须偿还先前业主的所有欠款和利息。这使得有欠款的公寓在交易中陷于被动状态。从市场经济的角度倒逼业主缴费，有利于保护共治规则正常运转。

4 对我国自有住房的启示

自1998 年“房改”以来，我国房地产市场走上快车道[16]，商品房主导的自有住房管理总体上呈现“政府宏观调控，开发商前期销售，物业公司接盘托底”的态势。区、县级机关单位和街道办事处均可参与管理，居委会、业委会、物业公司三方则负责具体事务。多元的参与主体和交叉的职权使得我国住房管理长期存在“九龙治水”的弊端，降低了管理的水平和效率，而业主仅能通过业委会甚至个人名义参与住房管理，处于相对弱势的地位，话语权不足。也就是说，我国自有住房管理未形成闭合的管理体系和充分的反馈机制，在具体措施上也缺乏相关法规支撑，因此，有必要构建我国自有住房“共管体系”。

另一方面，我国自有住房社区以居住小区为主，其不仅是居民的直接生活环境，更是社会治理的基层单元。当前社区内部主要由居委会、业委会、物业公司分管社区内人权、物权、事权的治理。居委会作为基层政府的外延组织，其立场倾向时常与业主的真实诉求不匹配，而业委会的治理品质则取决于居民参与的意愿和能力，因此容易出现管理组织性不强、业主与业委会之间意见不统一等问题。而物业公司多由开发商指定，没有相应的市场化竞争机制对开发商进行引导或约束，很多老旧小区仅有保洁等兜底性准物业服务[17]，造成社区条件恶化。以业主为主导的自治组织尚未形成，针对社区生活具体问题的“共治规则”尚有很多不足之处。

目前，我国自有住房的社会共识多偏重住房的经济属性，而忽略了其权属性质和管理模式，这固然与过去近20 年的房地产金融化有关，也反映出学术研究中对于我国自有住房“中国式共管公寓”性质的探讨尚存缺环。2017 年，十九大提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”，为社区治理提供了新思路和新方向。2020 年，随着我国《民法典》将居住权作为公民基本权利予以界定，再结合“住房不炒”的时代背景，城市住房的金融属性将逐步弱化而居住属性则重回公众视野，我国既有和新建的大量自有住房社区应如何定位、如何规管、从何借鉴等问题，也具备了从专业议题上升为社会议题的可能。而共管体系与共治规则作为西班牙共管公寓政策成熟经验的一部分，或可为我国自有住房研究提供有益思考。

4.1 明确各社会团体的职权范围

我国当前的住房管理体系可被视为一个多元混合的系统[18]，各阶层团体的权利和义务边界相对模糊，“共管体系”尚不明朗。因此，规划建设部门、开发商、街道办事处、居委会、业委会的责权划分需更加清晰透明，各基层组织与政府的职责关系需进一步厘定，住房和社区内具体空间的管理主体有待明确。例如，在销售中常被计入建筑面积的楼宇内公摊，在后期使用和维护时就牵扯到复杂的管辖权问题。综上，这要求住房管理过程要不断结合实际案例，及时发现管理中的交叉矛盾内容，并经论证提炼后将其解决方案纳入相关法规。如西班牙《横向财产法》明确规定了共管公寓“公摊”的分配比例，并注明了社区内无进入限制但明确属于或服务于某一业主的车位、仓库、阁楼等设施均归该业主管理且不属于公摊。我国应从法律上对“中国式共管公寓”进行类似西班牙“业主共管公寓”的定义，明确这一法律实体的代言人，引导社区树立作为独立社会团体的认同感和参与管理的组织性。

4.2 健全业主共治的规则与机制

2020 年新冠肺炎防疫过程中，我国社区组织成为基层治理的坚实力量，其管理制度化、规范化、常态化的需求日趋明显，小区业委会的相关规则也在逐步建立。如深圳市于2019 年8 月颁布了《深圳市业主大会和业主委员会议事规则（示范文本）》，明确了议事范围、投票权计数方式、监督程序、任职人员资格等方面的内容[19]，成为我国业委会制度的积极探索。但总体来看，我国小区业委会在组织和管理上普遍与发达国家有一定差距。因此，我国可以以西班牙共治规则为鉴，发掘具有普适性的社区规则，拟定社区治理的规章制度。同时，在我国小区本身具备的邻里社交的基础上，增强业主参与共治的意识，健全与社区理事会类似的、分工明确且互为监督的业委会组织，并赋予其适合的法律身份。另外，可由政府部门主导，先行制定可在全国不同地域、不同层级社区中推广的普适规则，再根据需要因地制宜，制定充分考虑当地特殊性的专门规定。体系规则的制定一方面能促使管理过程更加民主，减少冲突与矛盾，一方面可以促进邻里交流，营造丰富的社区生态。借助我国当前成熟的网络社群和移动支付，管理手段可链接征信系统与社区缴费，推广建设“智慧社区”。如巴塞罗那“22@Barcelona Network”线上智慧社区（图7），使公众参与社区生活便捷化，形成了富有特色的社区文化[20]。

4.3 完善老旧小区加装电梯流程

随着我国老龄化问题愈发严峻，既有住区适老化改造需求迫切。普及老旧小区加装电梯，是实现社区养老、社区医疗的重要环节，已成为社区治理的热点议题。由于我国自有住房社区管辖权的复杂性，老旧小区加梯工程仍处于因城施策的“试点”阶段，随着“旧改”的推进，老旧住房适老化改造的发起、筹资、实施、监督、使用后评价等各个工作流程的落实，都需相关法律的出台。以我国当前加装电梯的发起和实施过程为例，各省市在指导意见中虽都要求“本楼栋专有部分占该范围内建筑物总面积且占总人数‘双2/3’以上的业主同意”，这与西班牙《横向财产法》要求的投票比例一致，但在我国当前实际加梯建设过程中，为避免邻里纠纷，还是需要楼栋中全体业主签字同意[21]，可见相关政策愿景距离实际工程顺利落地还有一定差距。西班牙《横向财产法》规定了加装电梯的两条发起途径：一是“双2/3”住户要求加梯，二是公寓内任一70 岁以上老人或残障人士要求加梯。地方政府必须配合老年人和残障人士提出的加梯要求，并为其提供最高达75%的资金支持，这在西班牙被视作一项针对特殊人群的福利保障政策（图8），这两种途径及其以适老保障为依托的思想，或可为我国老旧小区加梯的政策制定和流程优化提供方向。

5 结语

回顾西班牙共管公寓发展历史，从住房量的激增到质的探索，其发展得益于大量紧随社会动态的理论研究，我国当前政策类研究尚在摸索前进阶段[22]。西班牙过山车式的房价涨跌值得我们警醒反思，实践可行的“共管”与“共治”方案值得我们参考。共管体系与共治规则的构建，本质上是为了解决共管公寓发展中法律、政策、经济、民生、观念间的复杂矛盾。小至邻里纠纷，大至全国老旧小区改造，这些矛盾亦不可避免地发生在我国自有住房管理和社区生活的图景之中，“中国式共管公寓”的政策实践与研究，仍需要更广泛的探索和更深入的挖掘。

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共管体系与共治规则——西班牙共管公寓政策对我国自有住房管理与社区治理的启示

引言