引言
转型，在本文分别指欧美1970 年代兴起的新自由主义思潮和中国1978年的社会主义市场经济改革。作为同一时空中并行的变革，欧美和中国的转型对不同地理尺度的空间格局、制度环境、政治经济等都产生了重要影响。在这些影响中，本文尤其关注城市尺度的重构，主要基于三方面的原因：（1）转型后，国家间的竞争逐渐弱化，城市成为竞争主角参与全球资本的争夺[1]；（2）世界城镇化率从1970 年代低于40%增至55%①数据来源于世界银行。，农村人口持续向城市集聚，转型在过去几十年对城市的影响远大于农村；（3）城市是重大社会、文化、经济项目的主要空间载体和跨国合作联盟的主要缔结者，呈现复杂、多元的特征。
本文在阐述城市重构概念和内涵的基础上，对转型时期欧美和中国城市重构路径及相关研究进展进行评述，重点揭示城市重构路径下的城市空间变革和城市政府转型。最后，本文对欧美与中国城市重构研究的差异进行了阐述，并对城市重构的未来研究方向进行了展望。
1 城市重构：概念与内涵
“城市重构”（urban restructuring）是转型时期的热议词汇。在欧美，城市重构指受后福特主义影响，国家、省、市政府对社会公共开支进行缩减，公共服务产品私有化和由此引发的城市空间变革[2]；在中国，城市重构是在计划经济向市场经济转变的背景下，中央政府对地方政府经济放权，出现增长型城市政府和由此引发的城市空间变革[3]。综上所述，城市重构包涵了城市空间变革和城市政府转型的双重内涵。城市空间变革不仅涉及物质空间环境的重塑，也涉及城市空间结构的重组，表现为人口、产业、环境等要素的空间分布和组合状态的变化。城市政府转型不仅涉及政府权力的重构与调整，同时也包含城市政府与市场、社会间的博弈，反映出政府治理模式的转变。
2 转型时期欧美城市重构研究
2.1 政策背景：新自由主义经济思潮
欧美新自由主义进程始于1970 年代，涉及全球秩序、贸易自由化、价格市场化和福利国家再私有化。新自由主义在北美和西欧城市有着深厚的历史积源，经历了从最初的理想形式[4]，到因地制宜（locally contingent）[5]、实际实施（actually existing）[6]的政治工程的演化，并一直以不同形式影响着世界各国的发展。1980 年代，撒切尔和里根政府积极奉行新自由主义，采取货币主义政策并大幅削减财政中的福利支出，扭转了福利国家的滞涨现象。这一时期的新自由主义政策呈现出以“去监管”为特征的政府收缩型新自由主义（roll-back neoliberalism）。进入1990 年代，随着克林顿和布莱尔当选，介于自由放任（laissez-faire）和福利国家之间的第三条路浮出水面。两国政府的公共开支开始向低收入阶层倾斜，并通过对国家和私人资金进行再分配提高社会整体福利水平。这一时期的新自由主义政策呈现出以活跃的国家建设和监管改革为标签的政府扩张型新自由主义（roll-out neoliberalism）①政府收缩型新自由主义即政府从监管活动中退出，政府扩张型新自由主义即政府扩大或强化监管活动。[7]。新自由主义经济思潮的发展壮大为新自由主义研究带来两点启示。其一，在新自由主义实践中，政府一直发挥着重要作用。因此，纯粹的自由或纯粹的干预都并非新自由主义研究的重点。政府以何种程度参与地方发展，才是新自由主义语境下探讨的关键。其二，受路径依赖性影响，各地的新自由主义在具体实施时存在地域差异，并产生相异后果[5]。
虽然2008 年的金融危机使得新自由主义遭受多方批评，但其作为一项多尺度的经济政策，对于空间重构的影响却有目共睹[8]。因此，探讨各地政府推行新自由主义工程所引发的“重构”具有重要意义。
2.2 新自由主义语境下的城市空间变革：收缩与碎化
新自由主义将空间视作“特权工具”（privileged instrument）[9]，通过空间演化重塑全球政治经济格局和地方发展轨迹[10]。新自由主义背景下的空间演化不仅包括超国家尺度的空间整合，也包括城市（地方）尺度的空间收缩与碎化。在超国家尺度，通过跨国自由贸易区、欧盟一体化等空间整合手段，将新自由主义观念制度化。在城市尺度，一方面受新自由主义思潮影响，亚洲和拉丁美洲等国家主动融入全球化进程，承接发达国家资本和劳动力的转移，致使欧美老牌工业城市出现空间收缩现象，如美国的“锈带”（rustbelt）地区；另一方面，政策制定者青睐通过大型项目复兴衰败地区[11-12]，虽然重塑了旧时代工业化的空间肌理[6]，却也导致空间碎化。如史温吉道（Swyngedouw）、毛拉特（Moulaert）和罗德里格斯（Rodriguez）对欧盟12 个国家的13 个大型城市开发项目进行研究后发现，虽然这些项目促进了地方的资本积累，却导致原有低收入居民迁出，引发中产阶层化，对地方社会结构和社会网络造成破坏，加剧了社会极化现象[13]。这些项目服务于地方发展，而非以人为本，项目的运作实施不仅导致空间碎化，也加剧了社会分层与阶层固化。
2.3 新自由主义语境下的城市政府转型：规制权调整与“企业主义”转向
欧美新自由主义的兴起伴随着福特凯恩斯累积体制的瓦解和后福特政体的登场。新的规制政体支持供给侧创新，以此加强结构竞争力并创造弹性的劳动力市场[14]。在此背景下，政府职能发生着深刻的转变。国家层面，一些学者认为，撒切尔和里根主义在一定程度上造成了国家政府权力空心化[15]，撼动了福特时代处于霸权地位的国家空间（hegemonic state space）。另一些学者认为，国家权力并未空心化，而是在多尺度的空间中流动（从全球到地方）以应对愈加复杂的政治环境：即国家权力在多层化的治理体系中上移至超国家（supra-national）尺度，下放至次国家层面，并侧推至非政府组织[16]。城市层面，在国家权力下放和去监管化思潮的影响下，城市被重新定义并成为空间治理的重要尺度[17]。城市政府遂摒弃福特时代规模生产的“管理主义”，转向后福特弹性生产的“企业主义”。这显示了城市政府从单一的再分配向再分配与增长两个方面转变[18-19]。有学者将转变后的城市政府称为企业家型政府。城市增长机器和城市政体是分析企业家型政府的重要理论。增长机器理论认为，在新自由主义影响下的城市以经济增长为主要目标，政治精英与经济精英组成联盟共同促进财富增值[20]。城市政体理论则强调地方政府和私人部门的合作，并检视各利益群体如何参与各层次的治理联盟中[21]。后者的分析所包含的群体更为广泛，群体之间的关系更加复杂。这些群体形成非正式、网络化但却稳定的城市联盟，运用其资源影响城市决策。布伦纳（Neil Brenner）和西奥多（Nik Theodore）[22]以及吉索普（Bob Jessop）[16]等人在后来的研究中进一步强调，在新自由主义多尺度的空间战略中，企业家型城市政府是推动空间战略的主导力量。因此，在分析城市重构的参与主体互动时，城市政府的行为角色和参与形式应是研究的重点。
2.4 欧美城市重构最新研究进展
在新自由主义语境下，欧美学者对城市重构已开展了较多研究。近年来，研究重点有所拓展。一方面，研究者在对空间变革的探讨中引入了犯罪、节俭等非常规因素，并且在分析上更加细致；另一方面，研究者对于政府转型的探讨从过去聚焦经济、产业，拓展至社会、环境等维度，并对社会不同群体给予了更多关注。
空间变革方面，格萨·赫尔姆斯（Gesa Helms）将生活中的违法行为、反社会行为和城市公共空间中的不礼貌行为引入城市重构研究，探讨了警务、犯罪控制和社区安全政策在格拉斯哥老工业城市再开发过程中的重要性[23]。布莱恩·杰斐逊（Brian Jefferson）认为，美国各大城市警务资源配备过于依赖警察局的犯罪数据分析，影响了社会空间的正常生产[24]。马克·戴维森（Mark Davidson）和凯文·沃德（Kevin Ward）则将节俭因素引入空间变革讨论，认为后危机时代各联邦政府的财政紧缩政策加剧了城市空间碎化[25]。
政府转型方面，达伦·史密斯（Darren Smith）的研究纳入社会维度，呼吁城市重构研究应更多关注A8 移民[26]①A8 国家即在2004 年欧盟扩大期间加入的8 个国家，包括捷克、爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、波兰、斯洛伐克和斯洛文尼亚。、跨国公民[27]和全球超级士绅阶层[28]等亚社会群体。他同时也呼吁将学生群体纳入城市重构理论研究，更为细致地探讨学生群体空间分布的集中程度及其原因[29]。凯思·霍尔斯（Kath Hulse）和朱迪思·耶茨（Judith Yates）则审视了居民选择偏好对澳大利亚内城绅士化重构的影响。他们发现，内城土地价值不断增加使得住房租金居高不下，中高收入居民也开始接受混合租赁，进一步挤占低收入群体的生存空间，加剧了内城绅士化进程[30]。文森特·贝尔（Vincent Béal）的研究纳入环境维度，审视了可持续话语框架如何支持英国曼彻斯特和法国南特的城市环境政策。以生态邻里项目为例，文森特阐述了政府如何通过有选择性的城市公共政策使环境服务于以增长为目的的欧洲城市重构[31]。
3 转型时期中国城市重构研究
3.1 政策背景：市场经济改革
1978 年12 月，十一届三中全会在北京举行，被视为改革开放的开端。对内改革以安徽省凤阳县小岗村实行“分田到户、自负盈亏”的家庭联产承包责任制为开端[32]，对外开放则以经济特区的设立为序幕。1981 年，十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，提出“以计划经济为主，市场调节为辅”的理论。该理论在坚持计划经济总框架不变的前提下，尊重市场规律，促进了商品经济的发展，使中国走上强国之路。不同于东欧休克疗法，中国的市场经济改革呈现渐进的特点，以最大限度保证社会公平。改革初期，分权化占据主导。国家推进去国有化和私有化，自下而上的改革诉求活跃，出现了苏南模式、温州模式和广东模式等。1994 年分税制改革后，国家开始启动对中小国有企业的私有化，同时保护大型国企（即抓大放小），自上而下的干预逐渐增强。
3.2 市场改革背景下的城市空间变革：单位综合体瓦解与异质化的新城市空间
市场经济改革背景下，中央商务区、门禁社区、城中村、飞地工业园等众多市场经济环境下服务于资本积累的新城市空间开始出现[3]。而曾经作为计划经济时期较为典型的空间单元——单位综合体（work unit compounds）——在市场力量的作用下逐步退出历史舞台[33]。单位综合体借鉴了微街区（microrayon②Microrayon（也称“micro-district”）是1950 年代莫斯科推行的标准化住房单元。）模式，是一种相对封闭的城市单元。每一个紧凑的单位综合体都由工作场所、居住地、娱乐设施、公共服务设施等密切靠近的功能单元所组成。计划经济时期，遵从于均等主义（egalitarianism）的长期目标，由单位综合体组成的城市较难进行高效的资本积累[34]，城市形态的改变非常缓慢。随着市场机制的引入，城市土地、住房甚至公共服务领域的市场化加速了城市空间重构。一方面，城市中心区土地价值高，但房屋老化，环境品质差，吸引了众多资本对其进行再开发；另一方面，城市郊区是土地价值洼地，但建设空间充足，也是资本竞相追捧的区域。单位综合体在如火如荼的城市再开发和城市扩张中被蚕食，低效产出的计划经济空间转变为高效产出的市场经济新空间，资本得到了快速积累[35]。不同于计划经济时期同质化的单位制空间模式，1990 年代后期出现的各类新城市空间改变了中心城和郊区的空间结构和肌理，空间构成异质化特征越发明显[36]。
3.3 市场改革背景下的城市政府转型：分权化下的政府市场关系重塑
计划经济时代，中央在资源分配和积累方式上有较高控制权，市、区、县级政府受自上而下的指令控制，扮演决策执行者的角色。改革开放对于权力分配确立了分权化的总体框架，“去国有化”占据话语主导[16]。同时，城市和区域成为确保规制下资本积累的重要尺度。“去国有化”重塑了地方政府对社会经济的控制力度。国有部门向非国有部门赋权并重新界定了公私职能，一些公共部门的职能交给了市场[37]。例如，曾经由政府承担的住房分配、高等教育和医疗卫生等福利供给移交给了市场。市场资本在社会经济安排下变得活跃，并在促进城市增长中起到越来越重要的作用。境外资本被市场经济吸引，通过与地方企业合资，形成流动的利益联盟。1990年代，持续分权形成“弱中央”的央地格局，削弱了顶层设计执行力。分税制改革通过削减地方政府财政收入（地方开始依赖中央的财政转移支付）保证中央政府的执行力，并通过财政调控调节地区差异，实现均等化。不过，伴随财政改革的事权下放，基层政府承担的事权压力增大，不得不通过土地财政和资本争夺充盈地方资金，引发激烈的地方竞争。
无论是改革开放早期还是1990 年代以后，地方政府通过空间再生产获取交换价值的能动性都有增无减，城市治理模式也呈现企业化的发展特征。政府不仅通过积极的政策干预培育市场，也通过成立“国有公司”参与到市场竞争中。前者如朱介鸣等学者称之为的“地方发展型政府” [38]（由东亚发展型国家理论[39]发展而来），后者如戴慕珍等提出的“地方法团主义”[40]。
在分权化与市场化改革背景下，政府与市场关系被深刻重塑并至少带来两大启示：（1）资本变得多元，并通过寻求地方保护获得非正式竞争优势，以在不完善的市场体系中胜出；（2）政府亦寻求与多元的市场力量合作，以强化其对市场的调控能力，公私合作的伙伴关系（public-private partnership）应运而生。
3.4 中国城市重构最新研究进展
改革开放后，中国经济高速增长，堪称奇迹，中国的城市研究引起越来越多研究者的兴趣。近年来，研究地域从沿海发达城市向内陆地区拓展，对空间变革和市场、政府力量的讨论更加细分，并对一些影响城市重构的非传统因素如大型事件、企业总部、非正规性和自雇职业等予以了更多关注。
沿海是改革开放的前沿阵地，一直以来是学者研究中国城市重构的主要区域。随着市场化改革不断深入，广大内陆地区也在发生深刻转型，越来越多的研究者将目光转向内陆。杨永春等学者以中国最大的内陆城市之一兰州为例，提出中国城市重构很大程度上由“行政城市化”推动。他们提出两个论点：（1）虽然分权化增加了地方政府在城市发展事务中的决定权，但城市重构仍由中央政府主导；（2）城市发展的路径依赖和锁定特征无所不在，体现在国有和非国有企业的选址和搬迁，以及政府机构的改革中[41]。
林丽洁和沈建法基于就业部门的数据，细致分析了福建省不均衡双轨城市化的空间模式以及行政力量、一般内部市场力量、特定内部市场力量和外部力量四大驱动力。他们发现，基于就业结构的四种类型具有不同程度的双轨城市化。例如，沿海发达地区自发城市化水平较高，国家资助城市化程度相对较低；欠发达地区国家资助和自发城市化水平都很低。福建案例更揭示了国有制和集体所有制行业为双规城市化的持续贡献[42]。高金龙等人以南京为例，运用博弈论提出研究工业用地再开发的概念框架。通过细致分析城市空间重构的驱动力和监管者，高金龙等人认为，工业用地重构应重新思考地租差距和地租盈余间的竞争。中国城市土地再开发可以理解为原土地使用者与地方政府间的多重博弈，或地方政府与新开发商之间的联盟[43]。
潘峰华等对北京大型企业总部地理位置进行研究，发现企业总部选址对城市重构发挥着至关重要的作用。一方面，总部在不同区域内显著集聚；另一方面，总部拓展则呈现出郊区化趋势。回归分析表明，包括行业、规模、所有权和上市年份的公司属性可以解释总部的位置模式，总部的空间分布则受国家和市场力量的影响[44]。索尼亚·司空（Sonia Schoon）阐述了当今典型的中国式决策和政策制定在城市重构中的作用，并重点关注了非正式性对于决策和政策制定的意义。有条不紊的非正式性依赖于灵活的概念框架[45]。在另一篇关于珠江三角洲城中村领域多样化非正式重构的研究中，索尼亚·司空进一步提出应扩大对城市规划中非正式性的学术讨论，比如城中村的重建与整合。非正式性可作为一种策略，应对法律不确定时期城市重构的瓶颈[46]。陈宇琳等以北京南湖农民市场为例，研究自雇移民的流动性及其创业空间的分布。他们认为，农民市场是典型的分散型创业空间，在城市重构中易被拆除。这种拆除对移民的生活轨迹及其所在的社区都可能产生破坏性影响。陈宇琳等指出，农民市场对城市微观尺度的空间重构具有积极意义。一方面，农民市场是一种基于工作场所的空间集中形式，能够为外来移民提供就业；另一方面，农民市场提供了外来移民与当地居民建立社会联系并融入城市社会关系的机会[47]。近年来，一些学者还注意到大型事件对城市重构的深远影响，如北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等[48]，丰富了相关研究。
4 结论
本文通过回顾转型背景下欧美和中国城市重构的西方文献，从空间变革和政府转型两个层面揭示了城市重构路径，并对最新研究进展进行了梳理。空间变革背后有着深刻的经济、社会和政治过程。政府转型引发的政府、市场力量再分配与规制权调整是城市空间变革的重要影响因素，而空间变革亦会反作用于政府权力再构。最新的研究进展表明，无论欧美还是中国的城市重构研究，对城市重构的特征和动力机制的讨论都更加细致深入。
欧美与中国城市重构是同一时空中并行发展的过程，在重构路径上虽然存在诸多相似之处（例如城市空间总体上趋向更加碎化与异质的特征，城市政府都更加外向），但差异也很明显。这种差异主要体现在三个方面。首先，城市重构的背景不同。在欧美，规模化的福特生产模式与国家干预创造了资本主义的黄金时代，也造成了1970 年代的经济危机。这使得国家干预的政策受到质疑，并为自由市场提供了发展空间。在中国，计划经济时期中央有较高控制权，实行的是指令型经济，社会资源分配低效。对高效生产分配方式的诉求使得社会主义市场经济成为可能。其次，空间变革的路径有所区别。在福特凯恩斯规制体系下，欧美国家的城市空间围绕工业化生产安排城市功能。推行新自由主义经济政策后，城市政府以复兴地方经济、促进社会发展为己任，在地方推行大型项目，造成了空间碎化并加剧了社会极化。计划经济时期，中国相对封闭的经济体系造就了相对封闭且发展缓慢的单位制空间单元。市场经济改革瓦解了这一空间模式。受资本驱动，城市空间要素从同质走向异质。第三，政府转型的路径存在差异。欧美国家政府通过重塑监管权干预市场发展，地方政府积极与私有资本缔结合作关系，推动地方复兴。中国国家政府则通过全面的分权化和去国有化向市场让渡权力，地方政府从决策执行者转变为地方经营者，参与地方经济发展（图1）。
图1 欧美与中国城市重构路径
资料来源：作者绘制
新自由主义对中国城乡发展产生一定影响，这种影响不仅体现在政府力与市场力的平衡，权力结构的调整[49]，也体现在政府治理的企业化转变中[50]。值得注意的是，新自由主义理论范式毕竟基于福特凯恩斯主义，而中国却是以计划经济为先导，不可简单地将其用于解释中国城市发展现象。事实上，近年来已有学者注意到，在西方文献中，新自由主义即使以富于变化的形式与中国城市研究相结合，也倾向于将对中国的分析嵌入适合西方研究者的思路和框架中，这将阻碍对世界城市更为多元化的理解[51]。此外，欧美等西方发达国家和中国在政治体制（如总统制与全国人民代表大会制）、文化传统（西方文化与儒家文化）和城市发展阶段（城市化率超过80%和低于60%）上均存在较大差异，也深刻影响了城市重构路径。
1970 年代以来，新自由主义语境下的城市重构研究已相对成熟，城市研究领先于乡村研究是不争的事实[52]。西方催生乡村研究新理论的直接动力亦来自于新马克思主义学派对空间规划的反思。而在我国，相较于如火如荼的乡村规划实践，理论研究则相对滞后。围绕我国实施乡村振兴的政策背景，开展乡村重构与转型的理论与实践研究，以丰富反全球化时代尺度下移范式下的城乡规划话语体系，将成为未来重要的研究方向。
感谢编辑及匿名审稿专家对本文提出的修改建议。
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