引言
中国目前诸多城市的改造重点逐步从旧城更新转向老旧小区改造。2019 年7 月，住房和城乡建设部表示将加大力度对17 万个城镇老旧小区加快改造；2020 年7 月20 日，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》。城镇老旧小区量大面广，涉及上亿居民，改造什么、如何改造、资金来源与后续管理等难题逐渐凸显。
新加坡建屋发展局（HDB: Housing ＆Development Board）自1960 年代开始清除贫民窟和规划建设政府组屋（即公共住宅），当前全国有超过80%的人口居住在组屋。在基本解决了住房短缺问题之后，随着组屋的老化、人口老龄化以及社区衰败等问题的出现，HDB 的建设目标从提供数量充足、经济适用的组屋转向改善人居环境和提高居民生活质量，老旧组屋区的更新改造逐步成为关注重点[1]。截至2016 年，新加坡组屋（约101 万户居民）中800 个居住组团受惠于“住宅区更新策略”（ERS: Estate Renewal Strategy）中的改造提升项目，约3.9 万户居民所在住宅区得以整体重建[2]。
新加坡公共住宅区的规模和比重都很大，政府持续高度关注和投入，及时应对政治经济发展和社区需求的转变，在更新目标、尺度和方法上不断进行调整和升级。本文梳理和总结了新加坡公共住宅区相关的更新背景、更新政策和改造策略，以期为我国当前的老旧小区更新改造提供借鉴与启示。
1 新加坡公共住宅区更新背景和政策体系
目前关于城市更新与公共住宅更新演变的文献主要围绕西方城市进行探讨。自20 世纪初期，西方城市更新总体经历了四个阶段：清除贫民窟—福利色彩的邻里重建—市场导向的旧城再开发—注重人居环境的社区综合复兴[3]。
新加坡作为一个城市国家（city state），受政治经济与社会文化环境，以及国家、市场与社会间伙伴关系变化的影响，1960 年代后的城市发展与更新历程总体可划分为发展型国家（developmental state）—新型发展型国家（neo-developmental state）—后发展型国家（post-developmental state）三个阶段[4]。
在上述背景下，作为城市更新的重要组成部分，新加坡公共住宅区的更新改造也可分为三个阶段：清除贫民窟与大规模重建—社区物理环境提升—“自上而下”与“自下而上”相结合的社区综合复兴（表1）。
表1 新加坡公共住宅区更新改造历程
注：＊HDB 对建成住宅的更新始于1989 年开始的“主要翻新计划”，后伴随“中期翻新计划”“选择性整体重建计划”等一系列升级计划的发布，HDB 于1995 年9 月引入“住宅区更新策略”以整合这些翻新计划，便于以综合和系统的方式翻新公共住宅区。
资料来源：作者根据参考文献[4-14]绘制
发展阶段第一阶段第二阶段第三阶段时期1960 年代—1980 年代1990 年代—2000 年代2000 年代至今发展背景 • 城市更新处于“发展型国家”阶段• 建国初期严重的住房短缺问题• 城市更新处于“新型发展型国家”阶段• 经济增长，社会富足• 为居民提供便利优质的住房以维护政治的合法性• 政府努力打造世界级具有竞争力的城市国家• 城市更新处于“后发展型国家”阶段• 经济增速放缓，低增长时代来临• 少子化、老龄化和新移民带来的社会、经济两极化的出现，社会冲突加剧• 民众对维护当地特色与居民参与的愿望提升发展理念 • 财产所有民主制理念（property-owning democracy）不详• 人本主义、社区赋权与空间正义理念• 城市生态、智慧城市、老龄友好等理念主要政策 • “居者有其屋”计划（Home Ownership for the People Scheme）（1964 年）• 《土地征用法》（The Land Acquisition Act）（1966 年）• 中央公积金“公共住宅计划”（The Central Provident Fund [CPF] Act–Public Housing Scheme）（1968 年）• 种族融合政策（The Ethnic Integration Policy）（1989 年）• 《土地征用法》（1966 年）• 《二十一世纪的新加坡：我们一起创造不同》（The Singapore 21: Together, We Make the Difference）（1999 年）• 《重塑新加坡》（The Remaking of Singapore）（2003 年）主要策略 公共住宅建设住宅区更新策略（1995 年）＊：• 主要翻新计划（Main Upgrading Programme）（1989年）• 中期翻新计划（Interim Upgrading Programme）（1993年）• 选择性整体重建计划（Selective En Bloc Redevelopment Scheme）（1995 年）• 电梯翻新计划（Lift Upgrading Programme）（2001 年）• 中期翻新延伸计划（Interim Upgrading Programme Plus）（2002 年）• 家居改进计划（Home Improvement Programme）（2007年）• 邻里更新计划（Neighbourhood Renewal Programme）（2007 年）• 自愿提早重建计划（The Voluntary Early Redevelopment Scheme）（2018 年）家园总体营造策略：• 再创我们的家园计划（Remaking Our Heartland）（2007 年）• 市镇设计指南（Town Design Guide）（2018年）更新特点 清除贫民窟与大规模重建社区物理环境提升“自上而下”与“自下而上”相结合的社区综合复兴战略目标 为国民提供数量足够、经济可负担的公共住宅系统地对老旧住宅区进行居住环境提升培育关爱社会，建立强大的社区纽带，激发社区活力更新对象 位于市中心的贫民窟和危旧房屋建成时间较早的公共住宅区全国各个市镇公共住宅区及邻里中心、市镇中心、公园、慢行体系等公共活动空间空间尺度 区域尺度住宅区、建筑单体和住户单元住户单元、建筑单体、组团、邻里和市镇参与者建屋发展局（HDB）建屋发展局、居民、市镇理事会（Town Council）建屋发展局、居民、市镇理事会资金来源 中央政府中央政府、建屋发展局、居民、市镇理事会中央政府、建屋发展局、居民、市镇理事会管制特点 “自上而下”主要为“自上而下”，居民参与决策更新项目是否进行 “自上而下”与“自下而上”相结合
1.1 1960 年代—1980 年代：清除贫民窟与大规模重建
1960 年代，生存与经济发展是刚独立后的新加坡的第一要务，这段时期的城市更新与建设采取了“自上而下”的主导方式，较少关注对环境和社会的影响，学者将这段时期称为“发展型国家”阶段[4]。
新加坡于1959 年脱离英国殖民政府统治时，住房短缺问题十分严重，大部分人口居住在中心区拥挤的贫民窟中。HDB 于1960 年2 月成立后，开始在全国范围内推行“自上而下”的公共住宅建设计划[5]。
面对住宅短缺的紧迫形势，HDB 以为国民提供数量足够并且经济上可负担的公共住宅为首要目标。第一个五年计划期间，市中心区的贫民窟被夷为平地，HDB 超额完成了51 031 套公共住房建设，为全国23%的人口提供了住房[6]。在“财产所有民主制”理念的推动下，政府推出四项政策以保障民众拥有住房。首先，1964 年出台“居者有其屋”计划，打破原有租赁房屋的形式，将公共住宅出售给居民[5]。其次，为了限制投机活动并保持较低的开发成本，1966 年通过《土地征用法》规定政府出于公共利益需要可强制低价征地，国有土地占比从1949 年的31%增至1992年的80%，快速低成本的土地国有化保障了公共住宅的高速建设，并将其售价维持在居民可负担的水平[7-8]。第三，1968 年出台中央公积金“公共住宅计划”，为居民提供购房的资金保障。在保障民众拥有住房的同时，公共住宅出售时还关注各个单元楼的民族配比，1989 年出台的“种族融合政策”成为促进民族融合的有效手段[9]。
在这些政策的驱动下，1990 年代已有超过80%的居民拥有了自有产权的公共住宅[10]。土地国有化也为后续老旧住宅区更新改造的顺利推行奠定了基础。
1.2 1990 年代—2000 年代：社区物理环境提升
随着经济的迅猛发展，新加坡的人均GDP 从1960 年的428 美元飙升至1990 年的11 865 美元[11]。建国初期占主导地位的为生存而奋斗的理念自1980 年代后期逐渐消退，政府开始着力打造一个更加国际化与全球化的城市国家。城市更新进入“新型发展型国家”阶段，国家认同、遗产保护以及规划过程中的公众咨询成为关注的重点[4]。
在基本解决了房屋短缺问题之后，民众又对居住环境的提升产生强烈诉求。至1990 年，新加坡62.7 万套已建成公共住宅中，建于1960 年代—1970 年代的老旧公共住宅占比达54.3%[12]。一方面，由于早期建设阶段受时间和资金限制，老旧公共住宅的设计和建造水平相对较低，随着建筑硬件的逐步衰败和退化，以及人口老龄化的加剧，带来了一系列社会问题[13]。首先，建筑的老化、过时和单调的住宅设计（如老式的电梯、户型）、停车位等公共设施短缺，加上住房面积等不足，已难以满足现代家庭的需求。其次，老年居民比例的不断增加也带来了需求转型的挑战，比如住宅区商业服务设施如何更好地满足年长者的需求，开放活动空间和户内设施如何通过无障碍设计方便年长者的活动等[13]。此外，尽管HDB 自1960 年代就开始对公共住宅区建筑立面和公共设施进行经常性维护，仍无法避免老旧公共住宅区生活标准降低导致的富裕家庭和年轻家庭的持续外流，进而出现了高空置率、高比例的贫困家庭，以及犯罪、涂鸦破坏等社会问题[13]。但另一方面，老旧公共住宅区也拥有很多的天然优势，比如便利的公共交通、社区集市、小贩中心，特别是其成熟的社会网络是新建公共住宅区难以比拟的；并且这些住宅的建筑质量仍然较好，足以再维持多年[13]。
为应对这些挑战，政府开始逐步在全国范围内主导开展针对社区物理环境的“自上而下”的升级改造。1989 年，HDB 推出了第一个正式的公共住宅区改造升级计划，加上后续的一系列翻新计划，共同统一在1995 年发布的“住宅区更新策略”之中。
这一阶段，居民可以有限地参与到住宅区更新改造项目中。居民通过投票的方式决定所在居住单元是否参与升级改造，只有得到独立楼栋75%以上符合条件家庭① 根据HDB 的规定，新加坡公民家庭拥有投票权，新加坡永久居民家庭无投票权。当一个楼栋中所有新加坡公民家庭至少有75%投票赞成时，翻新计划才可以执行。的同意，改造才可执行。居民负担7%～45%的更新费用，其余部分由政府承担。“住宅区更新策略”得到了民众的积极反馈，调查显示九成以上的参与居民对更新改造的结果表示满意[10]。
1.3 2000 年代至今：“自上而下”与“自下而上”相结合的社区综合复兴
21 世纪初期，伴随新加坡经济步入低增长时代，以及老龄化加剧、劳动力萎缩和源源不断的新移民到来，边缘化人口和移民的社会排斥进一步加剧社会冲突，这些都给过去国家主导的城市发展与更新模式带来挑战[4]。与此同时，更多的民众和利益相关者表达出希望参与城市建设和更新进程的愿望[14]。在人本主义、社区赋权和空间正义等思潮的推动下，公民社会理念开始兴起，以社区为基础的城市发展与更新开始在新加坡实践。基于社区的城市发展与更新代表着新加坡从“新型发展型国家”走向“后发展型国家”[4]。
政府最早出台的反映这一趋势的两份文件分别为1999年的《二十一世纪的新加坡：我们一起创造不同》和2003年的《重塑新加坡》，通过强调国家与公民的伙伴关系，鼓励民众参与社区事务并付诸实践，向社区参与范式的转变迈出了第一步[4]。在快速的社会变革背景下，政府日益认识到“心件”（heartware）的重要性，即更具协商性和参与性的方法，将为国家创建创新型社会作出积极的贡献[14]。
HDB 开始探索通过上下结合的住宅更新模式激发民众的社区归属感，并针对逐渐凸显的新型社会问题采取了一系列家园总体营造策略[4]。2007 年推出的邻里更新计划是HDB 对社区参与式更新改造的第一次探索，但主要采用公共部门驱动的方法，在促进居民参与方面仍存在局限[4]。2013 年，HDB 推出了“构建我们的邻里之梦计划”（BOND:Building Our Neighbourhoods’ Dream），并将其与2011 年发布的“组屋改善路线”（Roadmap for Better Living in HDB Towns）保持一致，强调了发展以社区为中心的新镇的必要性。BOND 是HDB 首次广泛听取居民对邻里规划和建成环境看法的一次实践，通过安排利益相关者之间的更多讨论，居民与社区在更新计划中拥有了更大的发言权。但受制于HDB 与居民参与式改造经验的不足，居民的参与反应仍相当有限[4]。2013 年的“你好邻居”（Hello Neighbour）项目尝试对居民参与规划过程的工具与方法进行进一步探索。自2015 年起，在第三批“再创我们的家园”计划中，HDB 开始正式广泛应用上下结合的住宅更新方法。
此外，在城市生态学、生命科学、智能技术等发展的推动下，这一阶段的公共住宅区更新朝着更加多元的方向发展。2007 年启动的“再创我们的家园”计划，将绿色、智慧、老龄友好等纳入改造目标。值得一提的是，此项计划将住区更新置于城市更新的层面进行统筹与推进，例如将一些较新的市镇也纳入改造升级的关注范围，旨在为所有居民创造符合现代生活方式、更有活力与更可持续的家园环境[10]；以新镇或某个较大区域作为升级改造单元，采用住户单元（flat）—建筑单体（block）—组团（precinct）—邻里（neighbourhood）—市镇（town）五个层面的多层级联合更新，便于整合碎片化的存量空间，发挥升级改造的最大效益。
同时，为了增强各个市镇在参与式更新改造过程中的独特性，HDB 自2018 年开始制定“市镇设计指南”，计划通过五年时间，为24 个市镇制定各自特色化的设计指南。区别于之前各更新改造计划聚焦个别公共住宅区的单独项目，“市镇设计指南”强调从整个新镇更新发展的全生命周期视角，更加宏观、统筹地部署更新改造与发展项目。一方面强化每个市镇的历史文化和地域特色，加深居民对所居住市镇和公共住宅区的归属感；另一方面有助于协调统一相关参与方的理念和项目设计风格，为推进持续性的更新改造提供城市设计导则。
目前，24 个新镇中已有13 个启动了“再创我们的家园”计划，“市镇设计指南”也将于2023 年全部完成。2013 年HDB 的住户抽样调查显示，绝大部分受访住户表示在未来五年内没有搬离意愿，80%愿意在既有住房内安享晚年，超过95%的老年住户表现出对公共住宅社区的归属感和对住房、邻里的满意[15]。
2 新加坡既有公共住宅区更新改造的主要策略
本节将重点针对上述更新改造的第二、三阶段的既有公共住宅区更新的主要策略和详细计划进行介绍。
2.1 住宅区更新策略
发布于1995 年的“住宅区更新策略”指对老旧公共住宅区进行翻新和改造，使之符合新的公共住宅区居住标准的一系列措施，包括“主要翻新计划”“中期翻新计划”“电梯翻新计划”“中期翻新延伸计划”“家居改进计划”“邻里更新计划”“选择性整体重建计划”以及“自愿提早重建计划”[10]。
2.1.1 主要翻新计划
“主要翻新计划”于1989 年发布[12]，主要面向1975 年前建成的住宅，对住宅区、建筑单体和住户单元三个层面进行翻新改造[13]。
住宅区内的改造措施包括增加有顶的步行连廊、小区出入口的机动车上下客廊道，重修步道、室外楼梯和硬地球场，增设慢跑步道、健身角、绿地、凉亭等新的休闲活动场地，以及用多层停车楼取代地面停车场等[2,13]。建筑单体的改造措施主要是升级住宅楼的电梯设备。住户单元的改造措施包括“标准配套方案”与“升级配套方案”：前者包括所有需要更换的设施，如户内的老旧电线和排水管道系统；后者可以增加一个新房间（面积通常是6 m2）① 根据HDB 的规定，2004 年前入选“主要翻新计划”的楼栋不限户型，均可选择面积增加方案；2004 年后只有三房式的户型可以选择该方案。新加坡的三房式住宅相当于我国两室一厅的户型。，用作阳台、厨房、卧室或书房等[16-17]。通过预制技术将新增房间（包括隔墙和配件）在场地外安装好后再吊装到居民楼上（图1），以最大限度地减少噪音和施工给居民带来的不便[18]，施工期间居民无需搬出住宅。
图1 “升级配套方案”新房间安装现场
资料来源：参考文献[18]
翻新工作开展之前，HDB 会组织一个投票宣传会以取得居民的支持。“标准配套方案”和“升级配套方案”都需要得到独立楼栋75%以上公民家庭的同意才可执行。一个由居民、政府官员和设计顾问组成的居民委员会专门负责监督整个工作进程[2,13]，并通过收集对设计方案的反馈和建议，促进居民与HDB 之间的沟通。
1990—2007 年间，共有13.1 万套住宅被纳入“主要翻新计划”[2]（图2）。其中大部分开支由HDB 承担，第一次享受此项计划的新加坡公民只需支付7%～45%的更新费用[2]。以三房式为例，房主支付11 000 新家坡元（下称新币）即可享受标准配套，以及增加6 m2 面积的升级配套方案（表2）。调查显示，升级后的住宅转售价格上涨了18 000 新币，而屋主转售的意愿降低了三成[17,19]。可见，此计划不但提升了居住品质，还提升了住宅的市场价值，吸引越来越多的居民参与其中。
图2 文礼花园（Boon Lay Gardens）“主要翻新计划”实施前后对比
资料来源：参考文献[2]
表2 “主要翻新计划”费用分担
资料来源：参考文献[19]
标准配套三房式四房式五房式HDB 分担金额 / 新币34 900 33 600 32 300份额 / %93 89 86户主分担金额 / 新币2 700 4 000 5 600份额 / %7 11 14总额 / 新币37 600 37 600 37 600升级配套三房式四房式五房式HDB 分担金额 / 新币47 300 41 900 36 400份额 / %81 72 62户主分担金额 / 新币11 000 16 400 21 900份额 / %19 28 38总额 / 新币58 300 58 300 58 300
2.1.2 中期翻新计划
为了满足1976—1983 年间建造的公共住宅的升级改良需求，HDB 于1993 年发布了“中期翻新计划”。该计划主要包括住宅区环境和建筑外立面的改造，如粉刷建筑立面，增设电梯大堂、儿童游乐场、有顶的步行连廊和学习角等，不涉及住宅内部的更新[13]。“中期翻新计划”由市镇理事会实施，开支全部由政府承担，75%以上公民家庭同意后，翻新工作才能进行[10]。1993—2001 年间，超过15 万户家庭从该计划中获益[2]。
2.1.3 电梯翻新计划
在2001 年之前，电梯翻新工程属于“主要翻新计划”和“中期翻新计划”的一部分，但入选“主要翻新计划”需要等待较长时间，“中期翻新计划”又预算有限，需要对相对昂贵的电梯翻新项目与其他升级项目权衡取舍。为了使居民尽快享受到便捷的电梯服务，HDB 于2001 年出台了单独的“电梯翻新计划”[13]。该计划采用无设备房的电梯和简便的轻质涂层以降低安装成本，通过无梯井设计避免遮挡住户的视线，并推进标准化设计和改进工作流程，保证电梯的大批量生产并缩短其安装时间，将电梯翻新的费用和施工时间减少了20%。
“电梯翻新计划”经费主要来自市镇理事会的储备基金。政府为新加坡公民提供补助，每户家庭负担最高3 000 新币的费用，55 周岁及以上居民和贫困家庭还可申领特殊的高额补贴[20]。截至2019 年底，已有5 000 个建筑单体的50 万户家庭受惠于该计划，另有38 个建筑单体正在翻新中[21]。
2.1.4 中期翻新延伸计划
2002 年，“中期翻新延伸计划”取代“中期翻新计划”开始实施。这一计划的翻新对象是建于1981—1986 年间的公共住宅区，包含了“中期翻新计划”和“电梯翻新计划”两个项目，使之可以同时开展，不仅节约了时间和工程造价，还将工程对居民的不利影响降至最低[2]。
“中期翻新延伸计划”中，涉及“中期翻新计划”的项目花费全部由政府承担，工程实施无需征得居民投票通过，政府按照每户4 000 新币的标准给当地市镇理事会拨款。项目由各市镇理事会监管，HDB 提供资金并扮演顾问的角色，负责任命工程顾问，确保翻新工程的开展符合相关政策、法规和设计规范[2,13,22]。“电梯翻新计划”的相关制度、费用安排与原来保持一致[13]。
2.1.5 家居改进计划
2007 年，HDB 推出了更为灵活的“家居改进计划”来代替“主要翻新计划”和“中期翻新延伸计划”中的室内改进项目[23]。该计划针对1986 年之前建成的尚未接受过主要翻新计划改造的高龄公共住宅，解决常见的维护问题。计划具体包括三部分：基本工程、选择工程和“乐龄易计划”（Enhancement for Active Seniors）[24]。
基本工程指必须执行的翻新项目，包括维修剥落的混凝土和结构裂缝，更换污水管，拆除户外晾衣管口① 新加坡组屋一般没有阳台，老式组屋翻新前，居民晾衣服需要先把衣服晾在竹竿上，然后再插进窗外建筑立面的管口中；不晾衣物时，居民需将管口盖上，防止雨天管口积水造成蚊虫滋生。并代之以新型晾衣架，提升电力负载功率，等等，相关费用全部由政府负担[24]。
选择工程指居民可以通过支付小笔费用，选择性翻新厕所和冲凉房，以及更换装饰性木制大门、金属格栅大门和垃圾槽盖等[24]（表3）。
表3 “家居改进计划”选择工程中户主负担费用情况
注： 执行共管公寓（EC: Executive Condominium）是新加坡政府推出的一种介于组屋与公寓之间的物业品种，旨在帮助处于夹心层（家庭月收入低于16 000 新币）的新加坡人以低于市场价拥有公寓。
资料来源：参考文献[24]
房型一、二、三房式四房式五房式执行共管公寓户主份额 / % 5 7.5 10 12.5应付金额 / 新币630 945 1 260 1 575
为了支持快速老龄化时代老年人居家养老，“乐龄易计划”被列入“家居改进计划”，成为一项可选择的更新项目。该计划包括在卫生间安装扶手和做地砖防滑处理，在住户主入口处和室内有高差处安装坡道等[25]。自2013 年起，未列入“家居改进计划”的公共住宅区家庭如有超过65 岁的家庭成员，或60～64 岁的日常活动需要协助的家庭成员② 根据HDB 的规定，日常活动包括个人卫生、穿脱衣物、进食、可在床和椅子之间移动身躯、自主控制大小便、四处移动（相对于长期卧床而言），如60～64 岁家庭成员其中任何一项或多项不能完成，便可申请“乐龄易计划”。，也可申请该计划[25]，并享受政府补贴（表4）。自2012 年推出以来，共17.6 万户家庭从该计划中受惠。
表4 “乐龄易计划”费用分担情况
资料来源：参考文献[24]
房型一、二、三房式四房式五房式 执行共管公寓总额 / 新币2 500政府分担金额 / 新币2 375 2 312.50 2 250 2 187.50份额 / % 95 92.5 90 87.5户主分担金额 / 新币 125 187.50 250 312.50份额 / % 5 7.5 10 12.5
“家居改进计划”需要75%符合条件的公民家庭投票通过才能实施，通常以组团（一般8～10 个楼栋）为单位进行。各组团分别成立工作委员会，负责监督项目进程，成员主要包括居民、基层领导人、HDB 官员和市镇理事会官员[24]。自2007 年8 月推出至2019 年10 月31 日，政府共花费29亿新币，超过17 万套住宅受惠于此计划，还有超过13 万套住宅正在升级改造中[26]。未来，这一计划改造范围将扩展至1987—1997 年间建设的公共住宅，涉及住宅约23 万户[26]。
2.1.6 邻里更新计划
根据“HDB 心件论坛”（Forum on HDB Heartware）的民意反馈，不少居民表示希望积极参与到居住环境改善的进程中[4]。作为回应，2007 年HDB 推出了“邻里更新计划”，代替“中期翻新延伸计划”中的室外改造项目[10,23]。该计划主要针对1995 年之前建成的尚未接受“主要翻新计划”“中期翻新计划”和“中期翻新延伸计划”的公共住宅区，对其住宅区室外环境和建筑单体进行更新改造。室外环境层面的改造项目包括增设机动车上下客廊道、有顶的步行连廊、游乐场、人行道/慢跑步道、健身角、街头足球场、社区凉亭、景观绿化等；建筑单体层面包括更换信箱、居民角、架空层休息区、首层电梯大堂铺装等[27]。相关费用全部由政府承担，市镇理事会监管执行。居民可以通过参与市镇理事会组织的小型展览、调研、访谈、单元集会或市政厅会议，为邻里更新计划献计献策[4]。
“邻里更新计划”可以覆盖两个或更多的连续组团，在更大尺度上进行，如大巴窑（Toa Payoh）旧公共住宅区综合游泳池和体育馆的升级翻新，有助于集中资源建设更高品质、综合性的配套服务设施，提升公共设施使用效率，避免重复建设[13]。
2.1.7 选择性整体重建计划
“选择性整体重建计划”于1995 年开始实施，主要是拆除符合条件的旧公共住宅区，重建质量更好、密度和容积率更高的新住宅区。入选地块通常为周边有空地和有重建潜能的低密度公共住宅区（图3）。HDB 选定地块后，政府依据《土地征用法》，按照市场价征收旧屋，先在周边空地上建设新住宅区，待原居民迁入后，再拆除旧区，作为未来发展的备用地。原居民迁入新住宅后，可以继续生活在熟悉的邻里环境中；通过重建住房与增添新型社区服务设施，还可吸引年轻家庭，为当地注入新的活力[2,28]。
图3 大巴窑公共住宅区“选择性整体重建计划”实施前后对比
资料来源：参考文献[2]
居民在购买重建住宅时，原住户拥有优先购买权和20%的购房折扣[28]。此外，原住民还享有与家庭成员或老邻居联合选房、相邻而居的优先权，从而保障家庭纽带和邻里网络得以继续维系[2]。
2003 年，一项针对已通过“选择性整体重建计划”入住新居的居民调查显示，约90%的居民支持重建计划，80%认为该计划帮助他们维系了社区生活[29]。
2.1.8 自愿提早重建计划
为了使更多的老旧公共住宅区在必要时得以重建，2018年，政府宣布了另一项整体重建的设想——“自愿提早重建计划”。该计划拟在2038 年后对一些屋龄在70 年以上的公共住宅区进行重建。是否重建将取决于居民的投票：居民如果同意，将获得一笔补偿，用于购买新住宅；反之，公共住宅区将在产权到期后重建。
2.2 家园总体营造策略
2.2.1 “再创我们的家园”计划
该计划除了整合“住宅区更新策略”的各类翻新计划外，还采取了一些全新的更新改造理念和手段，这里将对其中的四项特色理念和手段进行阐释，包括绿色社区、智慧社区、居民参与和多层级联合更新。
（1）绿色社区
为了应对气候变化带来的不利影响，HDB 积极探索可持续的住宅区建设路径，于2011 年为组屋制定可持续发展框架，将环境与社会、经济并列作为可持续发展框架的三大维度，关注减少碳排放、优化资源利用、实施水资源和废弃物管理等有效的策略。
“再创我们的家园”计划中专门提出绿色社区策略，并颁布《绿化指南》（Greenery Provision Guidelines）指导实施。指南中规定公共住宅区绿色容积率（green plot ratio）① 根据《绿化指南》规定，绿色容积率的定义为“绿化景观中单面叶面积总和与地块面积的比率”。不得低于4.5，绿色覆盖率应达到45%～60%。绿色容积率不仅考虑了植物的种类和数量，还将诸如树冠大小、叶片面积和种植紧密程度等因素考虑在内，有利于在设计中对场地的绿化定额进行更加灵活的调配[30]。以重建后的天空之村@杜生庄（SkyVille@Dawson）超高层公共住宅区为例，该区保留了原址上的高大乔木，与新加坡全岛公园连接道网络（park connector network）实现了良好对接，还在住宅楼宇中加入了分别位于3、14、25 和36 层的空中花园以及47 层的屋顶花园。这些绿化不仅形成了无缝衔接的绿色网络，还提供了居民休闲和邻里交往的重要活动场所（图4）。
图4 天空之村@杜生庄社区绿化
资料来源：https://www.archdaily.com/800832/skyville-woha?ad_medium=widget＆ad_name=recommendation
2020 年，面向公共住宅区的新的“绿色家园计划”（Green Towns Programme）出台，以减少能源消耗、实现雨水循环利用和市镇降温为重点关注领域[31]。
（2）智慧社区
为响应新加坡2014 年提出的“智慧国家”（Smart Nation）目标，2014 年9 月政府推出“HDB 智慧市镇框架”（Smart HDB Town Framework），应用资讯与通信技术，将智慧元素引入组屋。框架下的五个关键领域包括：智慧规划、智慧环境、智慧地产、智慧生活和智慧社区[32]。其中，智慧社区项目包括嵌入式的家居智能系统和户外智能系统两大部分。
此外，HDB 大力推进智能规划工具与方法的应用。例如通过风光热环境模拟进行更好的楼宇规划，以达到舒适的居住体验和节能目的，以及通过放置在公共空间的行动感知器收集居民日常活动数据，结合居民行为调查问卷优化社交场所的选址和设计。HDB 还与科技公司合作建立了开放数据共享平台，通过挖掘和分析居民购物、服务预约等行为数据，协助社区组织促进居民联系的社区活动。
（3）居民参与
2013 年的“你好邻居”项目中，HDB 和新加坡国立大学尝试了创造性的参与工具和方法，旨在探索居民参与社区改造的框架与机制，鼓励居民的主人翁意识，并在社区成员之间建立更牢固的联系[4]。通过实地调研、居民和利益相关者访谈，以及互动信息板、弹出事件、专题研讨会、设计工作坊等参与式活动的开展，历经一年共1 000 余名居民参与了“社区孵化器”（neighbourhood incubator）和“社交连廊”（social linkway）两个公共场地的设计和实施（图5）。以社交连廊中的“学习互联空间”（learning link）为例，通过增加咖啡角和读书角，完善了公共住宅底层架空层的功能，改造后由社区志愿者进行空间维护与运营。原本只有个别居民白天停留歇脚的空间，如今平均每天吸引超过50 位居民前来，平均每人停留20 分钟与邻居进行交流互动。此外，居民还自发在此组织聚餐、烹饪课等活动，越来越多的居民参与到新公共空间的使用和自主维护过程中[4]。
图5 “ 你好邻居”项目中居民参与设计改造方案
资料来源：参考文献[4]
基于前期科研探索的经验总结，居民参与式社区改造工作在2015 年的第三批“再创我们的家园”计划中得以正式应用。以兀兰（Woodlands）新镇1.9 km 的社交走廊（social corridor）设计为例，通过社区意见征集、居民参与设计、设计方案公示与意见反馈等形式，吸纳居民全程参与（图6）。
图6 兀兰社交走廊设计工作坊中采用虚拟现实技术
资料来源：https://www.zaobao.com.sg/realtime/singapore/story20180331-847149
（4）多层级联合更新
“再创我们的家园”计划还将改造范围扩展至邻里、新镇层面，并关注住宅区在整个镇域范围内的连通性与可达性问题，形成了住户单元—建筑单体—组团—邻里—市镇的多层级联合更新体系。目的在于通过住宅区与邻里中心、市镇中心、公园、慢行体系等公共活动空间的系统更新策略，创建公民易达的社区交往空间与休闲廊道，激发社区活力与凝聚力。
以裕廊湖（Jurong Lake）片区为例。2011 年，HDB发布了“让我们迎接全新的裕廊”计划书，计划在10 年内更新形成全龄友好的市镇中心、邻里中心、商业中心、公园活动空间和覆盖全域的慢行体系，让居民更加便利地享用活动中心、社区设施和公共交通。例如武吉巴督西（Bukit Batok West）购物中心翻新后，拥有了带屋顶绿化的社区凉亭和种植了20 多种草药的社区花园，居民在享受周边商业设施（65 家商店，多个餐馆，一个湿巴刹① 湿巴刹（wet market）主要售卖蔬果、豆腐、鸡鸭鱼肉等；对应的干巴刹（dry market）主要售卖米面、海带、虾米，以及衣服、鞋袜、香烛等杂货。和一家超市）便利的同时，还可以在此进行社区活动（图7）。此外，裕廊湖公园还增设了木板走道、表演舞台、观景台、湖上喷泉、湖畔餐厅，以及适合家庭休闲游乐的儿童活动中心（图8）。
图7 武吉巴督西购物中心
资料来源：https://www.straitstimes.com/singapore/jurong-lake-areas-9-year-makeovercomplete
图8 裕廊湖公园湖畔的森林漫步区
资料来源：作者拍摄
2.2.2 市镇设计指南
“市镇设计指南”分别从市镇、邻里和组团三个尺度，对设计项目的主题概念、设计原则和策略等提出了指导意见。在市镇层面，以首份出台的《兀兰市镇设计指南》为例，兀兰作为一个新旧社区混合的市镇，指南中强调要延续该镇建立之初的“树木繁茂”主题，以反映其历史及其平缓起伏的地形特征[33]。这一特色设计要求被应用于镇域范围内几条主要的社交走廊，在其关键节点设计中强调了丰富植物种类、分层种植等。在邻里层面，与市镇主题相承接，根据各个区域的社会和自然特征，分别确定城市、探索、自然、社区和健康五个子主题，指导其中的公共空间、景观、楼宇立面、屋顶和色彩设计，以增强各区域的标识性。在组团层面，服务设施、游乐场、座椅、雕塑等设计也被要求与整体市镇主题和邻里子主题保持一致[33]。
3 新加坡公共住宅区更新经验总结
3.1 与时俱进的更新策略应对多样化生活需求
30 余年来，新加坡不断革新和优化面向老旧公共住宅区的更新改造策略，总体呈现出以下特点。
（1）改造对象涉及面广。通过逐步有序地将不同年代的公共住宅纳入各更新项目，保证每个公共住宅单位在产权期间都有机会接受合理的更新改造。每套公共住宅在99 年屋契到期前，有两次接受政府翻新的机会，屋龄分别在20～30年以及60～70 年之间。目前室内更新改造计划与室外更新改造计划已经分别覆盖到1986 年之前和1995 年之前建设的所有公共住宅。
（2）改造内容覆盖面广。既有满足基本生活需求的标配项目，也有品质化、人性化提升的选配项目。通过不同的更新计划、标配与选配项目的组合，可以灵活应对不同住户、楼栋的差异化更新需求，全面推进住宅区整体人居环境品质的提升，形成独特的地域性风貌和社区归属感。
（3）改造视野不断扩展。涵盖室内、楼栋、组团、邻里、市镇等各个空间尺度，从早期聚焦相对独立的住宅、楼栋的改造，逐步转向关注社区整体环境和配套设施的提升。近年来尤其关注公共空间优化和设施配置，包括住宅区内的邮箱、花园、步行廊道、凉亭、活动场地、照明设施、社区活动中心，以及多个住宅区共用的大型综合性设施，为老旧社区带来了充满生机和活力的现代生活方式。
（4）改造方案和推进技术不断升级。例如：面向生活水平的提升，在“主要翻新计划”中为三房式户型提供增加房间的升级方案；应对老龄化社会的到来，通过“乐龄易计划”进行户内适老化改造，以满足居家养老的需求；伴随技术和生活方式的革新，更新项目中全面融入绿色、智慧、参与式改造等新理念和新技术。
（5）社区参与的内容和程度不断提升。随着改造范围从室内到室外，从住宅单元到公共空间，社区参与的内容从各户表决是否支持改造，扩展到改造前期的参与式设计，再到改造后的共同维护，调动居民积极性，完成了从被动接受改造到主动参与更新的角色转换。
3.2 采取政府主导、多方参与、民主决策的更新机制
采取政府主导、多方主体参与和社区民主决策相结合的更新机制，较好地保障了更新计划的可持续推进（表5）。
表5 新加坡公共住宅区更新改造计划的实施机制
注：自愿提早重建计划因尚未执行，资金来源、部门职能、决策机制未明确，故未列入。
资料来源：作者根据参考文献[2,10,13]绘制
更新改造计划资金来源主要部门职能决策机制主要翻新计划HDB 承担大部分费用；居民承担小部分费用HDB 监管执行；居民委员会负责监督与信息反馈75%公民家庭投票制中期翻新计划HDB 承担全部费用HDB 作为顾问；市镇理事会监管执行75%公民家庭投票制电梯翻新计划市镇理事会储备金承担大部分费用；居民承担小部分费用HDB 作为顾问；市镇理事会监管执行75%公民家庭投票制中期翻新延伸计划参照“电梯翻新计划”和“中期翻新计划”的资金投入模式HDB 作为顾问；市镇理事会监管执行75%公民家庭投票制家居改进计划基本工程由HDB 承担全部费用；其他工程由HDB 承担大部分费用，居民承担小部分费用HDB 监管执行基本工程由HDB 决定必须执行；其他工程为居民自主选择性执行邻里更新计划HDB 承担全部费用HDB 作为顾问；市镇理事会监管执行75%公民家庭投票制选择性整体重建计划 HDB 按照市场价收购旧屋并给予新房购买额外补偿HDB 监管执行HDB 选择翻新地块，决定重建方案；居民参与社区公共设施相关调研再创我们的家园计划住宅区更新策略部分参照相关更新计划；其他涉及公共空间的更新改造由HDB 承担全部费用HDB 监管执行自下而上的居民参与
作为政府提高公共住宅区居民居住和生活环境质量的惠民工程，其更新资金的投入采取政府为主、居民少量负担的分担机制。例如：住宅区公共空间的更新改造费用全部由政府承担；涉及家居或电梯改造的项目，政府承担大部分费用，业主负担5%～14%的费用；年龄高于55 周岁的长者和低收入家庭还可申请额外的政府补贴[34]。政府资金来源于HDB和各市镇理事会。HDB 每年预留专项资金用于当年的更新改造计划，如2017—2018 年度用于更新改造项目的资金共计6.39 亿新币[35]。这些资金部分来自HDB 的自身收入，其他全部来自国家的财政补贴。各市镇理事会储备金来源于居民每月缴纳的服务养护费，其中至少14%用于电梯翻新计划，其余用于环卫清洁、除蚊、公共维修、建筑立面粉刷、屋顶重修、园林绿化和电梯救援等项目，由此确保每个市镇有独立的资金，可灵活用于本市镇公共住宅区的养护与更新，营造持续良好的社区环境[36]。
3.3 持续性的科学研究与技术支持推进更新实践
新加坡社区更新改造的顺利推进与不断创新还得益于持续性的科学研究与技术支持。HDB 每五年开展一次社区调研，并针对各更新改造项目进行满意度调查，通过收集意见和评估反馈不断推进更新改造工作的优化。HDB 还积极与高校合作谋求创新发展，如居民参与式改造、绿色容积率、绿化屋顶等理念均源于与新加坡国立大学合作的研究成果，该合作过程既将科研领域多年的成果付诸实践，促进了居民参与和社区品质提升，又助力科研落地，推动了教学与科研的发展。
在技术领域，新技术的应用有助于缩短工期与节约成本，提高居民对更新项目的接受程度。例如通过使用预制技术，增设电梯采用无设备用房等最新技术，不但大幅降低了更新成本，而且提高了施工效率，降低了施工干扰[13]。
3.4 注重全面可持续的社区发展
HDB 界定其自身任务变化的背后，折射出对社区理念和自我职责的再认知。从1970 年代作为“为舒适生活提供基本福利设施”的住房提供者，到1990 年代转为“更高品质的住房”和“品质化的生活环境”的提供者，满足了“一个富足社会的期望”，体现了其更富远见和雄心的使命[37]。
同时，变化也体现在老旧公共住宅区的更新改造中——更加注重交往场所和社区氛围的营造。1998 年HDB 开展的住户抽样调查显示，邻里最常相遇的场所集中在主要廊道、电梯间、底层架空层、市场和步行小道，但在住宅区设计中，出于提高便利性和私密性的目的，廊道、架空层等公共空间常常被缩减。为了增加社会交往的机会，政府不断鼓励增加新的公共空间，包括增加组团凉亭，在多层停车楼中纳入社会服务设施和带操场、健身场地的屋顶花园，以及建设近年大力推广的社区综合体等[29]。
此外，HDB 通过关注无形的社会和品质层面的问题，以应对转型中的家庭构成、生活方式、社会需求和期望。例如“选择性整体重建计划”让居民可以在不搬出原有社区的前提下改善居住条件，保留紧密的邻里关系；电梯报警器和照明条件等设施的改善，使犯罪、破坏等社会问题有所减少，家庭与社区的归属感也有所增强[13]。从人性关怀的角度，考虑到翻新项目进行过程中居民不外迁，需要尽可能减小施工对居民的干扰，因此HDB 采取了一系列精心的措施，包括提供临时停车设施、指示和警告标志，使用较安静的打桩系统和技术，确保至少有一台电梯全时运行，设置信息分享日和24 小时接受咨询和投诉的信息中心，为居民提供临时空调休息室、学习室和厕所等[38]。又如通过室内和室外环境的适老化营造，确保老年人在熟悉和安全的社区环境中能体面和有尊严地生活，鼓励年轻家庭住在邻近父母家庭的成熟老社区中，积极践行“在地养老”理念，强化代际家庭纽带[39]。
4 对我国老旧小区改造工作的启示
我国老旧小区的更新改造已经成为目前城市更新的重点。改造过程面临着复杂的挑战，如房屋产权混杂，管理难；改造资金需求量大，筹集难；居民观念落后，收费难；社会分异大，组织建设滞后，共识难；涉及多部门协调，统筹难[40]。借鉴新加坡老旧公共住宅区更新改造的经验，我国老旧小区更新改造应关注以下五个方面。
（1）推进老旧小区改造与城市整体发展战略、更新策略相结合。目前很多地方的老旧小区改造存在就改造论改造、工程视角主导、项目碎片化等局限，未能与城市社会经济发展整体战略、更新策略全面融合。借鉴新加坡经验，住宅区更新应成为提升城市竞争力和可持续发展能力的重要路径。例如通过持续多样化的更新改造，前瞻性地阻止老旧社区的衰败，特别是留住中青年家庭，有助于维系原有紧密的邻里、家庭代际联系和提升社区活力，避免集中出现贫困等社会空间衰败现象；此外，可通过多样化、差异化的社区环境营造，转变公共住宅区长期以来仅关注改造规模数量和标准化形象的定位，突出住区品质和特色，有助于培育居民的自豪感和归属感，进而提升住房价值，实现让人们共享发展红利的政策目标。
（2）针对不同住区制定差异化更新策略和支持政策。老旧小区范围广、规模大，在建成年代、建筑质量、区位、产权、居民构成、物管条件、居民改造意愿等方面存在很大差异，需要更加系统化、精细化的评估和实施机制，将科学合理的技术性评估、项目可行的操作性评估、多元参与的社会性评估相结合，明确住区改造的优先权，加强更新策略和支持政策的区分度和针对性。
（3）完善多方参与的决策、共建和监督机制。老旧小区改造涉及多部门、多流程、多主体，带来其实施过程中高度的复杂性和不确定性，不仅需要政府全力引导，搭建多方协商平台和协作机制，更需要建立多方参与的民主决策和监督评估机制。具体包括应对不同改造项目设立差异化的协同决策机制，政府、居民和社会力量的资金分担、增益分配机制，以及成立由居民、相关部门、专业人员等利益相关者共同组成的工作委员会，负责监督项目进程、收集反馈建议、保障信息沟通，激发居民和社会力量参与改造的积极性和主体意识。
（4）推进连片更新、层级联动。针对老旧小区普遍规模小、可腾挪空间极其有限的限制条件，可借鉴新加坡多个社区资源整合、大型项目改造共用、多层级联合更新的经验，推进社区、街区、城区层面的统筹谋划和连片更新，从单一建筑空间提升转向完整社区营造，从单一住房质量提升转向应对当代生活方式和特定需求，强化对公共空间和服务品质、人性化尺度和场景营造等生活体验方面的关注，实现资源整合和更新效益的最大化。
（5）尊重和挖掘地方特色，营造多样化、在地化的社区景观并获得文化认同。城市中居住用地占比约1/3 甚至一半，住宅区景观成为城市整体风貌营造的重要组成部分，但长期以来地方特色的营造未能得到足够重视，大量盲目复制、形式雷同的住宅区，导致“千城一面”。在新一轮改造建设中如何充分挖掘既有社区的历史人文和景观特色，可借鉴新加坡更新中尽量保留原居民以及充分尊重和再营造地域特色文化和景观的经验：在市、区、街区层面制定老旧小区的更新改造导则，纳入城市整体风貌规划；在社区层面倡导政府引导、社区参与、专业人员支持的参与式更新实践，重视基于日常生活体验和认同，而非精英主导、外来植入的场景营造，彰显和而不同的社区地域文化。
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