引言
当下，全球食品环境（food environment）正在急剧恶化[1]。食品环境是指人或社区获取食品的方式和条件，以及与购买、准备和摄入食物相关的环境因素[2]。食品环境恶化会导致食品污染物含量提高[3]，能够获取的健康食品的种类减少[4]，食品营养价值下降，食品能量（如糖分、盐分、脂肪含量）过高[5]，健康食品价格攀升，等等[6]。不安全、不健康的食品会造成食物中毒、肥胖、心脏病等多种急慢性危害。社区食品环境是食品环境的基本组成单元。好的社区食品环境不但让居民更容易获取到更安全、更健康的食物，还能促进当地食品生产和消费，减少食物浪费，促进低碳生活。此次新冠疫情中暴露出最后一公里物流供应链中断等问题更凸显了优化社区食品环境的必要性[7]。
针对社区这样一个比较小的空间范畴罗列一些与食品环境优化相关的规划措施并不难，但这样做难免陷入“头疼医头、脚疼医脚”的窘境。社区食品环境嵌套在更大范围的食品环境中。一方面，无论是城市社区还是农村社区，都很难通过自给自足的方式营造一个安全、健康、可持续的食品环境。另一方面，优化社区食品环境意味着不但要优化菜市场、生鲜市场、社区便民菜站等食品设施的规划布局[8]，还要通盘考虑交通、住房、公共空间等空间要素是否能够对社区食品环境提供支撑。鉴于社区食品环境影响的广泛性和复杂性，笔者从回顾全域尺度的食品蓝图开始，根据空间规划路径的关键环节，探索将食品环境的优化路径融入空间规划的国际经验，以期为我国提供启示。
自2005 年开始，巴西、美国、加拿大等一些国家已经陆续开展了与社区食品环境优化有关的规划实践。其中一些地区的实践已开展了十几年，譬如：美国明尼阿波利斯制定了将优化社区食品环境融入总体规划（下称“总规”）的政策模版；波特兰市在协调各规划部门之间的相互联系以加强食品系统规划方面取得了重要进展；加拿大大金马蹄地区绘制了大都市区和市区两个不同层级的食物资产地图以促进食品环境的优化[9]。笔者通过检视24 个国际城市和地区的政府已颁布的规划文本（表1），重点阐述西方在空间规划路径四阶段（愿景描绘、目标和政策确立、编制实施和监督评估）中开展社区食品环境优化的主要内容和有代表性的空间规划工具。然后结合我国实际情况，提出规划编制实施阶段优化社区食品环境的建议和设想。
表1 开展社区食品环境优化规划实践的国际城市
1 空间规划、路径和社区的概念界定
空间规划是以土地和空间使用为主要对象的规划统称，是对土地使用和开发决策的总体指引[10]。空间规划路径大致可分为愿景描绘、目标和政策确立、编制实施和监督评估四阶段[10]（下称“四阶段”）。从愿景描绘到监督评估的各阶段，“社区”所指代的内容均不尽相同。一般而言，在愿景描绘阶段和编制实施阶段，“社区”一般指的是街道办、居（村）委所包含的行政管辖区域或者详细规划编制单元（面积约为3～5 km2），而西方指称的“社区”有可能是更大的空间范围，如一个小城镇。在编制实施阶段，居（村）委所包含的行政管辖区域、更新单元（面积约为0.1～1 km2）和小区均可能被称为“社区”。到了监督评估阶段，以小区质心为中心，划分5 分钟、10 分钟和15 分钟缓冲区，可能更能从人的视角反映“社区”的概念[11]。聚焦社区并不意味着一定围绕某种明确的社区边界开展优化工作，而是要充分利用社区边界可变这一特点，通过各种形式的规划实践，更灵活地改善社区食品环境。
2 面向社区食品环境优化空间规划路径的西方经验
支撑空间规划路径研究的理论基础是空间规划的层级传导机制。良好的层级传导是开展四阶段工作的保障。面对优化社区食品环境这一微观尺度的议题，层级传导牵涉众多规划要素的协调，包括愿景、目标、策略、政策和行动（如措施、规划设计手段、项目、工具和指标）（图1）。下文将围绕四阶段的具体工作内容，介绍西方实践中每个阶段如何利用规划要素来实现优化社区食品环境的目标。
图1 空间规划路径和规划要素组成示意
2.1 阶段一：愿景描绘
首先，社区食品环境优化不是技术问题，而是价值取向问题。在确定改善社区食品环境的预计效果之前，需要先借助多主体协商与合作，形成价值取向和原则上的共识[12]。不同于强调国家意志的城市和区域层面的国土空间规划，如果缺乏共识，尤其是空间使用上的共识[13]，优化社区食品环境必然走向低效、各自为政的局面。在西方，这个形成共识的过程被称为“愿景描绘”，这是优化社区食品环境首先要解决的问题。完成愿景描绘的前期工作包括现状分析、未来趋势研判和机遇挑战分析。西方集中表述社区食品环境愿景的纲领性规划是“食品宪章”（food charter）。食品宪章解决的核心问题是：如果既要实现经济和社会的可持续发展，又要响应地方的实际情况，那么在未来的10～15 年内本地食品系统需要优先实现的宏大目标是什么?对于不同城市（如食品枢纽型城市①食品枢纽型城市属于高等级城市，承担区域食品集散功能，是食品市场网络的中转枢纽，既要满足自身食品系统的需求，又要为区域内更多的城市提供食品保障[8]。、食品终端型城市②食品终端型城市既包括高等级城市，也包括一般城市：高等级城市主要出于对核心功能保障、减少农产品集散的考虑，城市流通设施的布局相对集中，规模也相对克制；一般城市则缺乏枢纽集散能力，因而城市食品系统更多考虑自身服务需求，重点控制好服务本市的供应端、供应链和消费端[8]。或食品供应型城市③食品供应型城市是以食品生产为主的城市，通过批发市场等平台和新型供应链模式向枢纽型城市或终端型城市供应食品[8]。）而言，食品愿景的内容表述差异很大。参与式规划，这种自下而上“报需求”的愿景征集方式，使得食品宪章从编制之初就具备了为社区改善食品环境的潜力。在14 个西方城市的食品宪章中，“经济”“健康”“可持续”是出现频率最高的愿景关键词[14-27]。美国、英国和加拿大的食品宪章中特别关注“经济”“健康”“可持续发展”三个食品目标。
2.2 阶段二：目标和政策确立
第二阶段的作用是通过确立与食品相关的目标和政策，为接下来的编制实施阶段和监测评估阶段提供清晰、连贯的规划逻辑[10]。当食品宪章与总体规划、详细规划和其他专项规划（下称“专规”）协同得比较好时，食品宪章确立的愿景将被总规、详规转译为一系列大目标和便于衡量大目标是否达成的小目标。在总规和详规的每个食品目标下会确立相应的原则和策略④策略是为了实现愿景的线路图，由于实现愿景的过程具有不确定性，策略需要考虑其他参与人因为对抗或者充分合作带来的不同的工作结果，所以策略是多种路径考虑下达成目标的线路（行动）集合。。策略是实现食品目标的行动方案，包含多种行动，以应对未来的不确定性[28]，行动中由政府部门推动的被称作政策[10]。食品政策是空间规划实现中、长期食品环境优化目标的抓手，是有利于决策和促进行动的规则[28]。有利于决策和促进行动的政策在文字表述上有两个显著的特征：一是政策的文字表述中有强制性或建议性的词语，如应该、建议等[10]；二是政策的文字表述中有明确或隐含的“如果—那么”（if-then）的句法结构，即根据特定的条件执行不同的操作[28]。譬如：如果（if）位于某片区，那么（then）展开某种行动。因此，改善社区食品环境的举措主要体现在政策的“then”中。采取“if-then”的句法结构能使政策执行者快速地把握政策实施的前提条件[28]，更高效地实现从规划目标到规划行动的传导。行动是一个笼统的说法，它是编制实施阶段中提出规划设计要点、开展示范标杆项目、应用一系列具有特色的规划管理技术工具等内容的总称。总之，在完成愿景描绘后，目标和政策确立阶段是利用目标、策略、政策和其他行动推动食品目标的实现，并确保其“落地”的重要环节（图2）。
图2 面向社区食品环境优化的规划要素层级传导示意
2.3 阶段三：编制实施
2.3.1 规划编制
总规文本一般通过三种方式响应优化社区食品环境的目标。一种是将食品作为土地利用、住房、交通等传统议题或章节的策略，而不作为单独的目标提出。这是将食品融入总规最常见的做法，美国罗德岛州普罗维登斯市[9]、宾夕法尼亚州费城[29]、亚拉巴马州伯明翰市[30]的总规均属于这种情况。譬如：普罗维登斯市总规在环境保护章节将提高食品可达性作为环境保护策略提出，即确保社区农业与每户居民家的距离在步行10 分钟范围内。土地利用、住房和交通部门是掌握资源分配权的实权部门，在实现这些传统部门的工作目标的同时，可以“顺带”优化社区食品环境。第二种是在总规中新增加章节，系统阐述与食品相关的目标与政策，如美国北卡罗来纳州杜罕市[31]和加拿大安大略省伦敦市的总规[32]。新议题章节的标题可能是可持续发展（美国伯明翰市[30]）、环境保护（美国牛津市[33]）或者城市韧性（美国剑桥市[34]），甚至食品本身（美国纽约市[35]、加拿大伦敦市[32]）。美国明尼阿波利斯州甚至为州内各城市将食品环境优化融入总规提供写作模板（表2）。第三种是前面两种方式的结合——既在传统议题中囊括与食品相关的策略和政策，又在新议题中系统地应对食品问题，这也是将食品议题融入总规最理想的方式。小城市编制的总规更倾向于将优化社区食品环境的诉求贯穿于空间规划要素的“目标—策略—政策—行动”全过程，而不只是在讨论其他议题时顺带提及食品环境的某个枝节问题（图3）。加拿大安大略省一个38 万人口小城市的总规——《伦敦规划》（The London Plan）[32]甚至在政策中明确指出可以获得生鲜超市经营特别许可的具体街段，如瓦恩克里夫（Wharncliffe）路940—955 号之间的街段[32]。笔者对西方城市总规文本内容的研究发现，一个城市的经济发展水平越高，受教育水平越高，其规划文本对社区食品环境的关注度越高。
图3 响应社区食品环境优化目标的西方城市总体规划要素
注：对各种规划要素的定义详见本文2.3 节。
表2 将食品议题融入总规中政策内容的相关建议
资料来源：作者根据参考文献[36]绘制
详规编制阶段主要通过一系列专业熟稔的规划设计手段为改善社区食品环境“保底线”和“打基础”。对社区食品环境影响最直接的手段是预留和保障独立占地的食品设施用地，如果蔬肉禽批发市场、菜市场、物流配送中心用地等。与之相比，确定开发容积率、建筑密度这些手段与食品设施没有那么直接的关系。但是，如果这些手段没有考虑社区的“食品利益”，而是让包括食品在内的各种零售业失去生存的土壤，那么详规求最大公约数——“空间利用共同利益最大化”的初衷将难以实现。《剑桥食品行动规划》已经意识到详规对非独立占地的食品店能否蓬勃发展具有培育效应，提出适合小摊贩、零售商生存的容积率和建筑密度的底线标准，并指出底线标准对保障工业园区健康食品环境十分重要[37]。纽约市东哈姆莱（East Harlem）的重新区划（rezoning，相当于我国的控规修编）指出，如果开发项目面向高收入人群（户型大、停车配比高）且项目规模大，有可能使得平价餐饮被高价餐饮替代，最终导致原住民难以承受高昂的食品价格，也就是常说的“食品绅士化”（food gentrification）[9]。《波特兰城区食品区划》提出不应对产业园建筑限高提出刚性规定（如必须小于3 m）[38]。如果这样做，产业园则难以发展小开间商铺和高层公寓，这样就很难吸引需要一层空间作两层用的餐饮类商家来产业园开店。
在西方不同机构牵头编制的规划中，对社区食品环境论述最多的是“食品专规”。食品专规是在总规框架下针对“食品”这一特定领域编制的规划[39]。西方很多城市已编制完成食品专规，如食品政策规划（《美国巴尔地摩食品政策规划》[40]、《纽约市食品政策规划》[41]）、食品策略规划（《伦敦食品策略2018—2023》[42]、《新西兰食品安全策略2022—2024》[43]）以及食品系统规划等（美国《大费城食品系统规划》[44]）。西方编制食品专规的新动向是在政策这个要素层级搭建机构共识框架。以《纽约食品政策规划》为例，该规划共提出10 条近期政策、14 条中期政策，以及11 条远期政策。这些政策共涉及71 条食品措施，其中9 条针对社区的政策，15 条针对社区的措施[41]。《纽约食品政策规划》提出的许多政策均属于空间政策，包括：鼓励食品零售商利用更多的户外空间，鼓励为老年人创建共享厨房，鼓励探索城市采购食品的新途径，以及推动区域食品集聚中心的建设等。
2.3.2 规划实施
规划实施是规划编制的目的和价值所在[45]。在这一阶段，前面目标和政策确立阶段（第二阶段）确立的“目标—策略—政策—行动”的工作框架大体落实于四个方面，分别是“在哪干”“谁来干”“干什么”“怎么干”。食品行动规划是在实施阶段对接详规的食品专规，它直接面向社区开展行动，如美国剑桥市[37]等城市已实施了食物行动规划。
面向食品的行动规划首先是对现状情况和需求开展摸排工作，锁定最需要关注的片区。购买本地农产品和缩减食物里程与城市外围农作物种植区的规模和位置紧密相关，购买健康食品有困难的社区常位于半城市化地区[47]或老城区。在确定究竟是先解决城市外围的食品问题，还是先解决半城市化地区和老城区的食品问题之前，需要经历一个决策过程。因为基础数据翔实且容易获取，西方国家的摸排工作往往易于开展，如美国巴尔的摩市就通过绘制食品环境图确定了应优先供应健康食品的社区名单。其次，在确定优先关注的片区后，还需识别食品行动规划的利益相关者。这些利益相关者在推动城市更健康、更公平的食品系统方面具有共同的利益，规划的实施将依赖他们之间的协同合作。利益相关者通常包括地方政府和公共机构、社区组织和非营利机构以及农业和食品生产者等。
在确定重点区域（在哪干）以及利益相关者（谁来干）的基础上，行动规划列出工作清单（干什么）。譬如：《剑桥食物行动规划》先确定两个最需要关注的片区，分别是高密度开发的港口住宅区和位于哈佛大学和麻省理工大学之间的适合步行的中剑桥（Mid-Cambridge）地区；然后分别就邻里食品环境、社区农业、食品流动供应车三个议题展开讨论，并得出结论——生鲜超市外卖配送服务是需要首先改善的问题[37]。
最后，需要确保通过一系列具体的实施项目和保障措施（怎么干）落实规划内容。多个社区的共性问题可以用项目（program）的方式解决。项目可以是针对整个街区的优秀案例，也可以是某个零星地块上的房地产开发项目（project），还可以是导则标准甚至只是某种简单的措施/行动，如针对食品卡路里标签落实与否的巡查。如果对项目提供支撑的规划管理技术工具成熟好用，那么项目实施的效果就会好、效率也会高。表3 展示的是与社区食品环境优化有关的规划管理技术工具。这些工具呼应了对社区食品环境的不同诉求，如有一种工具叫地役权（easement）购买，即通过公投债券从农民手中购买农用地保护的永久地役权。2002 年美国南达科他州达科特县（Dakota）通过使用地役权这种工具，在“农地和自然地区项目”（Farmland and Natural Areas Program）的推动下，以68 次购买使8 000英亩（约合3 237 hm2）土地免于房地产开发[9]。
表3 与社区食品环境优化密切相关的规划管理技术工具
目标和政策确立阶段对行动的方式表述得越清晰，规划实施关于“在哪干”“干什么”的决策过程就越短。当总规文本对政策措施的描述较为抽象时，规划实施阶段就需要较多的时间讨论与总规政策导向匹配的行动究竟是什么。
2.4 阶段四：监督评估
监督评估是形成各类型、各层级规划滚动实施、动态维护机制的必要环节。监督评估阶段最有代表性的行动是建立评价指标体系[7,47]。评价指标体系包括不同类型的指标，如食物资源本底指标、食物资产指标和健康预警指标等。随着GIS 空间分析技术的发展，对社区进行精准画像的能力提升，各种指标地图也应运而生，如食物资产地图（加拿大多伦多）、食品环境地图（美国巴尔的摩）、食物剥夺地图（英国布里斯托尔）、城市生活质量指数①城市生活质量指数（Quality of Urban Life Index）是由文化、教育、住房、基础设施、环境、卫生、城市服务、城市安全和体育等多个维度指标组成的指标体系。该指标体系可以反映哪些地区获得更好的服务，哪些地区需要尽快改进。（巴西贝洛奥里藏特）等[9]。监督评估阶段制定的评价指标应当呼应目标和政策确立阶段提出的目标。譬如：波特兰总规提出“社区菜园距离全市所有居民的家不超过步行15 分钟”[48]。那么，在监督评估阶段要评价规划实施后是否达到该目标。要全面掌握社区食物资源的情况仅依靠地方政府已掌握的数据和开源数据并不够，还需要汇总社区更详细的食品资源数据，如社区菜园、都市农业（空中花园、屋顶种菜等）、为老年人和大型机构（如学校）服务的社区食堂等。在西方，自下而上的数据搜集工作一般由农业部门牵头开展。在古巴西恩富戈斯、巴西瓦拉达雷斯和阿根廷罗萨里奥等地，农业部门均已开展这种自下而上的土地测绘工作[9]。
2.5 小结
在空间规划路径的不同阶段，对优化社区食品环境起主导作用的规划要素有所不同：在愿景描绘阶段是愿景与（抽象的）目标；在目标和政策确立阶段是（具象可衡量的）目标和政策；在编制实施和监督评估阶段是政策和行动。西方城市和地区编制实施了一系列具有创新性的食品专规探讨这些规划要素，如食品宪章、食品政策规划、食品行动规划等。无论规划形式如何创新，实现从愿景到行动的有效传导才是达成优化社区食品环境的关键。在“总规—详规—专规”的规划体系框架下工作是西方优化社区食品环境的主流做法，是重视食品议题与住房、交通、环境保护等传统议题紧密联系的表现。
3 对我国社区食品环境优化的建议
我国社区食品环境面临一系列复杂的问题，包括食品供应不稳定、食品安全隐患、食品不健康，以及食品生产过程对环境产生不利影响等[49]。在愿景描绘阶段，应当明确当地最主要的食品问题和发展愿景，重点关注食品供应和环境影响对愿景产生的影响。在目标和政策确立阶段，应当设定明确具体的、可以量化衡量的食品目标和创新食品政策，特别是通过巧妙的政策设计衔接各层级空间规划中有关食品供应和食品健康的诉求。在监督评估阶段，应当着重科学评估社区食品环境的供应平稳程度、食品安全以及营养健康水平，积极反馈居民的意见。相较于以上三个阶段，规划编制和规划实施阶段是最容易改变社区食品环境面貌的阶段，笔者从规划编制和规划实施两方面详细探讨社区食品环境优化的具体措施和建议。
3.1 规划编制
在总规层面，首先要解决的问题是确立优化社区食品环境为明确的总规发展目标。将食品议题上升到目标层级，要求总规预留专门的食品章节，以梳理与食品相关的空间政策。由于食品问题牵连广泛，同时解决所有问题并不现实，必须有所取舍。卡巴纳和马罗基诺（Cabannes &Marocchino）对全球16 个案例城市的研究结果表明，将社区食品环境优化融入空间规划的发力点在哪并不重要，关键是系统地梳理与食品环境相关的政策，并最终得出一个结构明晰的政策框架[9]。
在详规层面，应区分食品的规定性指标和引导性指标——既提出生鲜超市和菜市场规模指标、食品基础设施覆盖率等刚性要求，又根据社区边界可变这一点留有指标弹性，构建刚性与弹性相结合、承上启下的指标体系。
我国食品专规在内容质量上还可作以下提升。一是加强专规与食品愿景的衔接。譬如：英国纽卡斯尔市邀请所有支持该市食品宪章愿景的利益相关者参与《纽卡斯尔良好食品规划2018》的编制，其结果是该市食品宪章的诉求被较好地纳入了食品专规的政策规定。二是为了更好地与总规/详规对接，专规需要对某些问题进行空间落位，方便总规/详规这些有明确管理主体和空间操作边界的综合规划落实专规内容。食品专规会提出优化社区食品环境的政策，如利用政府和机构的大宗采购将本地农户、学校食堂供餐、受欢迎的餐馆这三者联系起来[50]。但是，该政策能够在空间落位的关键在于政策准入门槛要在专规中写明，如写明农地面积超过多少亩的本地农户可以参与大宗采购。
3.2 规划实施
自然资源和规划部门应会同农业和交通等部门，用好“三区三线”这项工具，并注意“三区三线”与其他农地保护工具的联动，如地役权购买等。“三区三线”不仅对于保障粮食生产至关重要，还可以保护蔬果生产基地免受建设用地扩张的影响。应定期对总规政策进行滚动梳理，注意食品政策实行的时间节点以及与其他规划政策实行的先后顺序，及时与详规衔接，确保详规实现总规的食品目标。
编制面向实施的详规应提出与优化社区食品环境相关的政策和措施，如对引进生鲜超市的底层商业用地提供容积率奖励，制定鼓励都市农业的设计导则，等。前期研究应尽量明确政策（措施）的空间指向性，如究竟是组团中心绿地还是中小学与居住区接壤的边缘地块更适合作为都市农业用地使用。
编制面向实施的食品专规需要识别片区紧迫的食品问题。面向大学城/产业园编制的实施型食品专规应聚焦促进教育设施/工业用地与商业用地的混合利用这一问题，从鼓励混合使用角度提高其他类型用地对商业用途的接纳度。面向老龄化问题严重的社区编制食品专规时应甄别没有空间增设老年食堂的小区。针对这些内部缺乏老年食堂的小区，周边城市更新项目的规划设计要点应预留弹性使用空间，以方便未来发展为多小区共用的老年食堂。实施型食品专规的编制需要明确编制完成时间和责任主体，方便后续的监督评估。
4 结语
当前，我国已步入膳食需求升级的阶段，人们的需求不但没有降低，而且还在升级——不只要吃饱，还要吃得丰富又健康，并且要在有就餐氛围的地方吃。西方看到了从优化社区食品环境这个“小切口”给城市创造“大价值”的潜力。西方在空间规划路径四阶段开展的工作表明了优化社区食品环境的美好愿望已经逐步融入空间规划的编制过程，回顾其使用的规划工具，为我们提供了优化社区食品环境的思路。社区食品环境跟社区医疗环境、社区中小学教育环境一样，都属于带有公益属性的社区建成环境，不能任由市场“看不见的手”决定社区食品环境的质量。国家和地方政府应通过合理的规划空间布局提高社区食品环境的质量，造福社区居民。从管制土地用途下沉到治理空间活动，无疑为优化社区食品环境创造了有利条件。但是，未来在促进从愿景到行动的有效传导，用好并创新已有的规划管理工具，以及推进实施类食品专规的编制工作方面，还有大量工作亟待开展。
注：文中未注明资料来源的图表均为作者绘制。
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