当前，人类居住模式正处于由农村生活向城市生活转变的最后阶段，这种转变仍在持续加速。在1 900年之前，全球城市人口用了大约5 000 年时间才达到了总人口的16.4%（Goldewijk,Beusen &Janssen,2010:568）。然而，在那之后仅过了一个世纪，2007 年全球的城市人口就已达到总人口的50%（UNDESA,2014）。当前的预测表明，全球将在21 世纪末基本完成城市化进程，届时世界人口将处于或接近峰值水平，城市人口将达到现在的两倍甚至三倍，占总人口的80%～90%。城市面积也将以更快的速度增长。在城市化的最后几十年，全球新产生的城市空间会比过去5 000 年创造的城市空间总和更大。
毫不夸张地说，全球人口城市化进程是人类社会的一次根本性变革，并且将在21 世纪内基本完成。日本等一部分发达国家已经率先完成了城市化（即城市人口占总人口80%～90%及以上），并且正在经历城市净人口数量下降的过程。而其他大多数国家的城市人口增长预计会在21 世纪上半叶结束。因此，无论是从农村人口向城市人口转变的角度看，还是从城市人口和城市面积增长的角度看，城市化都应被理解为一个可预见、有限度的发展进程。面临着城市化的最后阶段，我们不得不思考当前城市化进程的本质及其根本特征。
基于以上背景，本文主要运用制度主义方法对不同地区、国家的城市化以及城市空间的产生进行比较研究。笔者认为历史制度主义（HI: Historical Institutionalism）和历史比较分析法（CHA: Comparative Historical Analysis）能够为理解城市空间的生产和再生产提供有力的概念框架。这一概念框架着重关注制度在城市化进程中发挥的作用，以及制度在城市化治理过程中的时空演变。这种研究方法不是单纯的决定论型（determinist）、目的论型（teleological）或者历史决定论型（historicist）研究方法，而是集合了历史依据和理论依据的研究方式。而且，历史制度主义和历史比较分析法是一套较为完善的、尤其适合运用于因果分析和比较分析的研究方法。
此外，本文还提出了三个相互关联的命题。第一，城市转型不仅涉及经济和社会变革以及城市新空间和新基础设施建设的过程，还涉及制度变迁和创新，以及与新建立的城市产权制度相关的城市空间制度化的过程。第二，城市转型期间所产生的决定往往在各个地方都会产生持久的影响。这是因为城市是具有高度复杂性和相互依赖性的复杂社会技术系统，并且城市产权制度具有多重自我强化的特性以支持路径依赖。第三，制度主义理论为研究城市转型和发现新的城市研究问题提供了一个有价值的视角。
值得关注的是，在城市转型过程中，城市制度、城市边界和建筑形式都是动态变化的。不断扩张的城市会碰到各种各样的危机、机遇，还会面对一系列有关基础设施、主要政策、投资等方面的决策。正如下文第1 节和第3 节所描述的，这些面临决策的时间点就是城市化进程中的“关键节点”（critical junctures）。尽管有些在关键节点选择的路径可能在之后很轻易就被改变，但有些选择却会产生持久的制度路径依赖，且随着时间的增长，改变它们的难度和成本越来越高。本文认为在城市转型和城市增长过程中，作出重要决定的时间点及其社会背景往往不断发生变化，新的制度也在不断被建立。当下处于稳定或收缩阶段的城市地区仍然在不断变化，但不可否认的是土地开发投资的需求和盈利能力正在下降，减少了城市转型的机会（和资金的来源）。因此，随着增长放缓，解决过去城市化进程遗留的问题显得越来越重要。
针对以上背景，笔者的主要观点是：城市转型有两个层面的变革：其一是重要制度的变革，其二是制度在空间上向新地区的传播。这种制度变革的双重特征对理解城市转型的过程来说是至关重要的。
首先，城市转型推动了制度变革的进程。城市转型过程中通常会出现城市空间治理的根本“游戏规则”的重大修订，这些规则例如用于管理城市空间的法律框架、监管体系、基础设施体系以及治理和执行机制等。这不仅涉及国家政府（或联邦系统中的国家以下各级政府）对包含产权制度和规划制度在内的法律框架进行修订，而且涉及建立新的或更高层级的地方政府，以支持金融、管理和税收系统，以及管理和供应基础设施（交通、水、废物处理和能源系统）、公共服务和监督管理的系统，进而确保符合城市发展的有关条例和计划。因此，城市转型应该被理解为重塑现有社会、政治和经济制度的强有力的变革过程。
其次，城市转型也是一个空间制度化的过程。其特征是在土地开发和整合过程中，城市制度在原本非城市空间上的延伸。从农村到城市的土地城市化进程涉及大量的重大变革，如土地利用的总体模式、包括街道和公园在内的公共空间系统、交通系统和其他城市基础设施及其管理、财政，以及维护系统，都需要进行变革。推动这些变革往往难度大，代价高昂。而土地作为财产、生活空间、经济空间以及场所，是所有这些问题的核心。城市化是一个促进地方制度微观化的过程。它用新的制度取代原有的产权、基础设施和土地使用制度，以细分的、密集的新制度重构了空间和居民的日常生活（Sorensen,2016）。
这两个过程——制度的转变和新城市空间的产生、制度化——往往在不同的管辖区之间有着显著的差异。这些差异是由于区域条件、事件的发生时机、顺序和速度的不同而产生的（如下文第2 节所述）。在这些过程中，城市产权制度（urban property systems）是由一系列城市机构、公共和私人基础设施以及公共和私人财产相关的制度组成的（Sorensen,2018b）。这两个制度化过程，城市治理制度的发展以及它们在非城市向城市转换的新空间中的应用是由社会主导的，受到社会各行动者的干预，同时也是一个是充满权力博弈的过程（Blomley,1998;Pred,1984;Sorensen,2018b）。
因此，有充分的理由可以相信，在城市化过程中建立的城市产权制度可能会产生持久的影响力。尤其是在城市化人口达到顶点后不久的大多数行政区内，人口将开始下降，当初推动城市化进程的动力——城市人口增长将不复存在，已有的产权制度将产生更显著的影响。
综上，本文将按照以下逻辑展开：文章第1 节将概述历史制度主义和历史比较分析法的基本概念框架和独特的本体论；第2 节则着重分析城市转型的制度变革特征；紧接着，在第3 节中，本文将研究城市化推动地方制度化的过程；最后，文章将简短地总结研究的概念框架，并提出研究中发现的一些新问题。
本文使用历史制度主义和历史比较分析法来研究城市化和城市产权制度的产生进程。历史比较分析法是历史制度主义的一个衍生品，通常用来比较以民族、国家为分析单位的宏观、长期的社会发展过程。历史制度主义和历史比较分析法有相同的假设前提，即世界是由大规模的社会经济系统（社会）组成的，这些系统（社会）无论是在剧烈而迅速的变化时期（例如革命、战争和灾难、技术变革等时期），还是在比较缓慢和渐进的变化过程中，始终在不断演化。回顾已有研究，马奥尼和鲁奇梅耶（Mahoney &Reuchmeyer,2003）、坎贝尔（Campbell,2010）、皮尔森（Pierson,2015）、马奥尼和西伦（Mahoney &Thelen,2015），以及斯特里克（Streeck,2015）都对本文探讨的历史制度主义和历史比较分析法做过一定研究。
本研究的一个基本前提是，社会经济系统的形成不仅受到其所在地理区域的影响，而且受到其历史变化过程的影响。要理解一个社会经济系统，就必须分析它们的历史渊源和演变过程。使不同案例产生区别的因素——为何一些状况在某些案例中存在而在其他案例中不存在——是具有偶然性的。从某种意义上说，给定不同的事件、行动方、发生时机、发生速度和发生顺序，可能会有不同的结果。因此，这既不是简单运用决定论，也不是运用目的论，而是在不同发展路径都可能发生的这个前提下去解释历史。
历史制度主义提供了一个对制度、结构和行动者在制度变革和治理过程中的作用进行研究的视角，以及一个与以土地和财产管理、基础设施建设和城市治理制度为核心的城市化进程相适应的比较研究框架。城市转型和城市产权制度建立的具体过程正是历史比较分析法所关注的宏观、长期的社会发展过程。但迄今为止，传统的研究往往忽略了这些过程。原因其实很简单，一是因为很少有政治学家对城市和地方政府感兴趣，他们更多关注的是国家政府和国际关系；二是因为城市是由数百个相关制度构成的复杂系统。而且不同区域的城市在空间上存在很大的差异，每一个都有许多独特的属性，因此很难对它们进行比较分析。
借鉴豪尔和泰勒（Hall &Taylor,1996: 938）在这一研究领域内具有开创意义的研究文章，笔者将“制度”定义为：“政治或政治经济组织结构中嵌入的正式或非正式的程序、条例、规范和协议。”或者如诺斯（North,1990:3）所提出的，“制度是社会中的游戏规则，或者更正式地说，是人类设计的、框定人类互动的限制因素。”城市和城市化进程正是在这些异常密集的制度框架中进行的。
历史制度主义的一个重要理论是某些制度会有路径依赖性，即一些制度具有正反馈机制的特性，从而形成一种自我强化的机制以延续制度其本身。在这一前提下，一个早期作出的、具有偶然性的选择可能会对整个过程产生持久的影响（Mahoney,2000;Pierson,2000;Sorensen,2015）。因为当存在正反馈机制时，沿着特定路径的制度选择会促进沿着同一路径的制度进一步推进。如果想要更改现有的决定，回到选择的机会点重新选择可用的其他方案会变得更加困难，或需要花费巨大的代价，因此促进了制度演变的分支过程。正如海（Hay,2006: 8）所说，路径依赖意味着“事情发生的顺序会影响事情发生的方式；变化到某一点的轨迹本身会限制该点之后的轨迹；在某一特定时刻作出的战略选择会抑制之后其他情况产生的各种可能性，同时也会成为其他可能性存在的特定条件”（Sorensen,2015,2017）。
皮尔森（Pierson,2004）的观点具有一定说服力。他认为基于政治制度的高密度和复杂性、其在公众行动和规范监管框架中的中心地位，以及其具有可以利用政权去增强权力不对称的机会的这些特性，政治制度倾向于拥有高度的路径依赖性（Beland,2010;Lowndes &Roberts,2013;Pierson,2015;Sorensen,2015）。在这一点上，无论是在制度迅速变革的关键节点，还是在制度比较稳定或渐进演变的时期，行动者在制度发展路径的塑造中所发挥的作用都是十分重要的。现有制度的受益者会想方设法确保有利于他们的制度得到延续，并且使后期的任何变化都对他们更加有利。值得注意的是，在这些博弈中，现有制度的受益者往往拥有更多的资源来捍卫或提升他们的特权地位。这些利益是促进制度路径依赖的主要因素（Lowndes &Roberts,2013;Mahoney &Thelen,2010;Pierson,2015）。
历史制度主义的第二个核心理论是，新制度往往是在关键节点或面临危机的时刻，当既定的制度结构无法解决紧迫的现实问题或无法对不断变化的状况作出令人信服的解释时产生的（Capoccia &Kelemen,2007;Katznelson,2003）。在这些关键节点，行动者需要寻求新的解决办法。卡波恰和科勒门（Capoccia &Kelemen,2007: 368）认为，“在关键节点，改变受到的限制会比在这一节点之前和之后的路径依赖阶段小得多。由于行动者在路径依赖阶段的限制被大大放宽，关键节点会加大偶然性的存在。”
城市转型能体现出关键节点的很多特征。城市的发展过程总是迫使相关行动者作出许多重大决策，包括法律框架和治理体制架构等制度，以及与实际城市空间相关的决策等。尽管其中的一些决策可以在之后轻易地进行修改，但其他的决策则会在很大程度上依赖现有的路径。
“偶然性”意味着，在关键节点所作的特定选择取决于那一时刻的背景、时间、权力关系和所涉及的行动者等因素，因此无法事先预知其结果。但是偶然性并不意味着所作的选择是随机的，只是说明决策往往是在缺乏充分信息的情况下作出的，而且在不同的地点和不同的时间下会有不同的主导方，这些因素都会影响决策行为。因此，条件或时间上的微小差异都可能导致截然不同的结果。一个典型例子是，在20 世纪初，所有发达国家都建立了现代规划体系以应对19 世纪的城市工业化危机，但在不同政治体系领导下的行政区出现的规划制度有着显著的差异，而且这些差异在之后都发展出了不同的演变路径（Booth,1996；Sorensen,2018;Sutcliffe,1981）。
“偶然性”是历史制度主义和历史比较分析法中的一个关键要素。历史制度主义作为一种认为偶然性在制度发展和变革中发挥重要作用的制度理论，避免了许多概念陷阱，包括将功能需求视为制度变革的主要决定因素的功能主义，夸大了上层制度或结构在制度变革中的作用的决定论和将制度变革视为朝着某个目标前进的过程的目的论。偶然性意味着每种情况下的选择都取决于一系列历史因素，其中的某些因素可能很容易发生变化，并导致不同的结果。正如斯特里克所说，“已经成为现实的选项，在面临抉择的时候，与其他选项具有同等的被选可能性，它只是在权衡利弊之后作为最符合当时的条件而被决定下来”（Streeck,2015: 265,原文重点）。本文的目的正是通过这种比较分析来构建一个关于城市转型和城市制度变革的概念框架，以解释在不同地方以及以不同方式进行的城市制度化和城市转型是为何以及如何发生的。
同一行政区内的一系列城市制度往往是相互依存的，并且趋向于协同演变。在城市中，这种协同演变涉及支撑城市运转的成百上千个制度。这些制度会通过设立否决条件和增设拥有否决权的制度受益者来加强制度间相互依存关系的稳定性，从而限制重大变革的发生（Tsebelis,2000）。在许多制度相互依存、依赖其他制度以实现有效共同发展的情况下，制度的连续性得到了加强。如“资本主义的多样性”（varieties of capitalism）研究中所提及的，因为大量的制度作为一个系统在发挥作用，改变一个制度要素可能会降低整个系统的效率。因此，各个制度在保证本身连续的同时也增强了整个制度体系的连续性（Campbell,2010;Hall &Soskice,2001）。同时，当制度系统里的单个制度要素发生了改变，多制度的相互依存特性可能会允许渐进的系统变革的发生（Boas,2007）。比较研究关注的一个主要问题是制度系统的连续性和变化模式，如管理城市空间的制度系统是如何在实践中起作用的。
城市治理的关键是要应对一个特定的行政区内，城市制度与每个地块、建筑、公共空间、管道和电线之间存在的错综复杂的关系网。为此需要建立一系列极其密集且微型的机构来规范和管理变化，从而促成了详细实践规则、行政管理文化及其能力体系的产生。正是这些具体的实践规则和行政管理体系构成了城市产权系统，它们在不同的行政区之间会存在巨大的差异（Buitelaar,Lagendijk &Jacobs,2007;Sorensen &Hess,2015）。基于以上分析，可以看出随着城市规模和复杂性的增加，城市化过程中所作的偶然性选择将变得越来越难以改变，更改的代价也越来越高①有关城市具有路径依赖特性的更充分解释可参见索伦森（Sorensen,2015,2018）。——译者注。
许多人认为，制度在资源分配中不可避免地会出现一定的倾向性。这种不平等的分配会对政治机会和政治变革产生重要影响（Mahoney &Thelen,2010;Pierson,2015）。因此，制度不能被单纯地理解为静态的规则集，而应该被理解为过去的政治冲突和权力博弈所留下的产物。由于制度与政治权力、抉择和行为之间有着密不可分的关联，它们有调动各方的行动去进行改革和抗辩的能力，因此它们一直饱受争议。而且因为制度对土地价值的巨大影响，使得这种争议不仅仅存在于民主政治体系中，而且普遍存在于大多数政体中。新的规则制定是需要权力支撑的，但是一旦建立起来，这些规则有时会加强自身的优势地位。这是支持制度连续性的关键。
在过去十年中，历史制度主义研究的一个主要焦点是渐进式和内生驱动的制度变革的结构化过程（Campbell,2010;Hacker,Pierson &Thelen,2015;Mahoney &Thelen,2010）。在关键节点之外，制度依旧会循着发展轨迹不断演变。这种演变是由制度本身的特点、具体的制度制定和修订程序、拥有否决权的行为者的立场和普遍性、可能阻碍变革的否决意见，以及寻求变革的行为者的特征所决定的。即使在制度稳定的情况下，对制度的不同解释，或者制度执行的严格程度变化都可能在实践中导致制度的变革（Mahoney &Thelen,2010）。关键在于分辨哪种制度倾向于选择哪种类型的渐进变革过程，以及这将如何帮助我们更好地理解制度变革的模式和过程。因此，本文的一个重要创新点是提出了一种研究具体的渐进式制度历史变革过程的类型学模式，其中包括三种不同的情况：（1）层叠（layering）——现有制度没有改变，但是由于上层制度更改，现有制度的执行方式需要作出相应更改；（2）漂移（drift）——在现有制度不变的情况下，社会经济环境的变化使得它们的角色功能发生了变化；（3）转换（conversion）——制度本身保持不变，但实施过程的变化导致了结果的变化（Sorensen,2011,2015）。
总之，历史制度主义提供了一个研究城市化进程的新视角，强调了制度形成过程中的偶然性和随时间不断自我强化的结构化进程的重要作用。
本节的研究重点是推动城市化进程的制度的发展和实践。当代城市化的过程从本质上说是一个空间逐渐制度化的过程。如上文所述，这种制度化主要有两种形式：一是制定一套规则来规范城市空间中的公共投资和私人投资；二是产生由这些规则构成的特定城市空间。值得注意的是，这些过程的发生时机、顺序和速度的差异可能会在每个地方产生非常不同的结果，而且这些差异产生的影响可能会非常持久。城市转型会有多种不同的途径。现代主义理论支持者和经济学家认同的“不同地区都会向‘最佳实践模式’趋同发展”的假设并不能完全解释城市转型问题。
城市的发展需要建立城市治理、城市规划、基础设施建设、土地开发控制、公共卫生、教育、交通、垃圾处理等方面的制度。当代城市离不开这些制度和它们所形成的支撑城市运转的系统。几乎在每个国家，城市转型都会引起重大改革和规划制度、建筑法规、基础设施要求和财政制度等规则的强化（Hall,1988;Melosi,2000;Sorenson,2002;Sutcliffe,1981;Tarr &Konvitz，1987;Ward,2002）。以这种方式进行的城市化进程会迫使人们作出一系列涉及方方面面的、带有偶然性的制度选择，从法律权力到市政边界、税收标准、公共服务、财产监管制度、基础设施体系等（Sorensen,2018b）。其中，有些抉择几乎没有持久的影响，而且事后很容易更改；而另一些抉择则会创建重要而持久的制度，这些制度会在随后的发展道路中变得更加根深蒂固。一个典型的例子是美国建立在汽车交通上的城市系统。在这一系统中，如果要把城市重新改造为以公共交通为主导、更适合步行的场所是极其困难的，而且这对于许多城市居民来说已经是不可想象的事情（Dunn,1998;Urry,2004）。因此，规范城市投资，提供和维护基础设施制度体系对城市化过程中财富和利润的分配、公共设施和服务的获取、住房供给、城市环境质量和生活品质、社会经济和社会技术系统的长期适应能力有着重要影响（Sorensen,2018b）。无论是从短期的角度还是长期的角度来看，城市制度深刻影响着当今全球最大的资本投资领域——城市财产的使用和交换价值。
一个基本的假设是，在不同的行政区内，由于制度变迁过程不同，往往会产生不同的制度配置。主要的影响因素包括制度变革和城市发展的时机、顺序和速度。
在制度形成和空间制度化的过程中，最重要的一点是，由于时机、顺序和速度的不同，城市化会在不同的行政区域产生差异化的结果。这种差异是综合多种因素的历史发展的产物。不同的选择，不同的关键行为主体，不同的能力开发，以及被卷入世界技术发展、经济危机、革命和战争等历史事件的不同的时间节点，都会造成差异化的结果。顺序主要指的是变革过程或地点内部事件的顺序问题，而时机关系到变革过程与外部事件和条件的关系，速度则是指变革的快慢程度（Grzymala-Busse,2011;Pierson,2004）。
人口增长和城市化的顺序可以很好地解释因为顺序的不同而导致的差异性。人口结构变迁理论解释了过去两个多世纪内全球人口的惊人增长。这是现代医疗技术发展的产物。其中包括疫苗的接种和卫生条件的改善大大降低了死亡率，也使得出生率在一段时间内保持在较高的水平。这一高出生率和低死亡率的持续时间是决定每个地方人口增长规模的关键因素。人口结构变迁和主要人口增长的时机在各个国家之间有很大的区别，欧洲西北部和美国这些发达国家最先开始，紧随其后的是东欧、南欧以及东亚的中等收入国家，然后是南亚和非洲的一些国家。这些国家现阶段仍然处于人口增长阶段。
城市转型在不同国家和地区之间也有很大的差异，但总体特征都是城市人口比例从约5%～15%上升到80%以上。事实上，要精确地对比各个地方的城市化程度是一件很难的事情，因为各国对“城市”（通常定义为城市人口超过特定阈值的管辖区）的定义差异很大。但是，城市化通常是指人口从农村向城市的转移，这一点是学界公认的。因此，理论上英国是第一个完成城市转型的大国，紧随其后的是其他欧洲国家、北美国家、日本和拉丁美洲的其他国家。亚洲和非洲的大部分地区仍处于城市转型当中，预计到21 世纪末将基本完成。
需要强调的是，不仅是与全球政治、技术、意识形态变化和一体化进程相关的人口增长和城市化的时机在各国之间有很大差异，而且变化的顺序和速度也有很大的不同。在不同的行政区域内，这些转变的时机和顺序的差异会导致截然不同的结果。对于第一个完成工业化的国家——英国来说，人口增长和城市化在很大程度上是同步发生的，是一个持续了数个世纪的自我强化过程。而对中国、印度和大多数非洲国家来说，首先发生的是人口结构的变迁和大规模的人口增长，城市化紧随其后，且在几十年的较短时间内就完成了这两个转型过程。这两种情况（在人口结构变迁前或与人口结构变迁同时发生的城市化，以及先发生人口结构的变迁再进行城市化）所产生的结果是不同的。大多数欧洲国家用了大约500 年的时间才将城市人口从10%提升到50%，而许多亚洲和非洲国家仅仅用了20～50 年的时间就实现了同样的转变（Wan &Zhang,2017）。正如马尔科图利奥（Marcotullio,2007）的研究结果显示，这种压缩了转型时间的城市化产生的结果在质量上与那些缓慢的城市化转型存在着明显不同，而且有更多潜在的危机。
虽然人口结构变迁和城市转型是相互关联的，但它们给国家和次国家级行政机构带来的转型压力是不同的。转型发生时的时代背景、转型顺序、转型时在全球经济体系中的位置以及转型速度的差别，都能够导致不同地区转型结果之间的巨大差异。其中一个结果是，在这些相互关联的人口、城市和全球转型的影响下产生的地方之间会有一些本质的差别。
导致差异的另一个原因是，在多层级的治理体系中，地方政府通常以不同的方式诠释和运用制度改革。上层治理机构的立法变化，包括合并和改变行政边界，重新安排财政分配，出台应对气候变化或提供保障性住房的新规定，通常都会引发地方政府面临制度改革的关键节点。可能就会因此建立具有持久性的新制度，而这些制度有时会很难改变。
因此，城市政府和地方政府在政策和制度改革过程中所处的角色地位不同于具有立法权的国家政府或省、州级政府。在大多数主权统一的国家，如英国、法国和日本等，国家政府制定法律，地方政府在规划和土地开发过程中仅仅拥有执行这些法律的权力和义务。而在德国、美国和加拿大等联邦体制国家中，地方实施的法律分别由州或省级政府制定，地方政府承担执行的责任。这两种政治制度的共同点在于立法权力和执行责任都由不同级别的政府承担。
因此，地方政府层面的制度改革大都是由外部影响因素驱动的，不仅仅包括上层政府对界定地方政府权力和责任的法律的更改，对地方财政的安排、环境责任划分和标准的更改，也包括上层政府对地方政府授予公共卫生、住房和教育等一系列的权力和责任。此外，上层政府还拥有重新分配次层级政府的行政管辖区域，或者创造新层级的治理机构、废除现有的某一层级的治理机构的权力。英国在1980 年代就发生了废除大都市政府事件（Thornley,1991）。多伦多在1990 年代也曾废除大多伦多都会区，六个次层级的政府被迫合并为一个新的多伦多市（Keil,2000）。
在国家层面，社会保障住房或难民安置等长期项目和资金可能会突然终止，但它们本应该解决的问题不会随之消失，因此政府在大多数情况下必须制定新的方案。地方政府是政策变化的接收方，在决策方面它们往往没有什么发言权。有时候，地方政府根本没有参与立法、预算和地方行政区再分配的决策过程，甚至在决策传达之前它们根本无法察觉。对地方政府而言，它们可能并不了解这些决策，甚至对这些决策根本没有兴趣，但是它们不得不响应这些决策。因此，两个层级的政府在面对相似的立法改变时，可能会因偶然性或当时的时代背景原因作出截然不同的选择。
总而言之，在重大转型期间，制度变革的偶然过程可能会在不同的行政区之间产生重大的差异，而这些差异可能会在制度及其所创建的城市地区的形态方面持续存在。
与城市转型相关的制度变迁的第二个主要结论是，城市化导致了城市制度在原本非城市化区域的扩张。城市空间与非城市空间的区别在于，前者的运转需要基础设施和管理制度的支撑。如果没有道路和交通系统、给排水系统、垃圾处理、警察和消防、公共空间和社区设施，以及管理、投资和维护这些系统的体制，城市就无法运转。当然，农村地区在环境管理、土地和产权以及基础设施和公共设施的维护方面也有自己的治理制度体系，并且这些治理制度体系往往是在很长的时间内慢慢形成和维持的（Ostrom,1990）。由于密度较高，城市需要与农村不同的财产制度、基础设施和公共空间管理制度。因此，如果农村地区要转化为城市地区，它就不得不改变原有的产权制度，新建基础设施和公共空间。因此，在转型过程中，农村的环境管理制度、土地产权管理制度以及基础设施管理制度都会被新的城市制度所取代（Sorensen,2016）。
因此，随着城市的发展，城市制度通过现有城市区域的扩张（包括村庄向城市的转变，以及聚落向城市区域的合并），蔓延到城市边缘地带，从而扩展到新的空间（Friedmann,2011;Webster,2011）。城市化过程涉及从非城市到城市的土地转换以及土地开发过程中支撑城市功能的社会技术系统——包括街道系统、供水和污水基础设施和维护系统、电子网络系统、学校、警察和消防系统、地方政府、税收系统等——的创建。城市制度体系在新城市空间的扩展是城市化的一个基本方面，会产生持久的模式和空间的、财产的密集制度化（Sorensen,2018b）。当土地被开发为城市用地时，已经存在的制度和制度偏好会对所创造的城市空间和产权体系产生长期影响。随着时间的推移，这些制度和制度偏好会在不同的行政区之间以及特定行政区内，产生不同的城市面貌（Sorensen,2016）。
在任何特定时期创造的新城市空间往往带有产生当时的产权制度和治理制度的长期印记。城市制度化的印记不仅体现在公共和私人土地的形态中，也嵌入土地地契和特定的财产权利和义务中。这些印记同样是多样化的、持久的，即使后来被重新开发，城市空间的主要特点也总是由早期的属性规范以及它融入更大范围管辖区的过程所决定的。城市转型所处的时代背景、所作的选择以及所涉及的角色都将对城市化产生深远的长期影响。然而，很少有系统的研究将城市化看作制度化的过程，也很少有关于城市土地、基础设施和城市治理的差异化现象的研究。
城市发展的过程中往往存在着严重的路径依赖现象，这是由于土地开发和基础设施的空间格局一旦形成，往往是持久的。原因之一是城市空间充斥着监管制度、产权制度和基础设施制度等形成的密集的制度体系网络；原因之二是这些制度支撑了城市功能的运转和城市价值交换体系的运行，而制度的变化往往会影响相关行动者的利益，因此相关行动者会抵制可能降低其利益的制度的产生（Sorensen,2018b）。
在社会研究中，也出现了一个类似的关于路径依赖倾向的观点，表明技术变化、环境变迁和社会技术系统都有显著的连续性（Hughes,1994;Unruh,2000）。例如：吉尔斯（Geels,2014: 23）认为，社会技术体系（他定义为“约束相关行动者的现有制度和规则”）往往具有高度的路径依赖性，并高度抗拒新的或不同的技术。城市被普遍认为是重要的社会技术系统。巨大的沉没成本和昂贵的住房和基础设施，以及已经普遍被认可的城市社会建设方面的想法和理念使得城市社会经济系统改革的可能性微乎其微（Hommels,2005;Hughes,1994;Unruh,2000）。
在某种意义上，城市化进程呈现出一系列制度选择的关键节点。随着城市和城市区域的发展，人们需要作出无穷无尽的选择。有些是微不足道的，有些则有持久的影响。所有这些决策共同创造了每个城市或城市区域的特定的产权、基础设施、机构和治理制度（Sorensen,2018b）。历史发展的偶然过程，以及相对于其他因素（例如交通技术、金融经济和城市工业化等）的城市化时机和顺序，在不同的行政区（城市、地区或国家）之间创造了不同的城市形态和基础设施系统。因此，城市化进程不仅产生于城市形态和城市基础设施差异化的过程中，也产生于不同地区之间制度和治理能力差异化的过程中（Sorensen,2018b）。
总的来说，本文将历史制度主义作为研究城市转型的概念框架：城市转型发生的节点通常被视为“城市危机”。在每个国家和城市，城市化的进程，包括从农村经济和社会到城市经济和社会的转型，都会在环境污染、住房供应、基础设施规划建设和维护、公共服务供给和私人活动规范等方面对现存制度提出挑战，从而引发新制度的形成。如果从空间分解的角度看城市化进程，城市化本身就是一个不断从中心城市往外扩张的、滚动发展的“危机”。以这种方式进行的城市化衍化出的制度变迁，既包括高层级的治理制度，也有治理特定场所的微观制度，还有新城市空间的制度化。因此，城市化的过程可以被理解为一个又一个复合的关键节点。
占据主流的社会制度是历史进程演化和不同权力方博弈的产物。偶然事件将不同的行政区置于不同的制度路径上。在历史发展的分支模式中，沿着特定路径的每一步都使沿着该路径的进一步发展的可能性更大。要回到之前另一个备选方案的路径上并不容易，而且成本高昂。此外，城市化的时机、顺序和速度以及城市空间的制度化都可能对结果产生重大影响。
城市化是对主要社会经济制度进行变革的过程，城市空间的产生是在城市扩张过程中，特定制度所构建的体系在空间上的蔓延过程。制度环境塑造了行动者对公共规范、价值观、“可为的”和“恰当的”行为和选择的理解，但相关行动者也参与了他们所生活的城市空间的塑造过程。他们可以改变他们的想法和理解，并且有时是通过有意识的社会和治理创新来改变他们所处的城市空间。
制度总是涉及分配，且有时以高度不平等的方式进行分配。许多制度具有自我强化的倾向，既因为它们的受益者会设法保护自己的优势地位，也因为它们的存在使得不公平的分配方式正规化。从根本上说，特定背景下的历史性和偶然性意味着，不能说任何特定制度都是“自然而然”产生的。所有城市管理制度都是历史竞争和博弈的产物，并且这样的竞争和博弈还在继续演进。一种特定制度的存在也并不意味着其他制度无法生存。
虽然没有一项单独的关于土地开发和基础设施建设的决定会产生新的制度，但这些决定加在一起就形成了对未来的发展方向具有持久影响的新制度。在快速的城市化进程中，我们会提出新的需求，进行新的投资，运用新的方法，因此也产生了促进制度变迁的强大力量。城市化进程中产生的城市模式具有重要的路径塑造能力。这不仅包括土地和房地产发展模式，而且包括所产生的管理制度和基础设施制度。因此，城市化不仅是经济和社会的变革，而且是空间、地点和治理体系的转型。
总而言之，历史制度主义和历史比较分析法提供了一个视角——研究制度和制度变迁过程在城市规划、城市财产和权力交汇处的作用，也提出了一系列有价值的研究问题。
（1）在不同的国家或城市，有哪些制度来规范城市空间和财产的生产，它们之间有什么不同？
（2）在不同情况下，城市产权制度，包括塑造城市空间生产的一系列规则，以及每个行政区内的公共和私人产权和基础设施，是如何通过城市化进程发生转变的？谁是主要的行动相关方？
（3）在不同的行政区内，城市化进程的时机、顺序和速度的差异如何导致了制度发展以及城市、产权的空间模式、类型和分布的差异？
（4）城市规划和产权制度是如何影响住房建设的？
（5）现有的一系列的规范城市化进程的制度会产生怎样的分配影响？它们如何塑造制度的连续性和变革的模式？
（6）城市产权制度发展的路径依赖性在多大程度上限制了未来的可能性和选择？城市产权制度在哪些方面对未来的可能性保持开放？
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Urbanization,Institutional Change,and Institutionalization: Urban Transitions as Compound Critical Junctures
译者： 金盼盼，浙江大学区域与城市规划系，硕士研究生。21812249@zju.edu.cn
张怀予，浙江大学区域与城市规划系，硕士研究生。137223023@qq.com
傅舒兰，浙江大学区域与城市规划系，副教授；中国城市规划学会城市规划历史与理论委员会，委员。fushulan@zju.edu.cn