1 背景
在规划领域中，城市农业仍然是一项需要“辩护”的活动[1]。与交通、住房等传统规划问题相比，目前几乎没有有力的数据说明城市中农业问题的重要性及其对城市发展的影响，也鲜有可用的方法和技术手段衡量规划决策对城市中农业和食物问题的影响。总体来看，与农业和食物相关的问题并不是规划领域的传统议题，对城市中农业活动进行系统规划设计的需求在很长一段时间内也并未出现。2000 年前，规划界对城市农业的关注多为呼吁重视其供应食物外的其他有益功能，重在理念倡议和价值观引导，且研究视角游移于规划学科和农业学科之间，尚未建立基于规划学科的研究体系，也未系统安排涉及农业的城市空间，研究较为宽泛。
2000 年后，这一状况开始改变，农业、食物与城市的关系开始得到国内外规划界的广泛关注。作为一种新的规划视角和城市功能，城市农业在美国规划体系内逐渐获得了合法地位，并与环境健康、社区发展、食品安全、土地管理等城市综合问题结合，从一种“草根运动”发展成为综合性的城市公共空间政策。明尼阿波利斯市（Minneapolis，下称“明市”）是全美最大的天然食品合作社的所在地，曾在全美城市可持续性排名中“本地食物和农业”单项排名中名列第一，本地食物生产是明市文化的重要组成部分。过去10 年，明市地区出现了规模可观的社区农园运动，超过200 个社区农园加入这一运动中。相比之下，我国的城市农业活动则多处于灰色地带，尽管有学者将其视为社区复兴的希望，部分市民却因担忧蚊虫滋扰而频频向城市管理部门举报。因此，如何使我国的城市农业活动摆脱灰色身份并成为对城市有益的公共空间利用方式，本文对明市城市农业规划策略的研究或将为此提供帮助。
2 明尼阿波利斯城市农业发展历程
本文关注2000 年后明市城市农业制度化发展的新阶段（图1），对此前大多属于社会运动性质的内容不再赘述。
图1 明尼阿波利斯市城市农业发展历程
2005 年，麦克奈特基金会（McKnight Foundation）发布了其研究成果《双子城（明市与圣保罗市）社区农园可持续发展规划》，指明了社区农园发展面临的挑战，呼吁成立社区农园协会。2007 年，非营利机构农业和贸易政策协会与市政府合作，发起了明市“迷你农夫市集项目”（Mini Farmers Market Project）①“迷你农夫市集项目”是指在明市缺乏新鲜蔬果供应的社区中开办的一系列小型农夫市集，这些市集只售卖本地农民生产的食品；农业和贸易政策协会是这些迷你市集的联盟组织，通过该协会，迷你市集能够获得“农夫市集营养计划”（The Farmers Market Nutrition Program）的授权，即消费者可以在这些市集中利用政府提供给低收入群体的“食物采购券”购买蔬果。，简化了市集的审批和执照发放程序，使得市集蔬菜消费增长了20%[2]。该项目推动了大规模参与式规划项目“家园种植计划”（HM: Homegrown Minneapolis）的实施，开启了该市城市农业制度化发展的新阶段。
2008 年，明市市长正式发起HM 项目，并指出“支持居民耕种、售卖、分配、消费更新鲜的本地食物有助于地区的健康发展，城市可以在这一进程中起到关键作用”。项目的公众参与度非常高，来自市议会、学校、公园管理部门、本地商业机构、社区组织、非营利组织以及其他机构的100 多位代表定期集会讨论规划的制定和落实。2009 年，市议会通过了HM 的最终报告，提出了制定城市农业政策规划、制定本地食物采购政策、创建社区农园试点等9 项工作任务。其中，“在决定城市公有土地和私有土地的最佳用途时，在规划能够影响现存本地食物资源的开发项目时，赋予本地食物生产和分配以优先权”成为HM 项目该阶段工作的最重要成果。这条建议直接推动了“社区和经济发展部”（Department of Community and Economic Development，下称“社发部”）制定《城市农业政策规划》，以消除区划和土地利用中不利于城市农业发展的障碍，为不同种类的城市农业活动确定合适的地点，并为其提供支持性的管理条例和导则[2]。
2011 年，市议会批准并发布《城市农业政策规划》，探讨如何将城市农业（城市环境中食物的生产、加工、分配和消费）发展成为一类新的城市用地功能。其中关键建议包括更新区划代码，将城市农业纳入远期规划，与新建项目结合，盘点城市公有土地并明确城市农业可利用土地[3]。该政策规划已成为明市各部门和团体参与城市农业活动的指南。
在《城市农业政策规划》的直接推动下，2012 年明市议会修改了区划代码，新增了市集农园和城市农场两类用地类型[4]。2014 年，明市公园休闲局（Minneapolis Park &Recreation Board）发布了《城市农业行动规划》，提出利用公园空间和设施支持城市农业发展[5]。2015 年，明市议会出台《城市公有空地用于农业活动的租赁政策》[6]。2016 年1 月，州农业部（Minnesota Department of Agriculture）发布《明尼苏达州城市农业报告》，回顾总结了该州的城市农业发展历程和经验，提出了规划落实、金融扶持、土地供应、制度支持四方面的建议[7]。同年2 月，明市动物关怀管理部（Minneapolis Animal Care and Control）简化后院养鸡许可程序，并制定了详细管理细则[8]。2017 年，议会同意降低HM 计划小企业基金的申请门槛，扩大基金的适用范围。2018 年7 月，社区规划和经济发展部修改城市管理条例，允许流动餐车进入公园；10 月，公园休闲局批准《社区农园政策》，允许在社区公园中建设社区农园[9]；12 月，“支持和推动城市农业和本地食物生产发展”作为城市未来的发展目标之一，被列入了《明尼阿波利斯2040 总体规划》中[10]。
在这一系列举措的推动下，截至2018 年12 月，明市已有300 多处社区农园、市集农园和城市农场，187 个流动食物餐车，29 个农夫集市，3 个移动杂货店，5 个共享厨房，7 个食物零售合作社，46%的居民参与有机物回收循环，回收有机物4 400 多吨[11]。
3 明尼阿波利斯城市农业策略体系
在明市的城市农业策略体系中，修订区划代码、保障城市农业的用地诉求是确立城市农业法定地位最重要的两项举措；各层次的规划和管理条例相互支撑，保障其用地需求落实于区划中；此外，土地、智力和金融三大支持系统也起到了积极作用（图2）。
图2 明尼阿波利斯市城市农业策略体系
3.1 确立法定地位
3.1.1 修订区划代码
2010 年后，美国各大城市纷纷修订区划法规，或者新增城市农业用地类型，或者放松了其他类型城市用地对农业活动的限制，允许在大多数分区地区开展农业活动，或在符合某些条件的前提下开展农业活动。同时，设定了详细的建设标准，既确保城市农业用地具有合理位置和建设面积，也确保相邻土地的功能不受影响。2012 年，明市议会通过区划代码修改，在已有的社区农园（生产的食物自用或捐赠）的基础上，新增了“市集农园”（生产的食物售卖或捐赠）和“城市农场”（生产的食物售卖或捐赠，面积较大）两类用地类型（表1）；容许和鼓励在城市商业用地、工业用地、居住用地的建筑（如屋顶温室）上进行农业生产，将可食用作物纳入景观范畴，放松了对居住区内商业化农场生产的限制，有条件许可鱼菜共生、水产养殖和水培等复合养殖模式[4]。
表1 明尼阿波利斯市城市农业用地区划调整结果
资料来源：作者根据参考文献[12]绘制
3.1.2 确保土地供给
面临各种商业开发压力，持续供给城市农业所需的土地和空间是一项有挑战的任务。通常情况下，盘活利用闲置的城市公有土地是较可行的方法。《城市农业政策规划》对明市土地进行了一系列分析，包括空地分布，人口密度，城市农业用地与交通、社区贫困情况、有色人种分布、肥胖、汽车拥有量的关系，为城市农业规划和选址提供了评估依据[3]。2015 年，社发部住房处盘查了城市公有空地并制定了租金标准和租赁条件，允许商业种植者租赁或购买这些土地[13]（表2）。
表2 明尼阿波利斯城市公有土地出租标准
资料来源：作者根据参考文献[13]绘制
3.2 各层次规划相互支撑
在明市推进城市农业发展的进程中，各项政策规划明确了各部门的任务和目标，其中土地的利用和管理在区划中得以体现，远期的发展建议则被纳入总体规划中，公园休闲局的规划展示了如何在部门管辖范围内推动城市农业发展，各项管理条例则落实了建设和管理细则。《城市农业政策规划》和区划的相关内容前文已提及，本节不再赘述。
3.2.1 总体规划
2018 年，在一系列项目的推动下，《明尼阿波利斯2040总体规划》将“支持和推动城市农业和本地食物生产发展”作为未来城市的发展目标之一并制定了详细的行动步骤。其中一些重要步骤包括：支持城市农业创新以改善环境健康系统；支持屋顶花园技术及其设计研发；支持将社区食物文化作为社区品牌战略；探索为城市农业从业者提供金融和技术支持的政策；支持在城市农业和本地食物生产中合理利用构筑物，如温室、大棚，允许对农产品进行现场加工；支持现有的社区农园和城市农场，且平衡社区农园和土地再开发的关系；支持土壤测试和修复，确保农园和农场的土壤达标；支持开展对传粉昆虫友好的景观实践；支持租赁并出售城市公有土地作为社区和市集农园；探索农业地役权，以保护城市中的农业空间；推动食用植物融入景观[10]。
3.2.2 部门规划
2014 年，公园休闲局发布《城市农业行动规划》（表3），为城市的利益相关部门如何推动城市农业发展提供了示范[5]。
表3 《城市农业行动规划》目标与策略
资料来源：参考文献[5]
3.2.3 管理条例
随着城市农业活动的蓬勃发展，规划师同时面临着两方面的挑战：一方面需要满足居民对从事城市农业活动的向往，确立城市农业的合法地位，对这一挑战的回应如前文所述；另一方面则需要应对城市农业活动对居民的干扰，如气味、噪音等，应对这一挑战则需要制定详细的管理条例，一般涉及堆肥管理、土壤管理、动物管理等方面。
城市农业对城市的垃圾和有机物质循环有重要作用，大量绿化垃圾、厨房垃圾等有机废物都可以制成堆肥并用于耕种。明市持续开展的“社区农园堆肥项目”“后院堆肥计划”由固废处理和回收部负责，社会团体也发起了有机废物减量运动、零废物堆肥运动，致力于有机垃圾的减量和在地处理，也对堆肥的体积、位置和垃圾种类进行了明确规定[14]。
除了使用堆肥改良土壤，对被污染土壤的检测和治理也直接影响城市农业活动的顺利开展。明市与明尼苏达大学土壤检测实验室合作，为城市农业从业者提供免费的土壤检测，并计划为土壤治理提供资金。对于铅含量超过100 PPM 的土壤，种植者可以更换表层土壤并且使用加高的种植床，但种植床不能超过3 英尺（约0.9 m），且位于前院或边院的种植床需后退地块红线5 英尺（约1.5 m）以上[15]。
涉及城市家禽的管理条例细致且有弹性，内容包括获准饲养的家禽种类和数量、家禽笼舍要求、笼舍退让地块红线的距离等。例如，养鸡需要通知邻居；如果养鸡数量超过6只，则需要获得方圆100 英尺（约30 m）范围内80%邻居的书面许可；需要向主管部门提供标有鸡舍位置的规划示意图；鸡舍距离邻居的地块红线至少20 英尺（约6 m），不得与邻居的居住建筑相邻，鸡舍材料必须耐用且需与周边建筑协调[8]。
其他管理细则还包括允许将农场摊位设为农园的附属设施，但只能出售同一生产者在明市内农场种植的产品，摊位一年的经营期限不得超过75 天，且每个区划地块内只允许设有一个农场摊位[16]。大棚以及其他临时构筑物的面积不可超过1 000 平方英尺（约93 m2）或者所在地块面积的15%，一年内使用不得超过180 天，高度不得超过6.5 英尺（约2 m）[17]。除部分禁止采摘的区域外，允许市民在城市内自由采摘苹果、樱桃、银杏、松子等10 余种水果和坚果[18]。
3.3 三大支持系统
3.3.1 土地支持
为保障土地的持续供给，除上文提到的土地分析评估、区划代码调整和城市公有土地租赁政策外，明市还在积极探索土地银行、土地信托、农业地役权等方式，保护城市农业空间，平衡农业活动与商业开发的关系。此外，明市也鼓励将农业与其他城市活动相联系，与新的开发项目结合。例如，开发商可以通过提供公共服务获得部分区划限制条件的豁免，其中一种公共服务即为居民提供种植空间或温室空间[3]。另外，鼓励在待开发用地上开展临时性农业活动。
3.3.2 智力支持
各机构和社会团体为明市的城市农业发展进程提供了重要的智力支持。州农业部提供种植指导手册推广种植技术[19]；市公立学校局对学校农园开展了调查，分析了学校农园的分布、参与者、使用效果、与学校课程相关度等内容[20]；明尼苏达大学发布了城市农业土壤健康指导手册，制定土壤安全标准，指导公众如何在开展城市农业活动之前进行土壤检测和修复[21]。此外，大量社会团体活跃在城市农业活动的各个环节中，仅堆肥这一环节就有多个团体参与，并提供了大量与堆肥相关的指导手册和项目总结报告，向公众宣传有机废物的收集、处理方法。
3.3.3 金融支持
美国为城市农业活动提供了多元的金融支持。除联邦政府、州政府和美国农业部提供的各种贷款和补贴外，明市政府建立了家园种植商业发展中心，为城市农夫和本地食物销售者提供低息贷款，并为其提供食物生产、分配、销售和加工领域的技术培训。明市还计划开展城市农业的经济影响分析，探索城市农业如何通过物业增值和创建小型企业来提高地方税基，以获得城市农业税收优惠和免税。
4 我国城市农业规划策略体系
结合明市的城市农业发展经验，我国规划体系可在控制性详细规划中确立城市农业的合法地位；挖掘非常规消极空间保障用地供给，为城市农业提供空间支持；整合生态卫生系统控制负面影响，为城市农业提供技术支持；建立多元参与机制实现公共政策职能，为城市农业提供制度支持（图3）。
图3 我国城市农业规划策略体系
4.1 在控制性详细规划中确立城市农业合法地位
4.1.1 定性：农业活动与城市建设用地的兼容性分析
美国的城市农业政策贯穿在战略规划、综合规划、区划等各层次规划中，其中区划层级的规划最具可操作性。要在规划体系中为城市农业确立合法地位，明市城市农业的发展提示了两个可能的方向：一是增设城市农业用地类型，允许在这类用地上开展相关活动，如种植、食物加工处理、堆肥等；二是明确其他类型城市用地对农业活动的兼容性，允许在符合某些条件的前提下开展农业活动。
在我国对城市农业认识尚不深入、实践尚不充足的情况下增设城市农业用地类型，显然并不合理也不现实。要确立城市农业的合法地位，在法定规划中对土地利用的兼容性进行分析或许是可行之道，这也符合我国当前进行存量规划、提高土地复合利用程度的导向。在我国的法定规划体系中，控规的法定性最强，处于承上启下的位置，且对土地和空间的管理尺度适中，能够直接指导城市农业实践，是确定城市农业法定地位的合适层次。因此，可在控规的层次中对土地使用兼容性进行分析，判断各类城市建设用地与农业活动是否兼容、与哪些类型的农业活动兼容，明确兼容的限制条件。
4.1.2 定量：农业活动的指导性指标体系
控规以指标控制的方式对土地的开发和管理进行约束与引导，可以将城市农业相关内容进一步纳入控规的指标体系中，以便于对城市农业内容进行量化管理。目前对于城市农业活动应以引导为主、控制为辅，可以在相对灵活的指导性指标中纳入城市农业的量化内容，如面积、高度、比例、退让、堆肥率及其他建设指标。
此外，可以借鉴明市提供农业种植空间豁免区划限制条件的做法，为农业空间供给者提供一定的溢出效益补偿，以提高其供给积极性。例如，在指导性指标中可以根据城市农业的开展情况对绿地面积的计算作出补充奖励规定，即按一定比例将城市农业种植面积折算为绿地面积，以引导开发商和其他供给主体将城市农业纳入项目建设中。针对我国目前的情况，建议挖掘未被充分利用的消极用地和空间，对绿地面积的奖励规定可以着眼于屋顶、墙面、阳台等处。例如，《杭州市城市绿化管理条例实施细则》规定，屋顶绿化、垂直绿化面积可按照一定比例折算为建设工程项目的附属绿地面积。参考这一思路，可以制定城市农业的折算细则。
4.2 挖掘非常规消极空间，保障城市农业用地供给
为减少城市农业对现有土地用途的干扰，应首先致力于挖掘城市的各类非常规消极空间（包括闲置、荒掷、未得到充分利用的空间等），如过渡期土地、建筑的屋顶和立面；而为保证城市农业可最大程度地发挥社会、经济、环境等综合效益，也应该许可对常规空间的非常规使用和阶段性使用，如利用可移动的种植器皿在城市公共空间开展临时农业活动。
在此基础上，可以利用地理信息手段盘查城市土地和空间，交叉分析空间的经济、生态、社会要素，可视化各种城市农业活动的发展潜力、综合效益以及在城市中可能的空间区位，绘制城市农业机会地图。需要说明的是，机会地图并不需要成为指示城市农业活动具体地点的规划图，而是需要指明农业与城市土地和空间的匹配度，指出某种农业活动形式在某个地区可能合适的具有潜力的空间，这些地区能够从城市农业活动中获益且对城市农业活动限制较少或者没有限制，同时指明要在这些地区获得城市农业活动机会需要遵守的准则。
这一过程可分为三个阶段：第一阶段，基于农业的视角，分析城市相应区域的特点和需求，确定可能的城市农业类型，分析该农业类型的所需空间和技术要求，可产生的经济、环境和社会效益等；第二阶段，基于城市的视角，盘查城市土地和空间情况，确定土地空间容量清单，绘制城市农业机会地图，将不同土地和空间中各阶段城市农业活动的发展潜力和综合产出能力、城市土地对农业活动的有利或限制之处、开展农业活动需要遵守的准则等可视化；第三阶段，对农业视角和城市视角进行交叉分析，指出最合适各类城市农业发展的空间。
4.3 整合生态卫生系统，控制城市农业负面影响
在我国，由于缺乏引导和管理，市民自发的农业活动往往产生噪音、污染、气味等负面影响，导致邻里纠纷时有发生，城市农业活动时常处于难以为继、备受争议的状态。这种现象一方面缘于城市规划管理制度的缺失，另一方面也缘于农业活动与城市其他活动微弱、浮于“浅表”、不稳定的关联。因此，需要制定详细的管理细则，减少或消除城市农业的负面影响，更重要的是，将农业生产和废物处理技术系统纳入城市的物质能源循环过程与生态卫生系统中，使农业活动“根植”于城市之中。
研究城市生态卫生系统与农业活动的关系，应关注两个方面：一是制定限制性管理细则，以控制城市农业活动的负面影响，如规定肥料、杀虫剂的使用频率和种类，限定作物的类型，划定种植空间的范围，明确垃圾的处理方式等；二是制定引导性管理细则，鼓励开展有积极环境影响的活动。其中，引导性细则的制定又需要关注生产与回收两个阶段：在生产阶段，鼓励选择恰当的适宜城市环境的农业生产技术（如温室种植、屋顶种植、墙面种植、无土栽培、水培、鱼菜共生、可移动容器种植等），以高效率地利用城市空间，并将这些技术与绿色建筑技术（如与建筑结合的温室、利用建筑立面实施种植、利用屋顶种植隔热降温）、暴雨管理技术（如屋顶农场停滞雨水、雨水回收处理灌溉一体化系统）等整合；在回收阶段，需整合堆肥技术与城市生态卫生技术（如有机垃圾就地处理、黑水灰水分流处理），就地处理部分垃圾，以形成分散式的生态卫生系统，补充城市的集中式生态卫生系统，统筹协调农业活动的生命周期和城市的物质能源循环过程。
例如，目前我国各大城市正在试行垃圾分类制度，2019年7 月1 日正式实施的《上海市生活垃圾管理条例》意味着垃圾分类“强制时代”的来临。该条例鼓励产生湿垃圾（即易腐垃圾，指食材废料、剩菜剩饭、过期食品、瓜皮果核、花卉绿植、中药药渣等易腐生物质的生活废弃物）的单位配置湿垃圾就地处理设施，并要求“市绿化市容部门应当会同市市场监管、生态环境、商务等部门组织编制湿垃圾就地处理设施配置标准”[22]。利用此类分散式的垃圾处理设施，可以就地处理有机垃圾，将处理物作为农业生产的肥料，同时，也可以提高居民参与有机垃圾处理的积极性，这对于城市农业的推行是很好的契机。
4.4 建立多元参与机制，实现城市农业公共政策职能
在明市的实践中，城市农业本身被视为解决城市经济、环境、社会等多重问题的必要公共政策。这一政策将利益相关的多元参与主体整合到统一的平台上，共同推进城市农业公共政策的层层落实。
在我国空间规划体系改革和规划管理机构改革的背景下，规划的社会治理工具职能、社会公共政策属性日益凸显。对于政府和城市管理部门来说，重要的任务并不是制定某种具体的“城市农业规划”，而是在确立城市农业的合法地位和保障城市农业的用地供给后，最大限度地调动各方积极性、激发社会活力，尤其是创造公众参与的城市农业活动平台，以联络各方利益相关者，平衡各方诉求。由于城市农业的开展多基于有清晰用地权属、稳定社会关系的社区，因此，社区作为农业活动的空间与社会关系载体，需要制定参与农业活动的行为规则和使用农业空间的规则，以确保农业活动对所有居民是可达的且公平的。这些规则并没有固定的模式，需基于社区的特点而定，正在探索中的社区规划师制度将有可能成为整合城市农业多元参与主体的重要途径。各类非公立机构则可以根据不同的农业活动内容建立专业机构（可以包括居民合作组织、经济协作组织、公益机构、社会企业等），围绕社区农业活动的全过程提供快速便捷的服务，补充城市政策和社区制度之外的空白。
在我国目前的情况下，要将城市农业提升到城市公共政策的层面，需要长期的努力。因此，笔者尝试探讨目前可行的城市农业规划策略，以期在规划部门中率先响应城市农业的发展诉求，在城市空间这一最为直观和可视化的领域支持城市农业合法化。或许，这就是对城市农业最好的“辩护”。
注：文中未注明资料来源的图片均为作者绘制。
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