公众参与城乡规划起源于英国，1968 年《城乡规划法》将其确立为英国的一项法定制度。发展到今天，不仅在规划编制阶段，在规划实施阶段也有相当成熟的公众参与做法和丰富的经验。规划许可环节的公众参与内容可以使利害关系人的人格尊严得到尊重，有利于提高规划许可的可接受程度；增加城市规划许可审批的透明度，满足民众知情权的需求；有助于形成约束城市规划审批权滥用的外在力量；保障城市规划许可的科学性、可操作性；降低城市规划审批的行政成本[1]。本文将以谢菲尔德作为案例，挖掘英国公众参与规划许可的根源，介绍开发许可中公众参与的环节、法律依据及特征。希望本文能为我国完善城乡规划公众参与机制、预防和化解社会矛盾、推进城市治理体系现代化带来启发。
1 英国公众参与规划许可的根源
1.1 公众的诉求与民主的发展
早在1947 年，英国制定的《城乡规划法》就对公众参与城乡规划作了一般性规定，但其实质更多的是“征询”公众意见，还不能说是公众主动参与决策。1960 年代，代议制民主遭遇危机，人们丧失了对公共机构和领导人的信任，对于公众没有渠道介入政府内部决策和利益分配途径表现出不满，直接参与政策制定和政府决策的要求越来越强烈。同时，规划理论界内部反思现代建筑运动主导下的城市规划所出现的弊病，思考达维多夫提出的多元主义思想，批判规划的工作重心因放在物质空间形态规划上而漠视了规划的社会性且并不关心人们的需求。1968 年城乡规划法案准备过程中，斯凯夫顿受命带领一个小组研究公众如何参与规划并提交一份报告，这份《斯凯夫顿报告》把公众参与规划从一般倡导变成了具体的可操作性制度。1970 年代撒切尔夫人保守党执政时期，为了顺应市场的需要，公众参与被压缩到实施阶段。其后果是规划过程受到私有产权的挑战，规划的建议变得越来越困难。1980 年代，公众参与被再次提到重要议事日程上，政府强调让社区参与前置。公众参与不仅是民主政治下参与权和知情权的体现，更是在多元利益中保障公共政策有效制定和实施的手段。
1.2 “有效的公众参与”原则
“有效的公众参与”[2]应当保证公众尽可能早地注意到那些可能会影响到他们生活的提议，有机会和途径参与决策过程，并使他们的意见被决策者知晓，保证他们以清楚地了解决策如何做出，以及为何这样决策。有效的公众参与并不意味着公众的意见必须被采纳，但是公众可以得到意见不被采纳的公开合理的解释。“有效的公众参与”在程序上必须满足以下基本要求：公众可以获取相关信息；可以提出自己的意见，表达想法，能够相信有关程序会考量其所提出的意见；可以参与选择方案；可以评论方案；能得到政府的意见反馈，并被通知进程及结果。
“利害关系人”是公众参与中的一个重要概念，利害关系人参与决策是决策合法和公正的必要程序。这一程序源于一个古老的普通法上的原则，即要作出影响一些人的利益的决定时，法律的正当程序是必须听取利害关系人的意见。由于规划会影响公众的财产权和其他相关权利，所以规划项目的申请者和利害关系人均应有机会提出陈述，且所提陈述能得到考量。这一程序的核心是让规划项目申请者和受规划影响的利害关系人有平等的、相互制约和抗衡的权利。
2 英国开发许可申请程序中的公众参与
英国地方政府具有开发规划管理权，大多数类型的开发项目需要事先得到地方规划当局的批准，例如新建建筑，改建、扩建，改变建筑用途，较大面积的户外广告，标识的设立，增加围墙、栅栏、大门等，项目开发者必须向地方规划当局提交申请，取得规划许可。重大开发项目由规划事务大臣直接受理并决定是否批准规划许可，地方规划当局无权决策。
英国地方政府开发许可的申请程序如图1 所示[3]，申请过程中有两个公众参与环节。其一，地方规划局公布规划许可申请，公众可对项目提出异议。1991 年以前，公布规划许可申请并非政府法定责任，但是大多数地方规划当局都这样做。1991 年以后，与开发规划不符或需要环境评价的项目需要在报纸上公布，并且在场地张贴告示；大型项目需要在报纸上公布，在场地张贴告示或通知邻里；小型项目需要在场地张贴告示或通知邻里。从公开之日起，公众有不少于21天的时间来反馈意见。按照《地方主义法案》（The Localism Act），某些类型的开发还要求在提出申请前进行公众咨询。
图1 英国开发许可申请程序
资料来源：https://www.planningportal.co.uk/
其二，公众参加规划委员会会议，并做陈述。通常较小的、没有争议的项目，其规划许可申请授权给资深的规划官员根据已审批通过的规划来决定是否核准；但是较大的项目或有较多争议的申请（大约占申请总数的10%）需要递交规划委员会召开会议，由议员决策。规划委员会召开会议审核规划许可，公众可到场参加并申请发言，在规定时间内阐明自己的观点理由。会议程序为：（1）规划官员介绍申请项目的审核报告，帮助议员关注项目的关键所在，同时有利于公众理解规划官员对该申请的态度；（2）公众陈述，反对核准申请的先发言，同意的后发言；（3）规划官员答疑；（4）如果议员曾到现场踏勘，汇报踏勘情况；（5）议员提问；（6）规划官员答复；（7）议员讨论；（8）对规划官员之前的提议进行表决；（9）说明核准通过或拒绝申请的原因；（10）如果核准通过，说明该申请是否需要修改。
3 英国公众参与规划许可的政策法律依据
英国关于公众参与规划许可的法律法规较多，国家层面的法律条文多数比较原则和笼统，地方层面的则更多是实施细则的规定。这些法律法规仍在不断地修订，下面将列举公众参与规划许可最重要、最新的法律法规和政策文件。
3.1 国家层面的法律和政策依据
3.1.1 国家规划政策框架
2010 年12 月，英国中央政府宣布当时的一整套规划政策文件过于冗长，不利于地方政府和开发商的理解与实施，不利于社区和公众的参与，需要对其进行整合。这些被整合的规划政策文件包括《规划政策声明》（PPSs: Planning Policy Statements）、《规划政策指引》（PPGs: Planning Policy Guidance Notes）、《矿产政策声明》（Mineral Policy Statements）《和矿产规划指引》（Mineral Planning Guidance Notes）等。2012 年3 月，整合后的简明文件，即《国家规划政策框架》（NPPF:The National Planning Policy Framework,2012）[4]公布，阐明了英格兰政府的规划政策及其实施方法。它提供了一个框架，地方可以在此框架下制定反映各自社区需求的各具特色的地方规划和邻里规划。该文件还指出，规划早期有意义的公众参与以及与邻里、地方组织和商业的合作是必要的。社区应该广泛积极地参与，这样地方规划才能尽可能地反映集体的愿景，为可持续发展确立优先选择。
3.1.2 地方主义法案
为进一步加强地方社区在规划中的作用，《地方主义法案》（The Localism Act,2011）对开发者增加了一项新的要求，即要求开发者在提交开发规划许可申请前须咨询当地社区的意见。这样在还有机会对方案做出修改时，给当地居民一个发表意见的机会。法案还要求改革规划体系，使其更加民主，对于显著影响人们生活的问题，让当地居民发挥更多的影响[5]。
3.1.3 规划许可申请程序涉及的法律法规
规划许可申请程序涉及两部法律法规，即《城镇与乡村规划（申请）条例》（The Town and Country Planning[Applications] Regulations,1988）和《城镇与乡村规划（开发管理程序）（英格兰）法令》（The Town and Country Planning[Development Management Procedure] [England] Order,2015）[6,7]。
《城镇与乡村规划（申请）条例》较早规定了如何申请开发许可的一些细节；2015 年3 月修订的《城镇与乡村规划（开发管理程序）（英格兰）法令》是英格兰地区开发许可申请必须遵循的法规，它规定了与开发许可相关的一系列环节的内容与要求，包括申请前咨询、申请、磋商、决策、上诉、监督等环节，其中有许多关于公众参与规划许可的具体规定。
3.2 地方层面的政策法律依据
3.2.1 地方议会章程
在英国，“议会”是地方政府的法律体现。议会由选举产生的议员组成，议员集体决定并最终负责政府的政策和实施[9]。地方议会章程（Constitution of the Council）是关于地方议会如何运作，如何决策，以及为确保高效、透明、为地方人民负责所需遵循的程序（这些程序有些是法律要求的，有些是地方的选择）。
最新的《谢菲尔德都会区议会章程》修订于2017 年4月，包括总则、功能责任、程序规定、行为准则、议员津贴方案、管理结构等，其中与公众参与规划许可紧密相关的内容包括：市民的权利与责任、决策的原则、职责分工授权、与规划事务相关的议员和官员行为规范、规划委员会会议的一般程序导则、规划委员会会议中公众滋事的处理导则等[8]。
3.2.2 公众参与文件
《规划与强制购买法案》（2004）第18 条规定，地方规划部门必须制定公众参与文件（SCI: Statement of Community Involvement）。其目的是为了明确地方议会应如何在规划事务中咨询公众，将公众纳入其中。地方议会的工作必须遵守公众参与文件。
谢菲尔德是英国最早制定公众参与文件的城市之一。2014 年8 月，谢菲尔德对原2006 版的公众参与文件进行了修订。该文件主要包括两部分：制定规划政策阶段和规划申请许可阶段的公众参与，并介绍了公众参与的阶段、原则、内容和方法等[10]。
4 英国公众参与规划许可的特征
4.1 信息公开有诚意
首先，申请规划许可的开发项目公开。所有开发项目规划许可申请均在规划部门网站上公开，且规划主管部门会主动告知利害关系人。法律规定，规划部门在接到规划许可申请后，必须通知基地周边相邻土地的所有者或使用者。因此公众可以在规划许可申请刚刚提交、规划部门还未核发规划许可时知晓此事，符合《国家规划政策框架》规定的尽早参与原则。通知方式可以是现场告示、书信或电子邮件等。
为了使公众能够更好地了解规划许可申请的信息，谢菲尔德市尽可能采用信件的通知方式，以避免人们没注意到街上张贴的告示而错过公开信息，同时信件通知对不能上网的居民和少有发声的社区有益。此外，通过规划许可的申请网站或地方社区组织，告知更广泛范围内的社区居民。有的项目影响的不只是相邻地块的居民，比如外卖餐馆热食的气味、通信塔台的视觉影响、酒吧的噪声，有实施细则进一步界定这类项目应扩大通知的范围。居民可以对该项规划许可申请提出其意见或想法，反馈意见的期限是21 天[11]。
其次，规划许可程序和审核的实质性内容公开。公众可以在规划部门的官网下载规划许可审核过程导引，这有助于公众了解规划许可程序、规划许可审核的主要内容以及公众如何做有效的意见陈述。
第三，规划委员会会议公开。在谢菲尔德，法律要求市议会下属每个委员会的所有会议都是公开会议。市民可通过政府官网了解规划委员会的近期会议日程，任何感兴趣的市民都可参加，也可电话咨询项目上会信息。规划委员会会议在谢菲尔德市政厅举行，市政厅大门外有残疾人坡道，内部所有走廊门都设有感应装置、自动开关，会议所在的房间都是轮椅使用者和视力受损者完全可达的；会议室房间里安装了红外线听力设备；如果需要，提前申请还可得到手语和英语翻译的帮助。
4.2 公众拥有发言权
1990 年代初期创建的英国议会公共生活准则委员会（Nolan Committee on Standards in Public Life，也称诺兰委员会），1997 年在其第三次会议中特别指出：城镇规划极易引发争议，因为开发控制影响财产权，获得开发许可可能意味着巨大的经济利益，因而委员会建议官方决策要更加开放透明，而加强规划事务决策开放性的一个途径就是规划会议中更多的公众参与和就规划事务公开发言的机会。
是否允许公众在地方规划会议中发言对于地方政府来说是一件大事。学者的研究显示，直到1998 年，英格兰和威尔士范围内，允许公众在地方规划会议中发言的地方政府比例还较低，1997 年只有40%[12]；相比之下，伦敦自治市的比例要高些，1997 年是78%[13]，1998 年是79%[14]。根据“地方政府委员会”2009 年的报告《规划廉洁》（Probity in Planning），现在绝大多数地方政府都为公众提供在地方规划会议中发言的机会了，并认为这样做逐渐增强了政府的公信力，减少了直接的游说[15]。
在谢菲尔德，无论是规划许可申请人、邻里、社区或感兴趣的团体，任何人都可以要求在规划会议中发表自己的观点，或请人代言。开会前，工作人员会统计想要发言的人数，并报告会议主席。由于会议涉及的规划许可申请不止一项，会议主席对发言人数有自由裁量权，但保证每个项目赞成与反对的发言公众至少各1 名。如果想要发言的人数较多，会议主席会尽可能找一位代表做总体陈述，其他人可以补充不同的观点或想法，但不得重复耽搁会议进程。据观察，单个项目发言的公众数量为2～4 人次，发言人数少的会议往往是因为关注该项目的来参会的公众数量少。每位发言者的发言时间限定在5 分钟内，反对者先，赞成者后。议会成员讨论期间，公众不能参与，除非被要求澄清事实。公众不能在会场滋事，扰乱会议，否则主席将要求其退场[16]。地方规划会议中的公众发言权，使公众能够在规划许可决定做出之前，有机会直接向议员表达自己的想法，从而加强了规划许可过程的公信力。
4.3 参会议员当众决策
传统上，英国地方政府的组织方式包括由议员组成的委员会和按职能分工的部门。在英国的地方政府体系中，选举的议员集体决定并最终负责政府的政策制定和实施。官员是议会雇佣的各领域的专家、专业人员和一般工作人员，他们的作用是帮助议员履行其职责，落实议员制定的政策，对议会负责。议员根据对当地的了解和对当地需求的评估，再加上官员的专业性建议，制定出反映民情的可实施的政策[9]。
议员来自不同的选区，归属不同的政党，种族、出身、职业五花八门，受教育背景也不同。为了确保规划委员会成员的决策遵循正确的程序，以及决策中的规划考虑适当，规划委员会成员须具备一定的规划知识并熟悉相关的法律和程序，因而议员到规划委员会任职前，接到指派后4 个月内须尽快接受规划培训，每隔2 年规划官员还提供复训、知识更新或关于特殊议题更详细的培训，所有相关人员都必须参加[17]。
会议前，如果规划委员会认为很难从图纸或其他规划成果中看出拟开发方案对周边的影响，可提议去现场踏勘，由规划官员定夺是否有必要。如有必要，现场踏勘将安排在会议之前，以避免延误。会议中，规划委员会成员在听取了官员对该申请项目的报告意见和公众发言后，现场展开讨论，对不清楚的情况可现场询问公众或官员，最后由参会议员举手表决，以过半数者的意见为结果。决策结果是开放性的，可能核准通过，也可能不通过；可能与规划官员的建议一样，也可能不一样。规划决策通常会涉及权衡各种矛盾，规划官员的报告也会指出这些矛盾所在，议员的权衡与规划官员的意见不一致通常也是合理的，不会导致什么丑闻或付出什么代价。如果忽视或有意逃避国家或地方政策指导，通常会被认为是不合理的决策，从而导致对上诉人的赔偿。所以决策的理由应当清晰、有说服力、有规划依据支持，拒绝核准时要详细说明原因。委员会的决策与规划官员不一致时，也要阐明原因[18]。
4.4 维护规划许可公信力
为了维护规划许可的公信力，会议参与者的角色定位清晰明确[19]。整个会议过程中，官员的作用是提供关于规划政策、程序的专业建议，清晰、充分、公正地分析议员讨论的问题，并确保决策所需的必要信息齐全。主席的作用主要是保证会议有序进行，确保委员会正常履行他们的职责，不受公众或其中某个议员干扰。主席有权对干扰会议的行为进行处理，应谨记在会议中保持独立，公平对待每位参会议员。当投票结果赞成与反对票数相同时，主席有决定性的一票。当参会公众或企业对会议决定有疑问时，尤其是最终结果与规划官员之前的建议不一致时，主席要负责解释清楚。规划官员要做好安排，确保所有团体或个人得到公平公正的对待，礼节恰当。
此外，会议程序明确，遵循回避制度。议员和规划官员严格按照会议日程的内容和次序进行审议，不可随便增加项目，令参会者误解。议会程序条例（Council Procedure Rules）规定会议时间通常不得超过4 小时，但是规划委员会会议并不限定在4 小时内完成，这是为了保证会议日程中每个项目公众都有发言机会，公众发言的机会不会因为赶时间而中止。如果议员或其配偶与所讨论的项目有利益关系，该议员应当主动声明并回避，否则可能构成刑事犯罪。会议即将开始或刚刚结束时，议员私下接触规划官员需谨慎。与项目有利益关系、需要回避的议员尤其要注意与规划官员的接触。议员可以正当询问规划官员的观点并公开表达与其不一致的意见，这有利于在场的所有人员更好地理解涉及的问题，对规划体系运作的公信力有利。但是议员应当避免过度对抗的、重复的或有损人格的询问方式，这种方式对议员和官员的影响都不好，不利于规划体系运作的公信力。为了使公众对议会的规划体系有信心，有必要维护规划官员的专业性和可信性，维护议员的客观性与能力。
5 结语
依托国家和地方详细的法律法规以及规划救济制度，英国规划许可中的公众参与已经非常普及，但并非尽善尽美，实践过程中仍然存在一些问题。例如：规划委员会的会议日程越来越多，委员会不得不在很短的时间进行决策（每个申请5～6 分钟），导致申请者怀疑其申请是否被认真对待；地方政府的规划机构坦承没有足够的人手，既要参与编制和审核发展规划，对开发申请进行全面考量，还要组织公众参与规划委员会会议，这增加了他们的压力，还可能会延缓决策[20]。尽管存在各种问题，但是全球治理变革推动着公众参与不断向前发展。
2007 年我国的《城市规划法》修订，增加了许多公众参与城乡规划的规定，体现在省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划实施情况的评估、规划草案的公告，以及控制性详细规划和修建性详细规划的修改等环节。但以上公众参与的内容都设置在规划编制阶段，规划实施尤其是规划许可环节缺少公众参与的内容，公众参与规划许可的事例在我国还非常稀少。我们不能照搬英国的公众参与规划许可，但是它给我们带来了一些思考。
首先，如何保障我国公众对申请规划许可建设项目的知情权？我国的《中华人民共和国行政许可法》（2003）第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在做出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”。我国目前在规划网站上有规划许可的批前公示，公示后五日内利害关系人有权到市城乡规划局申请听证。但是现实中很少有人把浏览规划网站当作自己日常生活的习惯，因而极少有利害关系人能及时了解到即将影响自己未来生活的规划许可申请项目，更不能及时申请听证。更何况，有些政府网站上规划许可批前公示图片中的文字数字模糊，让人难以看清楚。
其次，建设项目规划许可审核过程中，利害关系人是否应当享有话语权？与总体规划相比，建设项目更加具体，与公众的日常生活、切身利益更加紧密相关，利害关系人了解建设项目、表达意见的意愿也会更加强烈，但我国规划领域的公众参与仍然主要集中在规划编制阶段，还没有建立起统一的公众参与规划许可的法律制度。
第三，重大项目、有争议的规划许可应当由谁来决策？是由个别的规划官员决策，还是由群体决策，这个群体包括哪些人？现实生活中有一些建设项目引发很大的社会反响，但是公众没有正式的渠道表达意愿，只能通过联名上书、横幅请愿、上访举报等手段发声，影响了社会的和谐与稳定。公众参与规划许可是规划实施决策前的最后一个利益协调机制，有利于控制规划行政自由裁量权和资本的结合，保障公众特别是弱势群体的合法权益，维护社会公正，防范社会矛盾。
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