引言
我国的城乡规划与国土规划体系正在改革中，根据中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18 号）文件，规划体系改革的主要目的是解决当前“规划类型过多，内容重叠”的问题；通过这次改革“建立全国统一，责权清晰，科学高效的国土空间规划体系”。
“他山之石可以攻玉。”2008 年以来，欧洲作为“空间规划”语境的发源地，也在进行规划体系的变革，英国是其中之一。国内已经有不少文章介绍英国空间规划体系改革[1-6]，但由于多种原因，研究尚不全面。本文根据对国外专家学者的访谈，结合英国空间规划改革相关文献研究，试图厘清英国空间规划体系变革的相关概念，并深入分析相关的背景和变革的原因，同时探讨这次改革带来的教训。尽管不可能将欧洲或英格兰的空间规划变革方法照搬到我国国土空间规划改革过程中，但可为我国规划的改革和国土空间规划体系的建立提供些许借鉴与启示。
英国空间规划体系的变革始于2004 年颁布的《规划和强制性收购法》（Planning and Compulsory Purchase Act，2004），该法案从法律上将英国的规划体系确定为空间规划体系。一方面，当时建立的空间规划体系存在权力层级僵化、政策文本繁文缛节等诸多弊端[7]；另一方面，空间规划体系无法真实地反映各地的实际情况，无法有效地为各地发展提供服务，广大基层群众也无法直接参与到地方发展的决策中，因此饱受批评。
英国保守党在2010 年大选前就发布了《开源规划绿皮书》（Open Source Planning Green Paper）。这份文件明确阐述了保守党对规划体系改革的目标：“规划体系对于一个强大经济体，一个富有吸引力、可持续的环境，以及一个成功的民主政体而言是至关重要的；应该抛弃当前的英国规划体系，通过民主协作的方式建立新的、自下而上的体系；规划体系的目标应该在国家和地方层面上对经济竞争力以及社会、环境等议题进行公正、有效地协调。”[8]根据《开源报告绿皮书》的目标，保守党政府上台执政后开始推动规划体系的改革，目标是简化规划程序，实现规划权力的下放，使规划权力更接近“受到规划决策影响的人群”[9-10]。2011 年英国政府颁布了《地方主义法》（Localism Act 2011）。该法的主要目标是：为地方政府提供自由和灵活性；为社区和个人提供新权利和权力；使规划体系更加民主和有效；提出地方化住房建设的相关决定。
本文在分析英格兰实施简化规划程序的基础上，探讨其保守党提出“自下而上，通过民主协作的方式建立”规划体系的主要措施，并分析总结规划程序和启动“邻里规划”改革的经验和教训。
1 改革背景与新框架
1.1 改革背景
2011 年之前，英国实施的空间规划体系的依据是2004年的《规划和强制性收购法》和2008 年的《规划法》（Planning Act 2008）。《规划和强制性收购法》明确了国家层面的国家规划政策框架文件由中央政府制定，法定的空间规划包含两个层面，即区域层面的“区域空间战略”（Regional Spatial Strategies）和地方层面的“地方发展框架”（Local Development Frameworks）。其中，区域空间战略和地方发展框架的编制和实施需参照国家规划政策文件。由此形成的空间规划体系结构框架包含了较为复杂的规定文件（图1）。
图1 2004 年《规划和强制性收购法》构建的英国空间规划体系
资料来源：作者绘制
2006 年凯特·巴克（Kate Barker）在其报告《巴克对土地利用规划的评估：最终建议报告》（Barker Review of Land Use Planning: Final Report-Recommendations）中批评了英国空间规划体系复杂、僵化、繁琐等弊端[7]。2007 年英国社区与地方政府事务部（Department for Communities and Local Government）发布的规划白皮书《规划可持续的未来》（Planning for a Sustainable Future: White Paper）中提出了应加快建立一个更为有效和责任分明的规划体系的建议[11]。为解决英国空间规划体系受到过多层级政府结构体系和复杂文件系统的限制以及运行效率低下的弊端，促进空间规划服务城乡发展和经济复兴，英国保守党政府自2010 年起通过了一系列规划创新办法以改革空间规划体系，重新构建可持续的空间规划体系。
1.2 新规划体系
为创新推动可持续发展为目标的空间规划体系，卡梅伦政府通过颁布《地方主义法》、制定《国家规划政策框架》（NPPF: National Planning Policy Framework）等一系列法制化变革举措，为之后一系列的规划政策改革建立了新的制度框架（图2）。
图2 改革后的规划体系
资料来源：作者绘制
本次规划体系改革中，《地方主义法》对地方当局的权限范围，特别是对税收政策、规划政策、住房政策等进行了规定。目的在于把更多的政府规划权限下放给地方政府和邻里社区，尤其在住房和规划等公共事务方面，地方政府被赋予了更大的自主权[6]。法律还针对空间规划政策条款做出了一系列新的规定：最为重要的是废止了《2004 年规划法》中确定的“区域空间战略”（Regional Spatial Strategy）；废除了2008 年《规划法》中设置的“基础设施规划委员会”（Infrastructure Planning Commission），将国家重要基础设施项目议案的最终决定权交还给中央政府的“社区与地方政府”大臣；改进原有的“社区基础设施建设征税”（Community Infrastructure Levy）制度，允许地方政府向开发者收税，以支付地方配套的基础设施建设费用；赋予大伦敦政府更多权力，但废除伦敦发展署（London Development Agency）；引入“邻里规划”的制度，同时规定邻里社区公民投票的同意率只要超过50%，邻里规划即可获得通过，并被纳入地方规划，在此基础上邻里社区可以自行行使规划权，从而提高开发项目的规划审批效率；改善邻里开发管理机制，对于特定的小型开发项目，赋予邻里社区直接批准开发的权限，而无须向地方规划部门申请规划许可等。
2012 年英国议会通过《国家规划政策框架》进一步明确了规划变革的目标、方向和关键议题，并对其作了更详细的阐述。《国家规划政策框架》明确指出规划变革的基本目标与核心是实现可持续发展，并将之作为贯穿整个规划编制和决策制定过程的黄金法则[12]。《国家规划政策框架》涵盖的内容包括经济发展、城镇活力、乡村建设、可持续交通、通信保障、住房供应、城市与乡村设计控制、社区发展、绿带、应对气候变化、自然环境保护、历史文化遗产保护和矿产可持续利用等13 个方面的战略性宏观政策引导；同时还对规划的编制以及规划决策、管理等作出了程序性的安排。需要说明的是这13 个战略宏观政策曾经是13 个独立文件。《国家规划政策框架》对这13 个独立的规划指导政策文件进行了简化，形成的新的政策框架更具概括性。
2 简化规划程序改革的主要内容
2.1 简化审批制度
英国工党政府2008 年颁布的《规划法》中指出其空间规划体系改革的一个重要目标是制定精简的、高效率的空间规划政策框架，替换原有冗长的、低效率的空间规划体系。但英国保守党和自由民主党联合政府上台后对2008年的改革成果并不满意，在2010 年5 月颁布的《联合执政协议》（The Coalition: Our Programme for Government）中提出“将向议会呈递一份精简的、统一的国家规划政策框架，以涵盖所有形式的开发活动，并对国家经济、环境和社会等议题做出合理安排”[13]。新的《国家规划政策框架》对原有国家规划政策指导文件中的各类规划政策文件进行删减、整合和精炼，经专家咨询、公共参与和议会审查等，将原来的1 000 余页凝练为65 页。2013 年颁布的《发展和基础设施法》（Growth and Infrastructure Act 2013）则进一步提出了三类精简规划审批制度的措施，削弱规划对开发的控制（表1）。
表1 三类精简规划审批制度的措施
资料来源：作者整理
2013 年英国社区与地方政府事务部发布了一份题为《对简化规划应用程序要求的影响评估》（Streamlining Information Requirements for Planning Applications: Impact Assessment）的报告。这份报告选取了英格兰若干地区的规划部门进行案例实证分析和研究，评价规划程序简化的效果。调研和评估结果显示，约10%～15%的地方小型开发项目（包括住宅和非住宅类型）和约15%～30%的地方大型开发项目因规划程序改革而取得积极的效果。例如小型项目的开发平均每年节约近88 万英镑行政审批经费，而大型开发项目年均节约130 多万英镑行政审批经费。与此同时，因申请流程的简化，全英格兰开发项目的申请费用年均节约了1/4～2/5[14]。不过也有研究认为，精简规划审批程序甚至取消申请规划许可等改革手段在一定程度上加快了实施项目的落实，但同时却忽视了规划地区的可持续发展，使其陷入过度强调增长的局面，造成经济利益与生态环境保护之间的失衡[1]。不仅英国如此，欧洲其他国家也出现类似的问题，由此引发了人们对空间规划体系是否能体现“可持续发展”“公平公正”还是仅片面强调提升“竞争力”和“经济增长”的质疑[10,15]。
2.2 方案审查制度的变化
2004 年颁布的《规划和强制性收购法》要求在地方发展规划方案编制过程中，地方规划部门须根据《区域空间战略和地方发展文件的可持续性评价指南》（Sustainability Appraisal of Regional Spatial Strategies and Local Development Documents: Guidance for Regional Planning Bodies and Local Planning Authorities）完成“战略环境评估”且提交报告，并将“可持续性评估”（sustainability appraisal）作为评价地方发展规划发展目标和战略方向的重要手段。2008 年的规划改革基于可持续发展的理念，要求在规划的制定过程中对项目所产生的社会、环境和经济影响进行可持续性评估，即评估规划提出的方案对环境、经济和社会等可持续性目标实现的支持度与积极影响程度[16]。可持续性评估是规划制定过程中不可或缺的一部分，为规划制定提供了健全的基础。另外，可持续性评估具有信息公开和强调公众参与的特质，从规划和评价启动阶段初始到规划被正式批复完成，普通民众和各级政府部门均能得到发表意见的机会。然而在规划政策的实施中，却发现各地区更强调增长，而非可持续发展。
2.3 调整公众参与机制
早在1947 年，英国制定的《城乡规划法》（Town and Country Planning Act,1947）就对公众参与城乡规划做了一般性规定，但其实质更多的是“征询”公众意见，还不能说是公众主动参与决策[17]。城乡规划中的公众参与机制源于1960 年代的英国，当时代议制民主遭遇危机，人们丧失了对公共机构和领导人的信任，且二战后欧洲城市“大扫荡”式的城市改造和开发引起了民众对经济发展和城市规划的反感和抗议。公众对于没有渠道介入政府的决策和利益分配途径表现出不满，公众直接参与政策和政府决策的要求越来越强烈。同时，规划理论界内部也在反思现代建筑运动主导下的城市规划所出现的弊病，思考保罗·达维多夫（Paul Davidoff）提出的多元主义思想[18]，批判规划的重心被过度放在物质形态规划上，却漠视了规划的社会性。此外，英国的社会住房问题也是引发规划公众参与的重要原因。1969 年的《斯凯芬顿报告》（The Skeffington Report）被公认为英国公众参与城市规划发展的里程碑，其意义在于把公众参与规划的一般性倡导变成了具体的、可操作的制度。《斯凯芬顿报告》提出了鼓励公众参与规划的新形式，例如采用“社区论坛”的方式建立公众与地方规划机构之间的联系，通过任命“社区发展官员”来联络不倾向公众参与的利益群体等。1980 年代，为了缓和当时的规划困境，公众参与再次被提到议事日程上，政府强调社区参与规划应当前置，即在规划的开始阶段就进行公众参与。
鉴于规划审批过程中冗长的公众参与和评审会流程影响了项目的落实进度，此次空间规划改革中，英国政府提出对公众参与机制设置一定的限制条件，包括公众对某些项目的审批意见的有效期长度，对2004 年《规划和强制性收购法》所规定的“任何时间任何项目都可进行参与”进行了更改。通过以上调整，增加了公众参与的前提条件，以此缩短审批时间，提高项目落实的效率。
但该次空间规划改革中公众参与机制的附加条件引发了争议，学者们认为此举与原先公众参与机制的“开放、可参与、有弹性”的目标相背离[19]，也有学者认为，经济利益的获得是否应当损害民主权益是一个有争议的问题[20]。经济利益和公众利益的博弈需要在规划体系的不断变革中谨慎考虑。此外还有研究认为，地方政府在实际开发过程中如果缺乏全面有效的公众参与程序，有可能因缺乏基层民众意见导向，局限于一时一地的利益，违背可持续发展原则，使自主灵活的规划体系面临决策的偏差，或使发展方向偏离社会实际需求，造成社会利益不均衡等[1]。
2.4 明确自由裁量权的范围
英国规划体系的特点是拥有高度自由裁量权，而2011年空间规划改革赋予了地方规划部门应变性更强的开发项目规划管理手段。由于每个地方在开发过程中面临的变化和风险难以预测，如果规划缺乏灵活性，那么依据规划所确定的方案、政策、规范等将难以适应未来的变数。英国的发展规划①此处“发展规划”即法定规划。“发展规划”的名称源于1947 年《城乡规划法》，基于规划法对“发展”所作的定义，所有针对发展所编制的规划就是发展规划，也就是法定规划。目前有两个法定规划，即“地方发展规划”（也称“地方规划”）和“邻里规划”（也称为“邻里发展规划”）。没有赋予任何人开发权，只是陈述了一种发展意图，因此符合发展规划的申请未必能获得规划许可[21]。英国政府在《国家规划政策框架》中对自由裁量权作出了相应规定：地方规划机构在一般情况下须遵守地方发展规划的政策和方案，对提出开发规划申请的项目进行严格审查，但是在某些超出预期的重大项目上，地方政府有权决定不遵循地方发展规划的方案，根据具体情况进行调整[12]。此外，如果国家政策发生变化，地方政府应将国家政策变化的内容纳入地方发展规划的修改方案中，以适应国家政策的走向，此时国家的政策应优先于现存的地方发展规划。
2.5 启动邻里规划
邻里规划（Neighbourhood Planning）是2011 年空间规划改革中最能体现地方主义的措施，英国政府希望通过引入邻里规划使得社区居民能真正有机会决定其居住地的未来。邻里规划允许社区居民、社区雇员和社区内企业通过当地教区①从7 世纪开始，随着基督教的传入，英国开始出现教区（parish），教区是基层的教会管理单位，并在在民间和教会管理中发挥一定的作用。到了19 世纪，教区被正式划分为民政教区（civil parish，即地方行政区，是农村地区地方政府中最小的地理区域）和教会教区（ecclesiastical parish）两种。在现代的英国行政区划体系中，教区主要指地方政府的一种行政区，是指在郡和区以下最低一级的地方政府或其组合形式，即单一权力机构。委员会或社区论坛聚集起来，确定新的住宅地、商业地和商店的具体位置，同时明确其外观形象[22]。
邻里规划编制的内容比较灵活，可简单，也可对居民认为需要细化的内容进行细致的说明。在最初的邻里规划提案中，3～4 人即可组成“邻里论坛”起草规划，人数最终可增加至21 人。邻里规划的制定需要专业规划师的参与，需要充分的公众意见征询，保证当地居民参与到规划的各个阶段。邻里规划的规划范围大约与一个教区相当，教区是乡村地区治理的传统单位。在乡村地区，小范围的村庄规划由来已久，并受到人们的欢迎。但在邻里规划推出之前，城镇地区通常并无类似尺度的规划，只有覆盖城镇和周边乡村的地方规划，有时也会制定针对城镇中小范围开发或更新的行动性规划。在此次空间规划改革中，中央政府认为城镇地区也可开展邻里规划的编制。城镇地区的情况更复杂，规划涉及的尺度比乡村地区更多样。同时，这次空间规划改革已将邻里规划划定为法定发展规划的一部分，邻里规划具有法律效力。这不同于在之前的村庄规划过程中出现的，当地社区提出本地的发展方向作为规划部门的决策参考，但其意见可能不被规划部门所采纳的情形[23]。
邻里规划的意义不仅是为了编制，更是为了得以实施。《地方主义法》赋予了社区居民实现当地社区发展的规划决策权力。邻里社区可以利用邻里规划，以全程规划或大纲规划许可的形式，自我决定本社区是否建造新的住宅，开发商业，修建商店、游乐场和会议场所。只要符合法律规定的最低标准并获得公民投票同意，就可直接实施，无须再执行自1947 年《城乡规划法》颁布以来英国规划体系一直执行的“所有开发（发展）项目都需要申请并获得规划审批”的程序。这项变革使项目开发过程变得更容易、更快捷。
目前邻里规划的编制形式并没有得到明确规定，社区居民可以尝试对其采用不同的做法，但编制内容必须以当地的土地开发和土地使用为核心。邻里规划需要与地方规划基本保持一致，可以在地方规划的基础上有所添加，但不能与其相抵触。
《地方主义法》对邻里规划的执行增加了制约条件，要求邻里规划或邻里发展指令应当满足以下条件：（1）须符合《国家规划政策框架》；（2）须符合地方规划当局制定的更广泛区域的战略愿景，以及其他法律要求；（3）当地公众能够对邻里规划的编制进行公民投票，其编制内容须得到大多数投票者的同意。满足以上条件的邻里规划即可生效。自《地方主义法》引入邻里规划以来，英国民众对邻里规划的支持声越来越大。很多英格兰社区都在进行邻里规划的编制，截至2017 年底，已有大约410 个社区的公民投票决定编制邻里规划，其中多个地区已经完成了邻里规划的编制工作并使其成为其所在地区发展规划的正式组成部分。
3 对空间规划实施权力下放、简化规划程序改革的讨论
3.1 邻里规划分权模式的弊端
2010 年英国保守党在《开放资源规划绿皮书》中强调了社区发展自主决定权：“对于邻里社区未来的任何发展，每个社区内的居民都有权力表达他们理想的土地使用方式及开发项目类型。邻里规划制度将实现根本性的权力重组，使得政府内部封闭运作的传统规划模式，转变为地方社区主导发展的新型规划模式”[8]。邻里规划制度的出现及规划重心的下移，扩大了邻里社区的发展自主权。在不违背上位规划的要求下，具体的规划制定者或受影响者有权利决定自身邻里社区的空间发展方向。不过在保守党大选获胜之后，新一届联合政府也立刻认识到将权力下放到地方社区的举措过于激进。特别是政府致力于推进经济增长的战略目标，遭到致力于反对增长目标的邻里社区居民的抵抗，绿皮书强调的社区发展自由权成为施政的最大障碍[24]。因此，2011 年《地方主义法》对邻里规划制度的定位重新作了调整，提出邻里规划方案必须与地方政府规划机构的规划战略意图相一致。此举的目的是保证任何邻里规划方案均不能与地方政府的发展意图相冲突，最终只能采用符合地方规划战略方向和目标的邻里规划方案。然而这使得邻里规划的方案受制于政府权力，难以真正发挥社区自主主导的作用，违背了英国保守党政府对空间规划改革的初衷。
除了与地方规划的矛盾，邻里规划制度还存在其他弊端。首先，在土地利益需求日益多元复杂的情况下，规划权力重心的下放使得决策过程被前置。面对复杂的空间发展论证和政治与利益的博弈过程，期望建立合作与利益协调的邻里规划制度缺乏有效的管理手段，规划权力被分散到诸多利益主体之间，反而导致决策过程的延缓和开发效率的降低[25]。
第二，在这项制度的实施过程中，地方规划部门和社区居民围绕邻里规划方案不得不展开复杂的政治博弈。一方面，地方规划部门可以通过行使行政权力，对邻里规划方案的制定过程加以干涉。例如，威科姆（Wycombe）地方规划部门为了解决道斯希尔（Daws Hill）社区的邻里规划方案与政府宏观发展规划政策产生的冲突，对该邻里规划的空间范围重新作了调整，将违背政府发展规划的两个重点地段划在了邻里规划范围之外，使得社区无法在矛盾冲突点制定规划[26]；另一方面，邻里社区也同样会采取一些应对措施，对抗地方规划部门的发展规划。例如，面对牛津郡（Oxfordshire）地方议会政府新建600 套住房的目标，泰姆（Thame）社区虽然在其规划方案中保留了该住房计划的数量目标，却将住房分散在许多零碎地块中，通过阻碍和对抗政府发展规划来保障自身社区利益[27]。这不仅增加了开发建设的难度，而且降低了市场可操作性和收益性。
第三，邻里规划的目的是“让人民作决定”。但这种方法在英国可能导致“避邻”现象大幅上升。在发达国家人们更倾向避免新的开发，特别是那些“不受欢迎”的设施，如废弃物设施、基础设施项目和房地产开发项目。原任英国住房与规划部部长的布兰登·刘易斯（Brandon Lewis）认为邻里规划打破了“造成社区和开发商互相对立，居民反对开放商在后院进行任何开发”的旧规划系统，且能够“让整个社区共同参与并获取回报，疏解了当地的反对力量”[28]。但事实上，邻里规划政策并没有结束社区与开发商之间的对立，反而激化了两者的矛盾。例如，柴郡（Cheshire County）乡村塔腾霍尔（Tattenhall）社区的邻里规划中，设立了一项村内建成区内新开发建设的住宅不得超过30 套的上限规定。但由于柴郡西部和切斯特（Chester）市议会编制的地方发展规划尚未完成，未来五年的土地供应尚未确定，塔顿霍尔社区规划实际上是在缺乏战略性住房政策的情况下编制完成的。经审查通过，在2013 年9 月举行的社区全体居民投票中，塔顿霍尔社区的邻里规划获得法定要求的52%的投票率而成功通过。但是房屋建筑商要求对塔顿霍尔社区的居民投票进行司法审查，其理由之一是邻里规划限制住房的供给，不符合国家有关促进住房建设增长的政策[29]。但法官驳回了房屋建设者的申述，裁决认为邻里规划没有限制房屋的总数，恰恰相反，邻里规划体现了该社区的现有特征，并在此基础上确定了住房的开发规模，是一个好的案例[28]。
第四，达武迪（Davoudi）认为主张当地社区赋权的地方主义说辞与《地方主义法》的立法细节之间存在矛盾[30]。后者要求邻里规划中的发展建议并不完全由邻里社区自己决定，而是应符合《国家规划政策框架》和地方发展规划的战略政策。这些矛盾可能成为法律纠纷的主要问题。
第五，不同的社区编制和实施邻里规划的能力存在差异，将导致不同地区之间的不均衡。一方面，能够发出声音且具有强动员力的中产阶级社区能够编制他们的邻里规划，用来抵制他们不愿意接受的开发与发展；另一方面，没有能力制定规划的弱势社区还不得不继续服从上级规划部门的要求，被上级规划部门告知“该做什么”，在这样的弱势社区中，邻里规划并没有发挥效用。
3.2 实现国家可持续发展的阻碍
可持续发展的理念在英国社会已经深入人心，但在《国家规划政策框架》的制定过程中，仍然经历了从鼓吹可持续经济增长到回归可持续发展的曲折历程，体现出多方博弈的复杂政治态势。英国政府在最初拟定的《国家规划政策框架》中提出，“政府承诺将尽一切可能使规划体系服务于可持续经济增长。所以一个积极主动的规划体系是不可或缺的，没有增长就不可能实现可持续的未来。规划的运作必须有助于经济增长，不应阻碍经济增长。整个规划体系的重点都应放在服务于经济增长的需求上。”[12]《国家规划政策框架》对经济增长的过度宣扬，实质上是试图用可持续经济增长这单一目标取代可持续发展的基本诉求。在地方政府和公共舆论的多方施压之下，英国政府才被迫放弃鼓励可持续经济增长的观点，承诺将可持续发展作为规划编制和决策过程的基本准则。
尽管英国政府在《国家规划政策框架》中放弃了对经济增长的过度宣扬，并重申了可持续发展的基本准则，但地方政府在落实可持续发展政策目标的具体过程中，因规划技术和地方财政等限制性，暴露出诸多问题。第一，可持续发展政策目标的复杂性增加了地方发展规划编制工作的难度。各地方政府都试图在地方发展规划编制过程中设立一系列的规划目标，以尽可能地体现可持续发展的基本诉求。例如，布莱顿和霍夫（Brighton &Hove）的地方发展规划提出的目标是要应对诸多复杂的议题，包括全球经济衰退、人口老化、失业、经济住房、贫困家庭、健康、社区安全、空气质量、汽车使用、旅游、生态足迹、低碳经济、能源效率、濒危物种、海平面上升等[31]。然而各社区的规划编制和实施中，至今尚未找出有效且具体的规划技术措施来实现可持续发展的目标。第二，在规划实施过程中，地方政府多通过公私合作伙伴的方式，借助商业力量推动地方的开发建设，以此缓解地方财政紧缩的压力。但为了迎合商业资本的逐利性需求，地方规划部门往往会以响应中央政府的要求和提高规划效率为名，大幅度简化对大型项目的开发管理控制，使得实施过程中的规划政策目标从可持续发展转变为可持续的经济增长。
4 总结
2011 年英格兰空间规划体系改革的驱动力之一是为了摆脱英国持续低迷的经济和各项产业发展疲软的状态，进而振兴并维持国家经济增长。实施空间规划是因为规划具有调控土地开发数量和速度的基本职能，但是英格兰规划审批的效率很大程度上影响了土地开发的进程。因此英国政府希望通过改革规划体系，精简规划审批措施，减少规划对开发的控制，这是该次空间规划改革最直接的动因。新的政治环境和新政府的执政理念也是驱动空间规划改革的另外一个原因。在不同的政治环境下，不同利益群体间的博弈形成新的强弱抗衡格局，为适应这一新格局，空间规划体系不得不持续妥协、变革以平衡各方利益关系，这是英国空间规划体系改革背后的深层原因。
英格兰空间规划体系改革在国家层面上，由简约的《国家规划政策框架》取代了原有繁琐、复杂的“规划政策引导”（Planning Policy Guideline）和“规划政策声明”（Planning Policy Statement）；在区域层面上，除了伦敦仍然保留“伦敦规划”（具有区域规划的功能，但不成为“区域空间战略”），其他地区取消了“区域空间战略”和“区域发展机构”；在地方层面上，“地方发展框架”被“地方发展文件”和“邻里规划”所替代。改革还包括精简规划审批制度、强化地方主义、调整公众参与机制、明确自由裁量权范围等措施。这些改革措施确实提高了规划的效率，获得良好的经济效果，但也带来新的值得思考的问题。邻里规划制度将规划权力分散到诸多利益主体之间，反而会在一定程度上导致决策过程的延缓和开发效率的降低。虽然权力下放是为了机会均等化，但不是每个地区都有同等的能力有效利用这些新机会。发声能力强、信息渠道多的城市居民最容易通过利用规划权力而得利；但是发声能力相对较差、获取信息不便的社区，特别是乡村地区则会因此受到损害。由此可能造成那些最需要从规划权力下放中获益的地区反而得不到相应的利益。此外，重振地方经济是当前英国政府在面对全球金融危机和国内经济衰退的严峻挑战下的首要任务，推动经济增长是规划改革的重要目标，但均忽视了可持续发展的战略目标。
对我国而言，由于条块分割管理体制和各类规划编制的要求与基础不同，规划间的冲突和审批效率低下等问题严重制约经济社会的发展[32]，规划体系的改革也已经启动。无论从英国空间规划体系改革简化程序试图推动地方主义实践的经验和教训，还是结合我国自身的规划实践经验，可以得出一个结论，即空间规划绝不是单纯地解决空间布局和建设问题，空间规划必须要构建一个涵盖经济、社会、生态环境等综合发展目标的长期战略和愿景，以此指导国家各区域和各地区的可持续发展；空间规划体系的构建和规划权力的配置需要综合考虑各方的利益和能力，尽可能保证整体社会能够通过规划体系改革，在追求规划效率提升的同时，实现社会不同群体、不同区域、城乡之间的公平和公正，使人民对美好生活的追求能够在国土空间规划的制定和实施之中得以实现。
感谢武汉市规划编制研究与展示中心对该研究提供的支持。
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