英国法立“城市开发公司”的机构属性评析 ——兼议英国城市更新实践经验与我国城市更新机构的建设

当前我国城市更新正面临一些关键问题，即更新规划如何实施以及如何提升实施效果。一方面，政府规划部门编制的综合全面的规划面临市场更新主体的选择性实施，造成了规划与实施的不协调，导致在选择实施的项目中过分注重经济效益而忽视社会诉求和历史文化价值[1-2]；另一方面，政府和公共部门实施的棚户区改造、历史街区的环境提升等社会公益项目面临更新资金紧缺从而导致更新难以为继的问题[3]。实践证明，政府和市场主体都无法独立实现更新规划的目标。如果城市发展是政府与市场合作的产物，规划本质是市场与政府机制的调节，那么出现需要更新的区域既反映了规划预见不足，也反映了市场需求与规划预期的不一致。因此试图单一利用规划管制或市场刺激都很难解决更新问题，将二者有效结合才是关键。“1945 年以来，在所有西方民主国家的城市规划体系中，公共部门的城市规划已经与资本主义土地市场共存了”[4]107。自1980 年代末实行土地有偿使用制度以来，我国的城市发展状况也是如此。“实施公共部门的规划需要理解开发项目发起人的意图，并准备与之打交道，这些开发项目的发起人包括了私人部门的开发商”[4]107。然而现实中，项目的实施通常取决于私人开发商对规划提案的接受程度，规划实施的问题是规划过程中的一个关键问题。

面向规划实施，弗里德曼（Friedmann）认为理性规划过程模式中“规划和实施是两个截然不同的、可以分离的活动，这个思想非常顽固”[5]。我国规划制度的核心是理性综合规划思想[6-7]，规划实践中“政府规划和市场实施”的特征非常明显。在经济发展和城市扩张的“增量”发展时代，由于规划目标清晰，涉及利益关系较为简单，“先规划，后建设”的基本原则通常是有效的。然而在“存量”发展时代，“政府规划—市场实施”的制度原则及其背后潜藏的“规划与实施”可分离的观点暴露了更新制度难以有效协调多元利益关系、难以应对不确定的市场环境的根本性缺陷。

规划和实施是两项不同的任务，“如果你把这些不同的任务作为一个线性过程的可分离‘阶段’来看待和执行，那是十分危险的”[4]109。从规划实施的角度，应倡导一个选择性的、“以行动为中心”的理性规划模型①1960 年代，美国学者弗里德曼首次公开批评理性规划模式，并倡导“行动规划”模型（action-planning model）。行动规划理论是规划实施理论的一种，核心观点在于不能将规划编制视为规划过程中的一个独立分离阶段，而应在编制规划的同时考虑实施环节可能出现的问题，结合行动主体能力组织规划行动。。弗里德曼认为，“行动规划模型的新方法将行动与规划融合成了一个统一的操作，消解了概念上对‘规划—决策—实施—反馈’的区分”[5]。这就要求将理性规划的重心从“理性决策”转向“理性行动”，即从“可实施性”的角度制定规划。

以行动规划的视角检视我国的城市更新规划及其实施制度，首先就引出了行动规划的主体②行动规划理论将规划的统筹、组织、编制、建设实施整个过程视为行动，行动主体包括开展上述活动的组织、机构或个人。在一个行动规划框架下，行动目标可以进行分解，由不同行动主体合作完成，或是落实到不同能力的主体，对应完成不同的行动目标。及其职能问题，即规划制度中政府与市场的关系问题。现实中，我们将更新的规划与实施分为两个任务阶段，分别对应政府和市场两个主体——如此是失效的，需要引入一个新的行动主体（图1）。

通过创设组织机构来回应社会经济问题是我国自1920年代以来的治理方式之一[8]，同理，回应城市更新问题也需要创建专门的机构。北京、上海、广州和深圳等城市都设立了一些更新机构[9]，但这些机构的性质或是咨询，或是政府部门，就其权责而言都不能被视为城市更新的行动主体。

如果将研究的视野从规划理论转向城市更新的实践，自1970 年代末以来的英国城市更新实践或许能提供可参照的经验——1980 年《地方政府、规划与土地法》（Local Government,Planning and Land Act 1980）设立的“城市开发公司”（urban development corporations）即为更新运作实施的关键组织机构。与1930 年代推动卫星城建设的“新城开发公司”（new town development corporations）一样，城市开发公司也是一个具有政府管理权限的、采取市场组织方式和运作机制的半公共机构（quango）[10-11]，后称之为非政府部门公共机构（NDPB: No-department Public Body）。城市开发公司被视为释放城市发展潜力的政治和经济机制[11]3，是回应更新地区特定问题的产物。尽管它们没能根本性克服城市更新过程中“规划—实施”的一般性矛盾，但通过其更新运作成功实现了具体更新地区的规划目标，在机构实践经验的积累基础上，探索和建构了多元主体协同的城市更新新机制。

比较而言，我国在更新实践中对行动规划的理解和探索还处于起步阶段，学术界虽然已经意识到更新规划面向“实施”的重要性[7]，但还缺乏对更新“行动主体”的关注。本文将系统引介英国“城市开发公司”，建议通过创设统一更新规划和实施、具有“规划与开发”综合职权的城市更新机构来回应更新方面的问题，在行动规划的模式框架下通过新机构的运作实践来完善和建构城市更新的长效实施机制。

1 英国城市更新源流和城市开发公司形成的背景

以当代“更新”的概念回溯英国的城市规划与发展，城市更新的规划与实施大体可以概括为两个主题：第一是贫民窟的改造和住房问题；第二是“贫困”（deprivation）③“贫困”是从贫穷（poverty）概念中发展而来，是基于对那些频繁经受住房条件差、教育和技能培训水平低、健康状况不好等复杂问题折磨的人群的观察[12]。问题和以“地区为基础”（area-based）的更新[13]。这两个主题犹如交响乐的两个乐章在时间上先后出现，在内容上又交叉联系。

1.1 贫民窟清理和更新中的住房问题

英国工业革命遗留的问题之一就是城市贫民窟和大量低劣住宅的存在，出于公共健康的清理贫民窟运动是近代城市活动的起源，住房成为英国第一部城镇规划法的主题。以今天的视角来看，英国的城镇规划始于城市更新，更新所涉及的住房问题是英国城乡规划历久不衰的主题。

近代城市规划管理始于英国1875 年《公共卫生法》，为了根本性地改善瘟疫滋生的城市物质环境，具有城市规划管理职能的公共卫生机构得以建立；1919 年《住房与城镇规划法》赋予地方政府进行城乡规划和住房建设的权力和责任，专责规划与建设的法定机构得以建立；1930 年《格林伍德住房法》增加了贫民窟的清理规模，但接踵而至的二战导致1950 年才能继续清除贫民窟的工作。除了始于1930 年代的卫星城规划建设，英国早期城乡规划的主要范畴就是城市更新，规划机构的主要责任就是回应更新问题，并且是以法律赋予规划实行干预的方式。

1950 年代中期，大规模战后重建工程落幕，但重建工程也付出了极大的社会代价——邻里社会关系在现代居住社区中被解体了。随着贫困阶层居住问题的根本性缓解，解决住房问题的方式从“拆除重建”（reconstruction）转变为“旧区振兴”（revitalisation）[14]。1953 年的住房白皮书《住房：下一步计划》（Houses: The Next Step）将已有住房分为不适合居住和设施基本健全两类，住房问题从贫民窟等“问题区域”转向不适合居住的“问题类型”，住房改善观念逐步扩展；《1974 年住房法》（Housing Act 1974）开始关注更新后的社会效应；1979 年的“优先房产权行动”则通过私有化的方式来改善公共住房。

城市更新的范围始于城市中的贫民窟，进而扩展到城市物质环境和住房问题，每个过程都由立法方式确立规划的主体，明确主体的责任；更新主题从“问题区域”扩展为“问题类型”，从“空间”转向“事物”。然而，对住房特定的改善影响效果有限，如果从清除贫民窟到响应住房需求是规划核心从“空间”到“人”演变，那么“以地区为基础”的更新又再次回到“空间”这个规划主题。

1.2 “贫困”问题和以“地区为基础”的更新

20 世纪中期，英国开始经历重工业的衰退。1960 年代后期受传统工业区关闭或外迁的影响，内城地区失业率居高不下、地区持续衰退，加上移民涌入，贫困在内城地区的空间集中进而形成了“贫困地区”（deprived area）[13]。“贫困地区”也称“剥夺地区”，这是马克思剥削理论的空间应用，隐含了空间平等的诉求，从而触及了城市物质环境差异与空间平等的根本性矛盾。1960 年代末以来英国对贫困问题的思考进一步转化为基于地区的政策，1969 年的“社区开发计划”旨在满足居住在贫困地区人们的生活需要；1972 年内城地区研究重新审视了贫困，对贫困地区失业的认识从个人维度转向经济和社会维度；1978 年颁布《内城地区法》（Inner Urban Areas Act 1978），开始全面系统性地应对内城衰退问题。

1977 年“内城白皮书”标志着城市政策的巨大变革——解决地区的贫困问题不应仅靠提升物质环境，还需从振兴经济、促进就业和改善社会条件等多方面对空间进行综合治理，建议参照新城开发公司的模式解决内城问题。1979 年保守党政府上台后积极推动城市开发公司政策，1980 年《地方政府、规划与土地法》确立城市开发公司为法定机构。城市开发公司将内城的衰退和贫困问题重新定义为更新地区中的新经济需求，它们通过场所营销（place-marketing）的方式[11]9,76,93，凭借广泛的规划、管制权力整备和销售用于发展的土地，创造新的生产和消费空间，鼓励和创造区域投资环境，将公共投入带动私人部门投资的方式作为振兴城市的机制，使得在市场吸引力较低的衰退地区吸引大规模投资和进行更新改造成为可能。第一代城市开发公司成立于1981 年，第四代城市开发公司成立于1993 年，至1998 年，前四代开发公司全部停止运营[15]。直到2003 年，工党政府在汲取了一至四代城市开发公司的经验教训下又进行新的尝试，第五代城市开发公司开启了新一轮更新实践。早期的城市开发公司注重物质更新而忽略社会更新，过分依赖市场主导的解决方案造成了社会和空间极化等一系列问题[11]28,[16]。1991 年的“城市挑战计划”标志着城市更新在资金筹措机制上的重大改变，也标志着以城市开发公司为代表的市场引领的更新模式转向更综合的规划与开发方式发展。

1999 年新工党政府上台后发布“城市白皮书”，倡导更新行动的范围应从地区扩展到整个城市，将更新的目标和背景置于全球竞争下的城市发展，1999 年“城市特别工作组”报告提议通过城市更新公司（urban regeneration companies）来推动更新工作。与作为法定机构的城市开发公司不同，城市更新公司是一般商业机构，其职能类似于咨询公司，主要任务是在“有潜在发展机会”的地方为私营部门创造有利的投资环境[15]413,[17]。就设置机构的目的而言，城市开发公司主要通过立法授权和公共投入来实现既定的目标；城市更新公司则是通过协调、组织、整合各方力量释放发展的潜力，克服规划与市场的失灵。

英国更新政策充斥着一系列实验和倡议，每个新举措都作为一个实验或新的出发点提出，在此基础上汲取教训并演化革新[18]。更新行动从“拆除—重建”转变为在保护的基础上选择性发展，城市更新再次回到“空间”范畴。聚焦“贫困”，更新的目标开始面向物质衰败、经济衰退、社会排斥、文化偏见等一系列更综合复杂的问题，给更新行动主体带来了更高的目标与要求。

1.3 英国城市更新的制度经验

规划实施是规划运作中重要环节，而公共投入是规划实施的重要组成部分。在更新规划面向实施的过程中，英国的更新机制首先是定义和确立规划需要应对的问题，在问题调查和规划编制过程中形成共同更新目标和共识，最后设立与目标相匹配的主体，对该主体直接投资并通过法律赋予其实施有力的公共干预的权力。

政策和基金都是间接更新工具，更新的实施需要通过规划行动主体发挥作用。当区域问题明确，在缺乏市场更新的动力和有效刺激政策的情况下，通过创设行动主体来推动目标实现是一种行之有效的方式，城市开发公司和城市更新公司的实践经验都证明了这一点。通过新机构的实践积累经验，可探索更新规划与实施的新机制。考虑到我国当下更新发展面临的困境，本文重点解析英国更新历程中“城市开发公司”的机构特征，阐述其实现更新综合目标的机制。

2 英国《地方政府、规划与土地法》中城市开发公司法律地位评析

英国城市开发公司由1980 年颁布的《地方政府、规划与土地法》确立。该法的核心内容可能是互相矛盾两个方面：第一，英国是中央集权的国家，包括规划等行政权力集中在中央政府，而本法的目标是对地方政府“放松管制”，减少中央政府部门对地方发展的控制，向地方下放更多的权力[19]。第二，在放松对地方政府管制的同时，又加强了中央政府直接干预地方事务的力度[20]，例如直接设立开发区、企业区以及组建城市开发公司等都是中央政府直接干预地方发展的手段。

2.1 法律框架与核心条文解释

《地方政府、规划与土地法》共包含19 个部分197 条细则。第16 部分的39 条细则详细阐明了城市开发公司的设立目标和运作权限，从法律框架和条文内容可以略窥城市开发公司的组成及其基本特征（图2）。以下将具体解释这些条文的核心内容。

依据法律规定，中央政府的国务大臣可以在地方政府的管辖范围直接指定“城市开发区”，并为这个区域的开发设立专责城市开发公司。城市开发公司不得被视为政府部门，亦不得享有官方的任何地位、豁免权或特权，公司的财产也不得被视为政府的财产。城市开发公司由国务大臣任命的董事会运营，其他雇员依照指令雇佣，成立规划委员会和管制小组。

城市开发公司的目标是确保城市开发区的更新，并且通过4 个方面实现更新目标（表1）。这4 项内容可以概括为两个方面：其一是改善提升土地利用和物质环境，其二是促进经济、社会和文化的发展。为实现这个综合性目标，法律第136 条第3 款赋予了城市开发公司广泛的权力（表2）。

为确保城市开发公司有效行使上述权力，法律明确了权力的具体内容和行使规则。

（1）获得土地的权力和方式：城市开发公司可以收购开发区内的公共实体持有的土地，且有权出售、改造和经营收购的土地。

（2）与原有法律和法定规划的关系：城市开发公司可以取代任何地方规划主管机构，同时需要担负原有法律和法定规划赋予地方规划当局的责任。

（3）规划职能和权力：城市开发公司具有编制规划的权力和责任，国务大臣可以直接批准其编制的规划（但不是法定规划）；开发区内项目规划申请经国务大臣与地方当局协商通过后，城市开发公司可以直接批准通过并颁发规划许可证。

（4）建筑控制的权力：城市开发公司需履行现行任何建筑法规，同时可行使诸如建筑防火审查等建筑控制的权力。

（5）住房与房产经营：城市开发公司可以作为住房管理机构建设和经营公共房产，制定租金或租金返还政策。

（6）市政设施：出于公共健康的目的，城市开发公司可以建设和经营城市下水道。

（7）道路：城市开发公司可向街道工程管理局发出通知，将私人街道纳入开发区的街道工程进行统一管理和维护，并制定私人街道的交通规则。

城市开发公司比一般商业公司具有更大的权力，因此法律也相应地对公司的经营行为作出了严格的规定。

（1）城市开发公司采取任何行动必须获得国务大臣的同意，国务大臣可以向公司发出指示，限制其行使法律规定的任何权力。

（2）审计审查：城市开发公司所有的收入（包括中央政府的拨款、土地出售、出租收入）和支出都要有详细账目，并以年度报告的形式呈现。

（3）解散和转让：在基本实现规划目标后，公司可以将承办的事项如建设经营的市政、住房、社会服务等项目转移给地方政府机构或其他机构，经国务部长批准后解散。

2.2 城市开发公司的组织特点

城市开发公司为城市政策的制定和实施提供了一个新的制度环境[21]，重新界定了政府和私人部门在城市公共事务实施中的作用边界和功能，其经验加快了地方政府角色与行为模式的转变[22]，促成了“地方政府治理企业化”。其许多经验被纳入之后的政策工具如城市挑战和单一预算计划，以及新出现的更新机构等，英国伙伴制关系的构建很大程度也是受其影响[23]。

法律定义的城市开发公司具有政府权力和公司运行管理方式两种特征，是“政府”和“公司”两种组织模式的混合体，是在给定的空间范围内，致力于实现特定的社会、环境、文化和经济目标的综合更新机构。从这种机构中似乎可以看到我国事业单位、国有企业甚至历史上“官督商办”公司的元素，但又不能与某一类机构完全对应，这就使得理解这类规划行动主体具有认知上的困难。英国这种模式并非来自顶层设计，而是源自城市发展与规划治理的实践经验，城市开发公司的直接摹本是1930 年代的“新城开发公司”，而雏形是早期工业城市的“市政公司”（municipal corporation）。充分认识corporation 这类规划行动主体，需要从英国地方治理的历史特征和政府治理模式转变两个角度切入。

3 英国城市开发公司的机构属性辨析

3.1 Corporation 的概念及其历史源流

事实上，将urban development corporation 汉译为“城市开发公司”容易造成一定误解①corporation 作为名词在英文中有三种含义，此处表述的是“由法律承认为独立个体的一个组织或一群组织”，不是指公司。，因为会联想到我国现实存在的城市开发公司。汉语名词的“公司”是源自corporation company 的译词，《现代汉语词典》对“公司”的定义是“企业组织方式，并且以盈利为目的的社团法人”，当代以“公司”命名的组织基本上都是商业机构。因此，我们不能从商业机构的角度理解corporation，而应将其视为一种地方性社会组织或社会治理方式，这种治理方式与城市的形成和发展有关。

世界上第一个工业城市——曼彻斯特的市政府就源于早期的曼彻斯特市政公司（Manchester Municipal Corporation）。1835 年以前，英国地方行政体系混乱，就行政机构而言，地方机构缺乏明确职权定义，并不存在“地方治理”[24-25]，城市发展不受限制。像曼彻斯特、伯明翰等工业快速发展的城市，是由商人组成的寡头政体管理主持。19 世纪初有5 个独立的地方当局参与了曼彻斯特的治理，导致了竞争和管理的混乱[26]。

1835 年《市政公司法》（Municipal Corporation Act 1835）的出台，目的就是废除已经腐朽的自治市镇，建立新的地方治理组织形式。该法案建立了由纳税人选举产生的镇议会管理模式，在管辖区内镇议会有义务公布其财务账目并接受审计。《市政公司法》允许地方非法人团体申请成立市政公司，作为法定管辖区内地方治理机构。通过法律的实践，曼彻斯特率先成立了“曼彻斯特市政公司”，并选举产生了第一位市长，将corporation 这样一种早期的社会组织转化为地方治理机构，积极推进地方治理。

随着城市发展和社会需求的增加与变化，市政公司服务的范畴扩大，提供的产品日趋多样，在此基础上演化出后来的福利社会的公共部门。以商业运营规则提供产品和服务，运用经济手段提高服务的品质和效率，但是不以盈利为目的，这就是corporation 与普通商业公司的本质区别。新城开发公司和城市开发公司正是这一地方治理模式的延续。

3.2 非政府部门公共机构

早期的市政公司在城市治理过程中逐步演化为行政机构，然而早期英国地方官僚化管理，服务效率比较低。在1970 年代全球化和去工业化的背景下，凯恩斯主义政策下的福利住房制度和社会保障体系的不可持续性已成为社会共识[27]，撒切尔政府时期通过市场化改革，英国城市治理于1980 年代从城市“管理主义”转变为强调地方经济发展的“企业家主义”[28]。实现这一转型的重要机制在于中央与地方政府的关系重组——中央政府一方面削弱地方政府职能，另一方面加大对地方政府的干预力度，在中央的权力得到集中的同时，又通过非政府部门公共机构辅助国家治理。城市更新过程中地方政府被边缘化，更强调非政府部门公共机构和私营部门发挥作用[10]。

通过建立组织机构负责某一社会经济领域的特定问题是现代国家治理的普遍模式。英国的非政府部门公共机构是内阁财政部设立的一种半官方机构[29]，英国政府在1997 年对其作出的正式定义是“在国家治理进程中发挥作用的机构，具有正式的法定地位，它们不是政府部门或政府部门的一部分，却可以行使部分政府职权”①https://www.gov.uk/government/publications/classification-of-public-bodies-information-and-guidance（表3）。

城市开发公司是隶属于中央政府部门的行政型非政府部门公共机构，公司每年的发展计划必须经过国务大臣批准后方可实施[30]。国家审计署将审查城市开发公司推动目标实施的成效，再结合地方当局、公共和私人团体意见对公司进行综合评估。早期城市开发公司董事会的主席和成员主要由商界资深人士组成，第五代城市开发公司的董事会还加入了地方政府人员和社团代表[23,31]。城市开发公司具有半官方的性质和相对的独立性，意味着地方政府无权干涉其活动，它们在管理和运营上有充分的自由度，决策的去政治化有利于建立公众的信任，同时能比私人机构更易获得来自政府的资助和专项服务。城市开发公司与中央政府和地方政府之间的关系如图3 所示。

尽管我国城市开发公司也是在政府划定的土地上借助公共资金投入带动城市建设，但与英国城市开发公司的机构性质完全不同，在运营范围、运营方式和经营目标上有着本质的区别。我国的城市开发公司是商业机构，是在土地开发服务功能上实行以市场为导向的战略，积极培育资本市场、土地市场和住宅市场，并利用政府公共资金的投入和一些优惠政策（如减免地方税、减少规划控制的程序等刺激措施）吸引更多的私人资金投入。其投资经营模式主要是寻找新的市场机会，并且以盈利为目标，盈利的部分可能投入城市其他区域或其他城市部门，利用土地开发收入补助公共交通、教育和文化事业，对其他片区进行综合开发。而英国的城市开发公司是遵循商业运作规则的半公共机构，其主要目的是通过建设物质环境、提供公共服务等方式带动私人资本投资，提升地区竞争力。它们只能经营中央政府划定的开发区，运营资金主要源于中央政府的拨款和土地销售收入，在其存续期间总体上不以盈利为目标，每个开发项目的盈利部分都回馈到更新开发区域，目标是促进更新区域的发展（图4），完成目标即解散。我国的城市开发公司的评价标准主要是盈利与资产增值情况，而评价英国开发公司的标准则是围绕公司的法定目标多方面开展的，包括公共投入带动私人资本投入的比例、开发项目的社会经济效益等。

4 我国城市更新机构的改革建议

1990 年《城市规划法》确立了我国旧城改造和新区建设两种规划发展模式。此后20 年，新区扩张的速度和规模远超旧城改造，城市更新的问题被新区发展的热度掩盖，2010年后我国城市进入“存量发展”阶段，城市土地再开发成为主流发展类型，更新规划及其实践问题逐渐显现。为规范城市更新活动，北京、上海、广州、深圳等地先后制定了地方性更新条例。本节就我国更新机构设置和更新制度开展讨论。

目前，这四个城市更新法规所设立的更新机构主要是两种类型。第一，政府部门行政机构，主要职责是进行部门协调、更新指引和监管，由市级更新部门负责统筹更新工作，拟订城市更新政策和相关规划，各区级更新部门负责组织推进和管理。第二，咨询服务机构，如上海设立的参与更新相关规划和政策制定的城市更新中心；或是为向政府提供更新决策咨询意见设立的城市更新专家委员会（图5）。

就机构的职能性质和关系而言，除上海外，其余城市都没有创设新的机构类型。然而上海更新条例并未明确新机构的运作模式以及新机构与其他部门的协调关系。此外上海城市更新条例还引入了“更新统筹主体”的新概念——负责整合市场资源，编制更新方案以及统筹更新项目的实施（图6）。法规意识到了规划与实施统一的重要性，但统筹主体仍是由政府遴选出的市场主体，主体的遴选机制标准、运营方式、资金供给等政策尚未明确，存在一定的权责关系不对等问题。本质上，法规没有创设新的更新主体类型，依旧是商业机构和政府机构两方组织的模式，更新缺乏具有“规划与开发”综合职权的规划行动主体。另外就规划与实施的关系而言，更新制度仍然坚持“先规划，后实施”的原则，法规更突出已有政府部门机构制定更新规划的地位和作用，着重强调的是部门协调关系。

规划的重点在于实施，由于城市更新涉及的利益主体比较复杂，承担更新实施任务的主体既要担任公共部门的角色征收土地和改进公共设施和市政设施，又要以商业组织的身份承担项目开发建设，这需要法律授权并规定其权力的行使方式。英国城市开发公司是回应衰退地区更新问题所创设的行动主体，法律赋予机构的权力与机构在指定范围和周期内实现更新目标的责任相匹配。基于这种认识，比照英国的更新制度经验，下文从目标、周期和范围三个维度思考当前我国更新实施面临的困境和更新制度存在的缺陷，并提出更新机构的改革建议。

4.1 城市更新项目的复杂性与我国更新实施主体①当前我国规划语境下，谈及的“实施主体”是理性综合规划下的概念所指，即规划过程被分为“规划—实施”两个阶段，承担实施规划阶段的活动、与规划制定行为区分开的主体，被称为“实施主体”。的匹配性分析

4.1.1 更新目标与实施主体

比照新区规划发展，城市更新目标的复杂性表现在两个维度。其一，更新目标庞杂——更新涉及利益格局复杂，更新的物质空间形态需要承载不同利益主体在经济、社会、环境、文化等多维的目标诉求。其二，更新长周期性带来了目标的不确定性——任何目标的设定或理想结果的设计都是基于已经掌握的知识和信息的决策，而城市发展是动态不可预测的。

法定城市开发公司的目标是综合性的，而公司具体的行动目标是在行动过程中通过与市场结合形成，是基于实施主体能力以及在行动可能达到效果范围内，选择处于目的路径上的目标，通过行动的渐进式积累逐步接近综合更新目标。因此，更新目标的设定应基于实施能力，统筹实施任务的主体应具有调整利益关系的权力，以及解决目标实施过程中产生问题的调节机制。

4.1.2 更新周期与实施主体

首先，更新周期不能以建设周期来衡量。相较于物质建设，拉动就业、促进社会融合等经济社会效益在项目建成后较长时间才能显现。其次，城市更新项目开发的长期性导致投资风险增大。商业资本讲求资金的周转效率和投资回报的确定性，更新项目的目标综合性和长期性与商业投资的内在诉求不一致，这是导致更新项目市场机制失效的原因之一。

英国城市开发公司利用公共投入带动商业投入的方式保障了更新项目的可持续运作。法律限定城市开发公司运营周期为10 年左右，开发公司退出解散后，法律明确了尚未完成的更新项目的交付机制，避免了商业资本追求短期效益从而给城市发展带来的风险。因此，稳定的公共资金支持和持续的市场推动力能为长效更新机制提供保障。

4.1.3 更新范围与实施主体

我国的城市更新实施过程中，通常将一个更新区域视为一个更新项目，分别由不同的开发主体负责，这种模式容易导致若干问题：第一，若干实施主体之间协调发展困难；第二，如果一个更新区域只对应一个实施主体，则面临开发能力不足的问题。

在英国，一个更新区域由一个综合治理的行动主体统筹，在更新区域内由行动主体分解出若干更新项目，并交由不同能力的主体实施，对应完成不同的行动目标。例如：公共设施项目由相应的公共主体投入，社区提升项目由公共资金扶助，商业开发项目可以引入不同的商业主体。因此，我国制定更新政策时应区分更新区域目标与更新项目目标，在实施运作层面区分更新区域与更新项目，一个更新区域由一个主体负责统筹落实其发展目标。

4.2 更新行动主体的创设

城市更新涉及非常复杂的利益关系和现实矛盾，关于城市更新相关问题出现的根源，我国学术界经常将其视为市场动力不足的表现，而西方主流观点通常将其归结为既有的规划和管制已经失效。笔者认为，任何一个单一要素的解释都不够全面。在英国，尽管贫民窟出现在严格的规划管制之前，但是衰退和贫困地区出现在完善的规划管制体系之后，贫民窟可以用拆除重建方式解决，但衰退和贫困只能通过综合开发来刺激经济和社会的活力以适应外部环境的转型，本质上这是规划与市场缺乏有效调节机制的问题。英国的更新经验提示，出现需要更新的地区是市场与规划机制双重失灵的表现，只有将规划与市场管制相结合才能有效解决地区的持续衰退问题，这需在具体实践中探索新的机制。

然而更新机制并不是设计出来的，而是在实践中自发形成后经总结提炼出来的，实践应先于规则的制定。面对新的问题，首先是为更新行动创造一个行动主体，即城市更新机构，来承担新出现的任务和要求。其次是在实践经验的基础上找到成功经验的运作方式，通过引入新的利益主体，建立能够克服问题的更新机制，这种机制应当可以有效理顺利益相关者的权利关系，充分调动各方的积极性。新的更新机制的启动者应该是政府或公共机构，市场为更新的持续推动力，公共资金则为主要支持力量。

4.3 城市更新机构创设建议

英国城市开发公司的结构组织和权力等都是基于新城开发公司的经验。二战后，英国的新城建设运动步入高潮，为保证新城建设善始善终，1946 年《新城法》（New Town Act）创设新城开发公司，由中央政府任命董事会负责其运营管理，法律赋予了新城开发公司在指定土地上开发新城的责任以及相应的规划权力——有权编制规划，可以获得、洽购、征购新城的土地，建设必要的基础设施，最终实现了新城建设的宏伟计划。我国开发区管委会的治理形式与新城开发公司有诸多相似之处，但也不完全对应。在1980 年代改革开放初期，为引入市场开发模式，突破计划经济体制的桎梏，我国在城市外围设立经济技术开发区，管委会是加速工业化、城镇化进程所采取的一种超越常规的管理开发区的形式，是通过政府授权，在给定的空间范围内由指定人群管理的组织机构。为实现区域的发展，管委会可以在区域内行使包括土地征收和规划、建设出让的权力，发挥改善经济环境、监管市场、服务公众等职能。管委会制度实现了对传统行政管理体制和运行机制的革新。

英国将新城开发公司的历史经验延续到城市开发公司来回应城市更新问题，那么我国是否也能在新区管委会实践机制中总结出更好的制度经验，设立能达到综合性更新目标要求的城市更新机构呢？相较之下，我国缺乏将规划建设经验转移到类型事物上的能力。在我国城市更新有效机制尚未健全的情况下，建议基于“管委会”的组织经验设立法定的城市更新机构（可以是类似于事业单位的非政府部门公共机构）。该机构的设立是针对特定区域，目的是实现区域更新目标或完成政府交付的任务。参照英国机构的经验，笔者对机构具体的行动目标、责任范围和组织运作方式有如下建议。

（1）目标与责任：以法律或条例的方式明确城市更新机构的综合目标，赋予其相应的权力并明确运作的规则。城市更新的权力应包括土地征收、出让和出租，编制规划和审批开发项目，运营基础设施、公共设施以及行使其他与实现规划目标有关的规划权力。

（2）组织建设与资金保障：管理团队由政府委任，管理团队聘任工作人员并组建专业咨询性的委员会。政府部门设专项建设资金，主要用于教育、医疗、环境等公共设施建设。

（3）监督和评估：政府部门成立专门机构来监督和评估机构的运作，确保资金使用的有效性和目标的一致性。

（4）运作期限：根据更新项目的范围、更新目标的要求限定机构的运作期限，在期限内逐步将成熟的项目交付给政府、商业机构或国有资产管理部门。

5 结语

英国的贫民窟拆除重建工作提供了两个基本经验：一是通过规划管制防止出现新的贫民窟；二是通过具体的规划行动拆除现存的贫民窟。前者完善规划制度，改进了国家治理方式；后者改进实施手段，实现了规划制度与实施的协调统一。

伴随着工业衰退和全球化下工业转移出现的贫困和衰退地区并不是城市增长中出现的问题，而是在规划和区域发展转型过程中，地区无法适应外部环境变化出现的问题。出现衰退地区并针对这些地区开展更新行动，行动本身就承认了规划管制失效和市场失灵。规划管制失效意味着规划拟定的目标缺乏社会行动的号召力，或规划配置的资源不符合市场预期；市场失灵表明区域的资源价值没有市场吸引力，或市场没有能力释放资源价值。由此，解决城市更新问题不能单纯依靠规划或依赖市场，而是需要探索规划与市场结合的新机制。然而，新的机制只能在实践中显现，城市更新项目规划适用于行动规划的范式，而非理性综合规划的范式，地区更新应以行动为导向。基于行动规划的逻辑，规划与实施这一整体不可分割，这就与我国当下制度环境和执行体制存在矛盾，因而需要设立一种新的组织机构来打破困局。

广州、上海等城市试图通过法规规范更新行为和促进市场力量，建立城市更新的机制，已经意识到更新的综合性与复杂性。然而某些矛盾的目标很难协调，更新条例适用的地区比较多样，问题和协调组织的方式不同，一般性的协调机制会遇到各种意料不到的情况。有效的协调方式是针对更新区域创设一个行动主体，将更新区域的发展责任落实到该主体上，其应具有规划管制的权力和稳定的资金支持，以回应更新区域的目标与发展需求。

参照英国规划与管理的经验，我国可以新区管委会为制度遗产，创设符合我国更新需求的城市更新机构，英国有关城市开发公司的法律规定可以为新机构建设提供一个参考框架。在新的更新机制尚未健全的情况下，通过城市更新机构的创设来探索更新发展的目标是一种具体的行动方式，且新的机构犹如生态环境中的一个新物种，可以通过具体的运作为整个环境带来改变。这个机构可能通过修正的方式被保留下来，也可能仅仅作为中间过程的媒介消失，但其作用不可忽视，应通过不断实践来发现和完善新的机制。

注：文中图片均为作者绘制。

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英国法立“城市开发公司”的机构属性评析——兼议英国城市更新实践经验与我国城市更新机构的建设

引言