引言
绿色基础设施（GI：Green Infrastructure）作为自然和人类社会的“绿色生命支持系统”[1]，对提升生态系统服务功能和保障城市可持续发展具有重要意义[2]。区别于传统绿色空间的概念，GI 强调多尺度审视城市和区域中自然和半自然要素的现状及综合效益[3]。进入21 世纪以来，GI 和生态系统服务功能一同被看作实现可持续发展和人类福祉的重要手段。德国在景观与生态规划研究方面一直处于世界领先地位，早在1960 年代末已开始城市生态学相关研究，特别是在保护生物多样性和创造高质量人居环境方面已取得相当丰硕的成果[4]。德国在城市建设与发展过程中极为重视保护自然生态和生物多样性，在“基于自然的解决方案”（NbS:Nature-based Solutions）方法的指导下，形成了较为完备的GI 空间规划体系，并围绕GI 的基本理念和规划方法进行了一系列的探索和实践[5-6]。与德国相比，我国的GI 研究起步较晚，相关研究文献在2009 年后才开始大量出现。由于我国尚未出台国家层面的GI 顶层设计指导文件，GI 研究仍主要集中在学术讨论层面，规划实践也大都以城市尺度下的概念性规划、地方尺度下的湿地公园设计，以及绿色化的市政工程项目为主。随着我国“生态文明”建设进程的不断推进，很多GI 项目在政府强有力的推动下得到快速高效的落实，但也存在一些问题，如有些人工湿地项目过于注重市政功能而忽视人文价值与参与性，部分快速落地的“面子工程”实际上是以调配其他地区的生态资源为代价的[7]。此外，在GI 的规划保障体系方面，我国现行空间规划体系中不同类型规划的条块分割和横向衔接问题较多，极易导致同一层级的不同规划在处理同一问题上存在标准不一甚至相互矛盾的问题。
当前我国正处在国土空间规划体系深化改革的关键时期，如何把山水林田湖草生命共同体思想贯彻实施于国土空间的开发保护中将会是未来一段时期内国土空间规划体系建设的重要议题。GI 规划作为协调自然和人类社会发展的工具，在推进城市双修、实现可持续化转型发展的过程中必将发挥重要作用。德国GI 规划健全的法律保障体系、均衡的空间规划协同机制和规划的全尺度覆盖对我国未来GI 规划体系构建具有借鉴意义。本研究在梳理GI 概念和相关理论的基础上，通过对德国GI 规划理论的相关学术文献、法规政策、发展战略，以及部分规划文本的整理归纳，总结概括其规划体系的组织架构，介绍多尺度下的规划实践，并总结德国GI 规划的特点。研究引入德国经验旨在为我国GI 规划建设提供参考和借鉴。
1 绿色基础设施的研究范式
1.1 绿色基础设施概念解读
GI 理念可以追溯到20 世纪时西方对于城市休闲空间和公共卫生的需求和关注[8]，此后绿带、绿道规划和花园城市运动都为GI 理念的形成奠定了基础[9-10]。1990 年代初，美国学者查尔斯·利特尔（Charles Little）在其《美国的绿道》（Greenways for America）一书中把GI 界定为“绿道系统的扩展”和“全新的基础设施类别”[11]，GI 概念正式出现在公众视野中。总览现阶段的GI 研究，很难以一种“全球化”的标准来对其进行定义。研究尺度多为国家以下和本地化评估，在具体研究对象、方法和内容上，各国研究成果也具有很强的差异性[4-5]。从不同研究领域来看，景观规划师认为GI 这一概念起源于探索一种新方式以解决栖息地破碎化问题[12-13]；自然保护主义者多强调GI 在生物多样性和生境保护方面的价值[14]；城市规划师更关注其所能为城市提供的综合效益[15-16]；建筑师和市政工程师多强调GI 在绿色建筑和雨洪调节等方面的作用[17-18]；地理学家和生态学家关注GI所能提供的生态系统服务功能与人类福祉[19-20]。虽然不同国家、不同学科背景的学者对GI 的内涵和研究范畴的界定存在争议，但“生态网络”（ecological networks）、“联通性”（connectivity）和“多功能性”（multifunctionality）往往是不同GI 定义的共同关注点[1,5,11,21]。随着不同学科领域对于这一概念的持续关注，当前国际上对GI 的研究呈现出交叉合作的态势并主要集中于以下八个方面：GI 的生态系统服务功能研究[22-23]、GI 与气候变化应对[24]、GI 与雨洪调控[18,25]、GI与空气质量[26]、GI 与低影响开发[27-28]、GI 与人类福祉[19-20,29]、GI 与公众认知和参与[30-31]，以及GI 的构建方法研究[11,32]。
1.2 绿色基础设施的结构和功能
在结构上，GI 普遍被认为是由斑块（core area）、廊道（corridor）、场地（site），以及踏脚石（stepping stone）所构成的生态网络[33-34]（图1）。斑块是GI 网络的核心区域，也是整个生态网络中各种生态过程发生的最主要载体。斑块为不同物种提供稳定的生境，是保障系统内生物多样性的关键。根据GI 网络的规模不同，斑块也具有多种形态和尺度，一般包括自然保护区、森林、人工林地、公园、城市绿地等。廊道主要扮演着联通GI 网络的作用。作为GI 网络生态过程传输的纽带，廊道在维持生物过程和GI 系统健康运行方面起着重要作用。廊道的基本表现形式包括：野生动物活动和迁徙的生物通道、线性的绿带和绿廊、河流/河漫滩及周边的线性绿地等。除了发挥必要的自然生态功能，廊道也为附近居民提供锻炼、休闲和游憩的空间。对于场地的界定则较为模糊，在特定的GI 系统中，场地可被理解为规模较小的斑块或廊道，虽然规模相对较小，但仍可发挥重要的生态和社会价值。常见的场地包括：野生动植物保护区、都市农业区和自然/半自然的休闲娱乐空间。踏脚石是GI网络中孤立、破碎化的小型生态节点。踏脚石在形态上不直接串联在GI网络中，常包括特殊物种保护区、濒危物种栖息地，亦或是城市中的社区绿地、私人花园、绿色屋顶等。
图1 绿色基础设施的基本结构
资料来源：作者绘制
2 德国绿色基础设施规划发展概述
2.1 概念内涵
在德国，GI 被定义为“一种具有自然和半自然环境特征的战略性生态系统服务传递网络”[35]，包含在陆地（包括沿海地区）和海洋地区各类型的绿色空间或蓝色空间（即与水生生态系统有关地区）。在陆地表面，GI 主要呈现于城乡环境中[36]。GI 规划不仅涉及自然与半自然的绿色空间与蓝色空间，非自然的人工绿色元素，如公路旁的绿化带、城市中的绿色屋顶和垂直绿化都在GI 所考虑的范畴，因为这些元素都是提供城市生态系统服务的重要来源[37]。德国的GI 研究侧重于城市内外绿色空间的质量[13,15]、维持生物多样性[14,38]、GI 生态系统服务的供给和优化[4,22,39]、协同和权衡[40-41]，以及GI 在维护城市景观和提升城市韧性等方面的作用[17,42-43]，并由此展开了一系列的规划实践[44-46]。根据对相关学术文献的梳理归纳（表1），德国GI 在研究范式上具有如下特征。
表1 德国绿色基础设施研究概况
资料来源：作者根据“代表学者”一栏中的相关文献整理
（1）在组成元素上，GI 既包括了自然与半自然的植被和水体，也包括了如垂直绿化和屋顶绿化等的人工自然空间；
（2）在研究尺度上，涵盖了从跨国（欧盟）到国家、区域、城市、地方的跨度；
（3）在内涵特征上，呈现出多功能、多尺度和联通性三大基本特点；
（4）在研究目标上，GI 规划的主要目的在于优化生态系统服务供给、实现人类福祉、提供生物多样性保护，以及实现市政基础设施的绿色化发展。
根据以上总结可以看出，“基于自然的解决方案”是德国GI 方法理论的本质。其强调通过取灵感于自然，获支撑于自然，使用或模仿自然过程以解决各类社会挑战，同时确保解决方案的经济、社会和环境效益[47]。在最终的规划落实上，强调要在科学层面、政府层面和管制层面建立广泛合作与紧密联系[48-49]。
2.2 发展脉络
德国作为欧盟的重要成员国，其GI 规划发展进程在很大程度上与欧盟的相关政策一脉相承。在欧洲，系统化的GI 策略始于对生物多样性保护的关注[50]。随着生境退化和生物多样性丧失的不断加剧，欧盟委员会分别于1992 年和2011 年实施了“自然2000”（Natura 2000）和“欧盟生物多样性战略2020”（EU Biodiversity Strategy to 2020）两项发展战略以应对相关问题[51-52]。在这一探索的过程中，德国意识到GI 所强调的多尺度、多功能性、包容性和联通性等理念能有效应对生物多样性丧失并强化生态系统服务功能 [15]。在2006 年的德国空间规划部长级会议上，来自16 个联邦州的部长共同发布了《德国空间发展概念规划》（Leitbilder und Handlungsstratigen für die Raumentwicklung in Deutschland），强调大尺度绿色空间的可持续发展方式，被看作是德国GI规划和行动的正式开始[53]。
德国是联邦制国家，立法体制主要是联邦政府与16 个联邦州分权。在联邦尺度上，GI 规划一般只限于总体指导性方针，为州、地区和地方的发展提供基础性规划。2006 年，德国通过了联邦制改革法案，重新调整并明确了联邦与各州的行政管辖权限，在扩大各联邦州自主权的同时，也将更多的与环境和生态保护相关的立法与政策制定权转移到联邦一级（如废弃物处理、大气保护和水资源保护等），联邦政府和联邦州在处理生态与环境问题上实行“信息共享—协同—权衡—补偿”的处理方式[54]，使联邦政府和联邦州之间尽量减少在自然、生物多样性、海洋环境和景观保护等方面的政策出现偏差性的可能性。这也为德国在联邦层面发布GI 上位发展战略和指导性文件奠定了政策基础，而各个联邦州则根据上位指导制定符合本州实际情况的规划。
基于GI 在保护生物多样性和应对生境破碎化方面起到的关键作用，自《德国空间发展概念规划》发布以来，德国推出了一系列的GI 规划策略和顶层设计，不断加深与完善对GI 的理解和应用（表2）。经过10 余年的发展，2017 年德国联邦自然与环境保护局（BfN: Bundesamt für Naturschutz）颁布了《联邦绿色基础设施概念规划》（BKGI: Bundeskonzept Grüne Infrastruktur）[55]，从联邦层面对GI的内涵、组成和功能、当前GI 规划成果、存在的问题，以及未来的发展方向进行了详细阐释，这一规划的发布标志着德国的GI 规划体系开始走向系统化和成熟。
表2 德国联邦层面的绿色基础设施规划和发展策略
资料来源：作者根据表中“规划策略名称”中的相关资料整理。
①https://www.bmu.de/faqs/nationale-strategie-zur-biologischen-vielfalt/
② https://biologischevielfalt.bfn.de/fileadmin/NBS/documents/Bundesprogramm/Bundesprogramm_flyer.pdf
③https://www.bmu.de/download/das-bundesprogramm-wiedervernetzung/
④ https://www.bfn.de/themen/biologische-vielfalt/naturschutz-offensive-2020.html
⑤ BMUB,Weißbuch Stadtgrün: Grün in der Stadt -für eine lebenswerte Zukunft[R].Berlin: Bundesministerium für Umwelt,Naturschutz,Bau und Reaktorsicherheit,2018.
2.3 规划内容和目标
《联邦绿色基础设施概念规划》（下称《规划》）中明确提出德国GI 规划是以自然保护区、国家自然文化遗产、特殊生态功能区（河漫滩、海洋、城市居民点等）为基本对象，以实现自然生态环境保护和生态系统服务提升为终极目标的可持续工具[55]。除进一步落实欧盟对GI 发展的要求外，《规划》还界定了联邦一级的斑块、廊道等GI 要素，并明确了规划目标和具体要求（表3,图2）。《规划》也为不同尺度下GI 发展提供指导。由于城市环境中GI 元素具有半自然和人工化特征，《规划》进一步界定了城市GI 的要素包括：公园、公墓、棕地、运动和娱乐区、街道植被和行道树、公共建筑周围植被、自然保护区、林地和森林、分配花园、私人花园、城市农业区、绿色屋顶、绿色墙壁以及其他开放空间。城市GI 规划具体目标如下[55]：
表3 德国联邦级绿色基础设施规划的目标和对象
资料来源：参考文献[55]
图2 《联邦绿色基础设施概念规划》中确定的GI 基本元素
资料来源：参考文献[55]
（1）提升公众的健康和生活质量；
（2）适应气候变化，增强城市韧性；
（3）保护和促进公众体验生物多样性；
（4）促进社会凝聚力和包容性；
（5）培育绿色的建筑文化；
（6）促进可持续发展，提升资源利用效率；
（7）促进经济发展。
3 德国绿色基础设施规划的架构
3.1 法律依据
由于GI 是一个相对较新的概念，且GI 规划在德国尚未列入法定规划范畴，本文主要从GI 的结构特征和生态功能出发，从“绿色空间”、“生物多样性和生态系统服务”以及“生态环境保护”三方面归纳德国GI 规划的法律框架。在具体落实方面，作为欧盟成员国之一，德国的GI 规划需要遵守欧盟指令①欧洲联盟指令（Directive）是欧洲联盟的一种成文法（欧盟法律）。与规章（Regulation）不同，指令只要求欧洲联盟成员国达成订明的目标，但并不限制成员国达成目标的方法。而规章立法后则立即成为每个成员国法律的一部分，各国必需遵行。指令通常在规则以外留有酌情权，便于成员国有弹性地执行。和本国的相关法律规定。与GI 规划紧密相关的欧盟指令包括自然环境保护指令中的栖息地指令（Directive 92/43/EEC）和鸟类指令（Directive 2009/147/EC），以及环境指令中的环境影响评价指令（Directive 85/337/EEC）。
德国GI 规划的法律依据大致可分为以下三类：一是《联邦自然环境保护法》（Bundesnaturschutzgesetz），是德国联邦和各个州自然环境保护和GI 规划最重要的法律基础，除了对自然生态环境保护的基本要求外，还包括了对景观规划、环境影响补偿、生境破碎化治理、以及自然环境保护的公众参与和相关决策程序的要求。二是《联邦空间规划法》（Bundesraumordnungsgesetz），强调从空间层面全面识别与评估景观的功能和价值，要求不仅要对物种和群落的保护与发展进行界定，还要对不同类型的生态系统服务进行分析和评估并制定发展措施。三是与建筑和城市规划相关的一些法律，主要以《建设法典》（Baugesetzbuch）为代表，主要用于约束城镇区域的土地利用性质以及建设密度、结构、绿地率、建筑功能等。
3.2 法定层面规划
在法定层面，综合性规划和部门性规划中的景观规划是GI 规划的主要支持工具。
综合性规划的目标是通过协调土地利用的供需关系来实现国家可持续发展和创造平等的生活条件，并为下级规划和部分部门性规划提供上位指导。在功能和构成上，类似于我国的国土空间规划体系。综合性规划中明确提出了应对环境和气候变化挑战，以及保护、开发绿色空间的具体要求。
部门性规划针对特定类型的“灰色”（市政）或“绿色”基础设施，类似于我国的专项规划，但其处于法定规划地位。景观规划在部门性规划中占有极其重要的位置，是GI得以架构和实施的最基本保障工具。德国《联邦自然环境保护法》明确阐明了景观规划在维护自然景观、处理景观保护与人类活动关系中的职责和作用。景观规划几乎涵盖了德国生态保护的所有空间方面，包括收集、评估和汇总有关环境和景观的各种信息[54]。基于生态优先的原则，综合性规划和其他部门性规划都必须首先考虑到景观规划的要求。德国GI 规划建设能取得今天的成就，很大程度上取决于GI 理念与德国景观规划的紧密联系。景观规划的四级体系——景观计划（Landschaftsprogramm）、景观结构规划（Landschaftsrahmenplan）、景观规划（Landschaftsplanung）和开放空间结构规划（Grünordnungsplan），分别对应GI 的联邦尺度、区域尺度、城市尺度和地方尺度四个级别。在内涵上，GI 所强调的“多功能性”和“联通性”也可以在德国景观规划所强调的“景观功能”和“生境网络”中有所体现。除景观规划体系外，其他相关的部门性规划，如大气污染防治、水体治理、废弃物处理、栖息地保护等，都或多或少地影响着GI 规划的编制和落实。
3.3 非法定层面规划
德国GI 规划主要落地于非法定层面。在联邦一级，德国分别于2006 年、2012 年和2017 年发布了三个GI 战略性规划以提供顶层设计和战略性指导（表2）。由于法定规划工具在处理具体问题上缺乏足够的灵活性和响应能力[56]，因此，在GI 发展战略的指引下，大批区域/跨区域尺度的非法定规划，如区域绿色总体规划、流域规划等，成为德国GI 规划落实的主要方式。例如由科隆和波恩市合作编制实施的《绿色总体规划（3.0）》（Masterplan Grün 3.0,Köln/Bonn）、《埃姆舍河谷生态修复规划》（Emscher Valley Restoration）、《鲁尔区绿色基础设施规划》（Green Infrastructure in the Ruhr-area）等。在城市和地方层面，德国于2015 年发布的“城市中的绿色”绿皮书（Grünbuch Stadtgrün: Grün in der Stadt -für eine lebenswerte Zukunft）和2017 年发布的“城市中的绿色”白皮书（Weißbuch Stadtgrün: Grün in der Stadt -für eine lebenswerte Zukunft）为城市和地方尺度的GI 规划建设提供了操作和实施的具体建议（图3）。
图3 德国绿色基础设施规划体系
资料来源：作者根据相关资料绘制
4 德国绿色基础设施规划实践
4.1 联邦尺度
德国联邦政府在2012 年颁布了《联邦生境破碎化预防与整治规划》。该规划以德国高速公路网络为基本骨架，通过建立绿廊、绿桥等方式对因公路修建而被干扰破坏的动植物的栖息地和迁徙廊道进行重新连接（图4），初步实现了联邦尺度GI 的梳理和整治。这一项目既关注现状道路对国家GI 网络的作用，同时也重新审视了规划中的高速公路网络对物种迁徙和区域生境质量的潜在影响。该项目的另一项主要成果是绘制了联邦尺度下的生境网络图，包括：陆生生境网络图、水生生境网络图、高价值森林生境图，以及大型哺乳类动物生境廊道图。《联邦预防生境破碎化整治方案》的实施实现了德国联邦尺度GI 的网络构建，阐释了自然环境保护工具、景观管理工具和综合空间规划三者有效结合的规划方式。
图4 通过绿桥的方式重新连接被高速公路阻断的生境
资料来源：https://www.bmu.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Naturschutz/bundesprogramm_wiedervernetzung_beispiel_kiebitzholm_bf.pdf
目前，德国正在推进的联邦尺度GI 项目包括：“德国蓝带计划”（Programme “Germany’s Blue Belt”）、“德国国家自然文化遗产计划”（Germany’s National Natural Heritage Scheme）、“国家生态系统和服务的绘制和评估”（MAES:Mapping and Assessment of the state of Ecosystems and their Services）等。其中MAES 项目是“欧盟生物多样性2020”项目中“行动5”的重要组成部分。该项目的生态系统服务评估对象覆盖了德国从森林、草原、沿海地区到城市地区的多种生态系统[56]。
4.2 区域尺度
在实践中，由于法定的区域规划在协调多目标和多方利益关系时缺乏灵活性，因此越来越多的非法定GI 规划成为更加实际和高效的解决方案。一个典型的案例是由波恩市和科隆市于2012 年共同发起的《科隆—波恩绿色总体规划3.0》（Masterplan Grün 3.0,Köln/Bonn）（图5）。该规划充分考虑到了新时代背景下区域规划在人地关系协同、能源转型、气候变化应对、交通方式变革，以及可持续基础设施设计等方面所面临的新形势和需求，提出以“区域转型”为目标、以“生态为本”为原则、以“合作共赢”为共识的发展思路[57]。规划以科隆市和波恩市为核心，以莱茵河为主轴，以科隆—波恩都市带为规划对象，从自然生态的角度出发，通过整合规划区内的“蓝—绿”基础设施来重塑区域景观，并利用基于自然的手段来指导区域的可持续发展。这一项目实现了自然与景观维护、住宅开发、能源/气候管制、结构政策与经济调整、区域发展、区域间合作、旅游和休闲、历史与文化八大板块的有机整合，成为区域可持续发展和跨部门合作的良好范例。
图5 《科隆—波恩绿色总体规划3.0》的空间结构
资料来源：https://www.region-koeln-bonn.de/de/themen/natur-und-landschaft/masterplan-gruen/index.html
4.3 城市尺度
德累斯顿市位于德国东部，是萨克森自由州的首府，面积为328 km2。两德合并后，由于原东德地区国有经济崩盘，大量移民涌入，加之出生率下降等原因致使德累斯顿市经历了10 年的人口大规模缩减。进入21 世纪以来，相关政策的扶持使得德累斯顿市的产业快速复兴，城市进入再城市化进程。据地方政府预测，德累斯顿城市人口将由2015 年的53.5万人，增长至2025 年的57.2 万人[58]。在这一背景下，德累斯顿提出了“收缩型城市”的发展策略以应对日益增长的城市化水平并控制城市扩张速度。收缩型城市结构普遍被认为是集约、高效而节能的，但这一城市发展策略需要平衡好填充式开发和绿色空间之间的关系。在此抉择过程中，城市GI 可以起到很好的权衡作用[44]。为此，德累斯顿提出“生态网络中的紧凑城市”理念（Dresden -die kompakte Stadt im ökologischen Netz）来作为城市的发展定位和景观规划的指导原则，旨在通过紧凑的细胞状结构来实现城市功能的整合和空间集中[45]，进而在空间层面上分析由此产生的环境功能分区，并将其与城市发展目标联系在一起（图6）。在空间形态上，表现为一个由功能地块、走廊、节点和绿色连接轴组成的城市生态网络，在满足城市生态系统服务的供给和生物多样性保护的同时，亦能为当地居民提供便捷可及的休闲区域（图7）。这一规划理念综合体现了GI 的联通性、多尺度、多目标和多功能性特征。
图6 德累斯顿“生态网络中的紧凑城市”概念规划功能分区图
资料来源：参考文献[45]
图7 德累斯顿易北河畔多样化的市民休闲游憩空间
资料来源：作者拍摄于2018 年
5 德国绿色基础设施规划的特点
5.1 拓展了传统绿色空间规划方法的内涵
GI 规划实现了对德国景观规划体系的继承和拓展。在尺度上，GI 规划放大了景观规划的维度，实现了从跨区域到地方的全尺度管制。在功能上，GI 强调以可持续发展为核心，以不断提升和优化生态系统服务功能为实现手段。与德国的景观规划相比，GI 的关注点由景观规划强调的“景观功能”“生物多样性保护”拓展到以实现人类福祉为目标，拓展到如何基于自然的手段来解决人类聚落的可持续发展问题。GI 所强调的“多功能性”不仅涵盖了传统意义上的自然环境保护和治理，也包括了气候调节、自然灾害防治、城市热岛效应控制、游憩空间营造，以及可再生能源景观建设等生态功能和社会功能。基于GI 的方法理念更新了对人与自然关系的认识，赋予绿色空间规划新的含义。
5.2 拥有完备的规划支撑和保障体系
德国GI 规划有完备的法律和空间规划工具作为支持，为不同层面的GI 保护、发展和营造提供有力的支撑和保障。从横向看，部门规划中的景观规划系统在德国空间规划体系中拥有绝对优先级，并对其他平级的综合性规划和部门性规划起牵制和引导作用，而GI 在尺度、结构和功能上的规划需求基本可以借助景观规划系统得以实现。同时，基于 “生态优先”的空间发展原则，GI 的发展理念也能够被权力机构和公众所认可，并得到政策和体系上的支持。从纵向看，德国空间规划体系中的互惠反馈机制（gegenstromprinzip）在很大程度上确保GI 规划在编制和落实过程中的科学性和合理性[54]。不同于我国自上而下的单线程规划体系，德国的互惠反馈机制要求在编制较高层级的GI 规划时需有地方政府和议会的参与，同时较低层级的GI 规划也需要在上位GI规划的框架中编制和实施。
5.3 强调GI 顶层设计的指导作用
顶层设计对德国GI 项目的落地具有重要指向作用。从2006 年《德国空间发展概念性规划》中提出的国家尺度下的绿色空间发展模式，到2012 年的《联邦生境破碎化预防与整治规划》实现了德国全境的GI 梳理和整治，再到2017 年《联邦绿色基础设施概念规划》中明确提出的GI 基本研究范式和规划方法，德国GI 规划体系逐渐走向系统化和成熟。德国GI 的顶层设计作用主要在于梳理现状生态本底和界定GI 要素，从宏观上把握未来一段时期的GI 发展目标，并对GI 资源进行协调和配置，而非具体规划方案的制定。除此之外，这些顶层设计和发展策略还传达欧盟对国家尺度GI 的规划要求，建立与邻国之间相关政策和规划实施的合作与协调机制。
5.4 实现了GI 规划的全尺度覆盖
德国实现了多种尺度上的GI 规划落实，特别是落实在区域和跨区域尺度上的非法定规划成为当前主流。由于在新时代背景下，法定空间规划实施过程的复杂性和滞后性使其难以高效应对当前大量出现的经济—社会—生态复合型问题，使得地方当局必须重新审视并改进区域空间发展策略。GI 规划作为“实验性区域主义”（Experimental Regionalism）规划类型的代表[53]，阐释了一种更为高效和实用的空间发展策略。此外，由于GI 所发挥的生态系统服务功能超越行政边界，其规划对象和范围也不应仅局限于特定行政区划内。发起于德国的“欧洲绿带规划”（The European Green Belt）至2018 年已有24 个成员国加入；德国北莱茵—威斯特法伦州与荷兰合作的“荷尔斯泰因生境廊道规划”（Holsatian Habitat Corridors）同样也体现了跨国合作的良好范例。“多尺度”方法已成为德国GI 规划建设的典型特征，并产生了良好的综合效益。
5.5 注重规划全过程中多利益主体的参与合作
在GI 规划的编制和实施过程中，非常强调地方政府、学界、非官方组织和民众的广泛参与和协作。多利益主体参与主要体现在两个阶段：在第一阶段，不同的利益相关者参与到规划目标制定的会议中，民众、非政府组织，以及来自其他团体的利益相关者共同参与提出现状问题和未来规划愿景，地方政府、环保部门、规划师、工程师、生态学家、地理学家和政策分析师共同商讨规划议题和解决路径；在第二阶段，即规划蓝本完成后，不同的利益主体将有一定的时间表达对规划的意见，规划编制团队据其对蓝本进行修改完善。德国的GI 规划过程充分体现了多学科交叉、多利益主体参与和平等协商等特点，这种协作机制能较好地保证规划的科学性并反映实际需求。
6 结论和讨论
德国目前已形成了较为完备的GI 空间规划体系。其表现为以法律法规为依据，以法定层面的综合性规划、部门性规划为基础框架，以国家顶层设计为发展导向，以非法定层面规划为主要落实手段，尺度覆盖从欧盟到联邦、州，再到区域、城市和地方的空间规划工具系统。
借鉴德国经验，我国GI 规划体系的逐步完善必须以法律法规建设和明确的顶层发展战略为前提，进而确保规划空间体系层级明晰，不同规划类型在GI 规划目标上协调一致，在规划内容上分工明确。在2018 年3 月的国务院机构改革方案中，国家决定成立自然资源部来监督制定和实施全新的国土空间规划体系，这无疑为推进我国GI 规划体系建设创造了千载难逢的契机。虽然全新的国土空间规划体系实施细则尚未出台，但“生态优先”和“多规合一”已被确定为基本原则。这将有望从根本上解决原先空间规划体系中多规功能重叠、部门权力争夺、规划间缺乏整合等问题。借此契机并结合德国实践经验，未来我国在GI 规划体系构建过程中应重点关注以下几个方面：（1）尽快出台国家GI 顶层设计和发展战略，以我国现有的绿色空间规划体系为基础编制GI 专项规划工具，并尝试将其纳入国土空间规划体系框架；（2）在GI 规划编制和实施过程中，要把“数量”和“质量”放到同等重要的位置，注重发挥生态系统服务的综合效益，同时要把GI 规划作为一项长期目标来看待，切忌因急功近利而忽视长远利益；（3）要重视多方利益诉求，注重规划编制过程中的多方合作和公众参与，通过建立多重协同与反馈机制来协调地方诉求和上位规划间的分歧；（4）要把GI 规划的尺度从地方和城市向更高层面拓展，实现区域和城市间的合作与协同发展。
德国的GI 规划体系是受其意识形态、历史文化背景、综合自然条件和社会发展阶段等多重因素共同作用的结果，对我国而言不能全盘照抄。但其完备的法律保体系、生态优先的发展原则、规划间的协同反馈机制、规划的全尺度覆盖，以及广泛的公众参与都是可持续GI 规划体系所应具备的特点，这些都对未来我国GI 规划体系的构建和发展具有很大的参考价值。
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