国际大都市租赁住房发展的模式与启示 —— 基于15 个国际大都市的分析

当前我国正处在经济增速调整、房地产发展阶段转换的关键时期，城市，特别是大中城市房地产价格过快上升带来的泡沫效应、金融风险与对社会民生支出的挤出效应日益凸显。近年来，一二线城市房价涨幅超过居民收入增幅，不仅显著加重了居民购房负担，而且金融资源过多投入房地产部门将带来巨大的潜在金融风险，也增大了实体经济发展的难度。2016 年底，中央经济工作会议对促进房地产市场平稳健康发展提出了新要求，坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”这一定位，要求综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制。

2017 年，十九大报告提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”后，租赁市场的重要性凸显。但总体来看，我国城市租赁住房市场发展滞缓，仍处于“租售一只腿长、租赁一只腿短”的阶段。全国第六次人口普查数据显示，我国约有25.8%的城市居民以租赁方式解决住房问题，住房自有率高达89%。由于缺少土地、金融、税收、租赁住房管制等配套的制度和法规政策，特大城市租赁市场存在供应严重不足、租金上涨过快、租客权益缺乏保障、市场管理缺乏规范等问题。同时，这些城市住房租赁市场存在巨大需求。

从国际比较来看，经济较为发达的国家如美国、英国、法国、德国和日本等，其城市住房租赁比例大部分在40%～60%，且城市经济越发达，房价水平越高，租房比例就越高。国际经验还表明，仅仅由政府提供低端住房保障远远不够，引入社会资本、开展租售并举的供给侧改革对完善我国的住房基础性制度和建立房地产长效调控机制具有重要意义。

为充分了解发达国家/地区城市租赁住房发展与建设的历程、政策设计及其对住房市场的影响，本文选择了国际上具有代表性的15 个大都市，包括美国纽约、洛杉矶，英国伦敦，法国巴黎，德国柏林、汉堡、慕尼黑，瑞士苏黎世，日本东京，中国北京、上海、香港、深圳，介绍各城市的租赁住房结构、政策和建设体制等，分析总结政策的实施效果，将其他国际大都市与我国住房问题突出的大都市进行比较，以期对我国大城市租赁住房的发展有所借鉴与启示。

1 研究对象与研究方法

1.1 研究对象

为加强可比性，本文选择欧洲、北美洲和亚洲的15 个大都市，包括欧洲7 个，美国2 个，亚洲6 个（含中国4 个）作为比较案例（图1, 表1）。虽然由于地理状况、发展阶段、国情体制不同，各个城市之间有明显的差异性，但这些城市都是一国首都或经济中心城市，人口密度居于所在国前列，住房价格较高，租赁需求较大，对我国大城市租赁住房市场的发展和政策的制定具有较强的借鉴意义。

1.2 研究方法

鉴于15 个城市在面积、人口密度、租赁住房发展阶段等方面的差异较大，本文主要采用聚类分析结合定性分析进行分类。我们主要选择四个维度，分别是（1）人口密度：单位建设用地上的居住人口密度① 考虑到15 个城市的面积差异较大，北京、上海和东京采用中心区人口与建设用地比值。以上三城市的中心区分别指北京的城六区、上海的外环内、东京的东京都区部；其他城市采用市域范围数值。；（2）经济发展阶段：用人均GDP 作为衡量变量；（3）租房市场维度覆盖4 个指标：房价收入比、租金收入比、售租比、租房比例；（4）政府干预维度主要选择公共住宅② 各城市的“公共住宅”所指不同：阿姆斯特丹指住房协会提供的面向低收入群体的租赁住房，香港指公营房屋，慕尼黑、汉堡、柏林指联邦/州/市政租赁住房，东京指公营住宅与公团（后改为都市再生机构）公社住宅，苏黎世指公租房与住房合作社提供的非营利性成本型租赁住房。占比和可负担住房的公共财政支出比例[1-2]。这里的公共住宅指的是政府财政资金提供的面向低收入居民的廉价租赁住房。考虑到不同国家对租赁住房存在“补砖头”和“补人头”的差异，用“可负担住房的公共财政支出比例”这一指标作为“公共住宅占比”的补充指标。四个维度共选择8 个指标进行聚类分析，为消除不同指标之间数值不统一对聚类结果产生的影响，先对数据进行标准化处理，再基于SPSS16.0 软件平台进行系统聚类（hierarchical classify）。其中聚类过程中选择的测度方法是欧式距离平方，聚类目标是形成2 类至4 类的聚类方案。15 个大都市8 个指标的具体数值及相关特征值见表2 和表3。

2 大都市租赁住房发展的类型划分

2.1 根据指标聚类的类型划分

对8 个关键指标的聚类结果表明，15 个大城市的租赁住房模式呈现四类集聚特征（图2）。

（1）住房负担重、租赁住房发育不足、政府干预弱的高密度大城市，以北京、上海、深圳为代表，其房价收入比和租金收入比高，租金回报率低，公共住宅占比低，人均GDP 相对较低。买房难、租房难，市场对租房市场缺乏兴趣，同时政府公租房的供给比例较低。

（2）住房负担重、政府干预较强的高密度大都市，以香港为代表。房价收入比、租金收入比高，租金回报率低，但公共住宅占比高。其同样面临买房难和租房难的困局，但政府主要以“补砖头”的形式大幅提升公共住宅比例，缓解住房短缺问题。

（3）住房负担较重、租赁市场发达、政府放松干预的较高密度大城市，以东京、首尔、巴黎、洛杉矶、伦敦、纽约、阿姆斯特丹、苏黎世为代表。这些城市的房价和租金收入比虽然较高，但与第一、第二类城市相比偏低，人口密度较高，租赁住房市场发达。政府主要通过市场化的手段解决住房问题。以纽约、洛杉矶为代表的通过租房券等“补人头”方式放松政府对市场的直接干预；以阿姆斯特丹、苏黎世为代表的通过非营利组织提供大量社会住宅，以缓解可负担住房供应不足问题。

（4）住房负担略重、租赁市场发达、政府干预力度较高的较低密度大城市，以柏林、汉堡、慕尼黑为代表。这些城市的人口密度在15 个大都市中处于低位。房价收入比虽然高于国际平均水平的4～6 倍，但与前三类相比较低，政府投资的公共住宅比例以及政府对可负担住房的财政支持均较高，租赁住房市场发达。

2.2 根据租赁住房政策的类型划分

租赁住房发展涉及复杂的规划、财政、金融、管理体系，仅靠简单的指标难以说明各大城市租赁住房模式的特点。一般而言，租赁住房主要分四类：一是市场化的租赁住房，其定价相对自由；二是市场主体提供的租赁住房，接受政府提供的税收优惠或财政补助，但租金受到一定限度的管制；三是非营利组织如住房合作社、住房协会等负责建设的租赁住房；四是政府出资建设的公共租赁住宅，其面向特定的低收入群体，具有明显的福利性质。这四类租赁住房渐次体现了从市场到福利的特性。我们对15 个特大城市从1940 年代至今（主要是二战以来）租赁住房政策的演变，现阶段政府对公共租赁住房、社会租赁住房和市场化租赁住房的政策进行了总结（表4），将本文研究的15 个案例城市分为以下三种模式。

（1）“二元化”体制下的政府主导供应租赁住房模式。“二元化”体制的特点是，一方面市场提供的商品化租赁住房房价较高，另一方面政府直接建设公共租赁住宅，以中国大城市为代表。例如在香港，高昂的房价收入比与政府提供的大量公屋并存，后者占比达到40%以上。在北京、上海和深圳，采用的也是典型的“二元化”模式，而且政府建设的公租房主要对有户籍人口的本市居民开放，绝大多数非本市户籍人口没有租赁资格。

（2）市场主导供应租赁住房模式。市场主导的租赁住房供应与“二元化”体制的差别在于，前者更多依靠市场化方式而不是靠政府大规模建设公共住房来解决问题。这种模式又可以分为两类：一是以东京和首尔为代表的放松规划管控模式。在东京，由于政府放松土地与规划管制，释放了更多土地进入住房市场，充分释放市场发展租赁住房的活力，房价收入比和租金收入比都较低，依靠市场能解决大部分人的住房需求，政府只针对收入非常低的群体提供公共租赁住房。首尔的房价收入比和租金收入比较高，近年来希望通过放松市场管制大量增加供应。东京与首尔的售租比差异明显（东京29，首尔54），主要因为东京房价虽高，但居民收入也不低。以NUMBEO 平台2020 年4 月更新的数据为例，首尔市中心单室套租金比东京低38%，公寓每平方米房价均价较东京高出42%，而首尔的税后月收入均值比东京低23%。第二类是以伦敦、纽约、洛杉矶等为代表的需方补贴模式。这类城市房价较高，政府大幅度减少公共租赁住房的供应，多采用补需方的政策，发放租房券给低收入群体。同时，政府积极通过财政、税收等优惠手段鼓励市场主体建设租赁住房，如伦敦的建后出租房（BTR: Built to Rent）和纽约的租金稳定型住房，其租金在特定条件下接受监控。

（3）非营利组织主导的租赁住房供应模式。以瑞士和德国城市为代表。政府从鼓励多元建设主体、多种建设模式等方面着手，以增加租赁住房房源，并稳定住房的自有率。例如：柏林、苏黎世、慕尼黑、汉堡等地的住房市场呈现低自持率、高租赁比例、低房价收入比的特点，正是其坚持“单一制”租赁住房体系以维持住房市场健康发展的重要体现。这种模式成功的关键是非营利市场与营利市场的整合性，为成本型租赁住宅的供给提供了市场吸引力，也为租房的供给端应对各类需求变化预留了弹性。

3 大都市租赁住房政策变迁特征解读

15 个案例大都市的租赁政策变迁，在时间上可大致划分为三个阶段：二战后供给严重不足阶段，1980 年代左右供需缓和及新自由主义思潮影响下住房自有率逐步提升阶段，以及21 世纪初以来的金融危机与住房品质提升阶段。

3.1 适应不同阶段的租赁住房发展策略转型

欧美发达国家和日本城市租赁住房政策的变迁表明，二战期间住房大量被毁，战后普遍大规模建设公共住宅以应对住房短缺问题。住房供需缓和后，政府不再直接大规模建设住房；同时，公共租赁住宅的建设和维护成本日增，一些城市开始公共租赁的私有化改革，公共租赁政策普遍呈现从“补砖头”向“补人头”的政策转变。与此同时，积极拓宽面向中低收入群体住房保障的融资渠道，建构适合的租赁住房建设标准和管控体系。首尔和香港建设公共租赁住房起步稍晚一些，首尔是在经济发展到一定程度后，住房问题十分严峻时，才开始建设公共租赁住房；香港在放任自由市场调节，爆发低收入群体住房问题后，开始实施政府干预的租赁住房政策。与首尔类似，香港在建设公共租赁住房的同时，也强调住房自有率，这体现在香港采取公屋（租赁型）和居屋（购买型）两类保障房并行供给中。

二战后对各国租赁住房政策普遍产生影响的事件是金融危机。在1997 年亚洲金融风暴和2008 年全球金融危机后，各国的租赁住房政策都有所调整。多数城市政府通过土地、税收、金融等政策刺激市场，增加租赁住房供应，同时以货币化形式补贴需方以减轻其租房负担，而非如二战后直接投资建设公共住房。

住房供需数量矛盾得到缓和后，欧美发达国家大城市多面临集中建设公共租赁住房带来的贫困集聚、居住隔离等社会问题，为此，多采取分散开发、混合开发等方式进行干预。其中，以法国为代表的居住隔离问题，在市中心城市更新过程中采取分散公共租赁开发模式时，就受到邻居的抵制。与法国不同，德国对公共租赁与市场租赁采取同等的管制措施和政策优惠，在应对金融危机和居住隔离问题上显示了较强的应对性。

21 世纪初以来，国外大都市在实施多元化、有活力的城市发展战略过程中，本国年轻人、专业技术人员等不断涌入，加之现代交通体系、开放政策、创新环境等对国际移民的吸引力增加，租赁住房需求不断提升。与此同时，由于整体生活水平的改善，租客也对住房品质提出了更高的要求。在此过程中，德国大城市主要通过购买私人业主房源、加大新增可负担住房建设力度、冻结租金等方式维持住房的可支付性。如柏林在2019 年以10 亿欧元的总价从私人业主方购置了6 000 套公寓作为可负担住房，并计划在2023 年之前新建2 000 套公寓，同时试图采取冻结租金等方式减轻租客租房负担[3]；2018 年慕尼黑市投资2.63 亿欧元用于促进住房建设，慕尼黑市在2018—2022 年实施的一项投资建设计划中，住房建设的投资总额达12.1 亿欧元[4]。创新建设模式、提升居住质量也是各国近20 年来应对变化的租赁住房需求所采取的应对策略。如东京大力发展公共建设项目全程信息化和装配式住宅，以更高效地增加住房供应量[5]；洛杉矶以模块化方式为无家可归者建造住房，同时为解决低收入群体入住保障性住房轮候时间过长的问题，采取长期性租赁住房与临时性荫蔽所结合的方式，争取在最短时间内最大规模地提供住房保障[6]。

3.2 新自由主义与社会市场经济模式下的住房策略

与英美占主流思想的“自由市场经济模式”不同，在德国、瑞士、荷兰等国，受“弗莱堡学派”经济发展理论的影响，主张建立一种既非资本主义又非社会主义的“经济人道主义”制度，即社会市场经济，其本质是私有财产的社会责任界定。相对自由市场经济下的营利性住房，在社会市场经济模式下，多元主体的竞争形成了成本型租赁市场，既保证了充足的租赁房源，又维持了其价格的稳定，因此形成长期较为稳定的租赁市场[7]。当然，社会市场经济住房模式的成功，有赖于住房合作社等机构长期以来的发育和完善。

在东亚国家，包括日本、韩国和中国，其住房市场发展的思路更接近自由市场经济模式，但国家之间又有不同。东京通过放松土地和规划管控，以及建造租赁住宅等方面的税收优惠，鼓励个人地主参与租赁市场，大大促进了租赁住宅的供给量，较好地解决了租赁住房供应不足的问题，目前已开始从“量”到“质”的提升。相比之下，首尔和香港的房价收入比较高，租金也偏高，租赁住房市场问题较多。而北京、上海和深圳的问题更为尖锐，除了高租金的商品租赁住房和针对户籍人口的公租房外，非正规租赁住房市场发挥了重要作用。

4 发达国家大都市租赁住房发展对我国的启示

1970 年代末以来，以“里根—撒切尔”新政为代表的新自由主义理论席卷全球。受其影响，通过自由住房市场发展解决住房问题，政府救济型的公共住房建设规模逐步最小化，成为补充市场住房的社会安全网的认识，逐步成为一种主流思想。应该说，中国住房政策的制定也在一定程度上受到这种思想的影响。地方政府对“土地财政”的严重依赖和住房市场的“金融化”导致房价飞涨，住房问题日益尖锐。借鉴其他发达经济体的经验和教训，对我国租赁住房的发展有如下启示。

4.1 从“二元化体制”向多元化体制转型

发达国家住房福利政策的演变表明，住房政策应与住房市场供需状况相适应。在住房短缺时代，政府扮演的多是“公共住房的供应者”角色，而住房短缺缓解之后，则更多扮演“市场化供给的环境营造者”角色，从“补砖头”到“补人头”是住房福利政策演进的必然趋势[8]。政府应更多地考虑如何完善住房供给体系，通过金融税收优惠和补贴等政策，鼓励市场主体积极兴建租赁住房。市场化租赁住房的建设和供应，首先可以缓解政府的公共财政压力；其次，可以通过市场化的手段增加供应，有利于租金的稳定，解决目前外来流动人口和夹心层可负担的租赁住房不足的矛盾；最后，市场对租客的需求更了解，在产品的提供上更能满足其需求，可以较好地避免供需错配的问题。

4.2 培育专业租赁机构，增加租赁住房供应

在发达国家中，第三方专业租赁机构普遍存在，而且在保障房体系中扮演着不可或缺的角色，例如伦敦、阿姆斯特丹等城市的住房协会，苏黎世等北欧国家城市的住房合作社和房屋委员会等。多国政府均选择在解决住房短缺问题后将房屋交由这些第三方专业租赁机构运作供应，各国交由的权限和管理方式不尽相同[9-10]。培育专业租赁机构对于解决中低收入群体住房短缺问题后减轻政府财政负担、防止房地产企业垄断具有重要意义。我国专业租赁机构的培育明显不足，极大地制约了我国住房租赁市场的发展。未来需要研究鼓励相关机构积极参与租赁住房的管理和运营。当然，这些专业机构可以分为营利性机构和非营利性机构，各自承担不同的职能。

4.3 完善租赁市场的立法与管理制度，保护租住群体权益

发达经济体十分重视租赁市场的立法规范、市场监管以及租赁双方的权益保障。通常这些立法遍布于住房体系建立、维护的每一个阶段。例如德国颁布了《住房建设法》《住房租赁法》《租金水平法》和《私人住房补助金法》，对租金水平和政府对低收入家庭的补贴额度进行控制；法国通过“低租金住房制度”和《城市更新与社会团结法》规定每个城市应建设20%保障性住房；英国通过《住房法》和《住宅与建房控制法》对保障房的建设和租金进行管控；美国颁布《租金管制法》和《公寓法》来控制补贴，稳定租金；日本的《公营住宅建造标准》对租赁双方的义务和权利进行了严格控制。这些立法规范有效地保证了租赁市场的稳定和租赁双方的权益，而目前我国的租赁市场上尚无一部相关的法律，这也是造成租客权益得不到有效保障，从而仍然倾向于购房的主要原因之一。

1998 年住房制度改革以来，我国的房地产市场迈入了快速发展轨道。伴随着20 多年来房价飞涨，租赁住房的发展却始终处于自发阶段。“租购并举”的住房体系既是中央政府解决我国住房问题的战略，也是住房矛盾尖锐下不得已的选择。虽然在国情和社会经济发展阶段上有诸多不同，回顾和借鉴国际大都市在不同阶段下租赁住房发展战略和政策的经验与教训，仍对我国租赁住房的发展与政策制定具有重要意义，这需要广泛和深入的持续性研究。

注：文中图表均为作者绘制。

国务院发展研究中心邵挺研究员对本文提出了宝贵意见。清华大学建筑学院博士生王思琦，清华大学建筑学院本科生何翔宇、寸兴然、黄子愚、张昕艺、林丹荔、高唯芷、戴亦殊、乔宇、梁爽等提供了表1、表2、图1 的部分数据与图片素材。在此一并致谢！

[1] HAFFNER M, HOEKSTRA J, OXLEY M, et al. Bridging the gap between social and market rented housing in six European countries?[M]. IOS Press,2009.

[2] PEPPERCORN I G, TAFFIN C. Rental housing: lessons from international experience and policies for emerging markets[M]. Washington, DC: The World Bank, 2013.

[3] O’SULLIVAN F. Berlin’s massive housing push sparks a debate about the city’s future[EB/OL]. (2018-11-27)[2020-05-05]. https://www.citylab.com/equity/2018/11/berlin-germany-affordable-housing-constructionrents/576469/.

[4] Department of Labor and Economic Development, City of Munich. Munich annual economic report 2019[EB/OL]. (2019-07)[2020-05-05]. http://www.wirtschaft-muenchen.de/publikationen/pdfs/Munich-annual-economicreport-19_summary.pdf.

[5] 陈立中, 徐声星, 陈新政. 发达国家住房租赁市场管理的成功经验及对我国的启示[J].当代经济, 2019(12): 130-132.

[6] GARCETTI M. A bridge home[EB/OL]. (2018-04-17)[2019-12-18]. https://www.lamayor.org/ABridgeHome.

[7] 吉姆·凯梅尼. 从公共住房到社会市场——租赁住房政策的比较研究[M].王韬, 译. 北京: 中国建筑工业出版社, 2010.

[8] 杨小梅. 发达国家住房福利政策的演变及启示——我国公租房领域供给侧结构性改革探析[J]. 西部论坛, 2017, 27(1): 86-94.

[9] 申明锐, 罗震东. 英格兰保障性住房的发展及其对中国的启示[J]. 国际城市规划, 2012, 27(4): 28-35.

[10] 虞晓芬, 傅剑, 林国栋. 社会组织参与住房保障的模式创新与制度保障——英国住房协会的运作经验与借鉴[J]. 城市发展研究, 2017, 24(1):117-122.

国际大都市租赁住房发展的模式与启示—— 基于15 个国际大都市的分析

引言