引言
城市中心体系是城市空间结构的主要内容。《城市规划原理》指出，“城市中心或节点共同构成的中心体系在整合城市空间发展关系方面具有引领性的作用，会影响城市空间整体组织效率”[1]。城市经济学等理论研究也表明，生产和服务功能的集聚不仅决定着各种集聚利益的水平[2]，其形成的中心还对人口、就业、地租等一般城市要素的空间分布有着显著影响[3]。可以说，城市中心及其构成的体系是城市空间结构的最重要内容，如何开展规划会影响甚至决定城市发展战略和目标的实现。
实证研究也表明城市中心在多个方面影响着城市发展。例如：在经济绩效方面，针对中国286个地级市的研究表明，“多中心性”能显著促进劳动生产率[4]，提高人均GDP[5]。在职住分布和通勤方面，许多欧美国家、国内实证研究都表明，城市中心确实显著影响着就业和人口的空间分布[6-10]；还有研究发现，多中心的空间结构更有助于就近通勤[11]；进一步研究认为，城市中心体系促进职住平衡的作用还需要与住房开发、土地使用、交通管理等政策配合，才能真正发挥作用[12]。在城市中心的形成发展机制方面，一些研究揭示了城市规模增长、交通成本增加对中心形成的作用[13]，并且识别出多种类型的中心[14-15]，认为城市中心体系的形成与二战后欧美的城市人口规模和建成区快速增长、制造业外迁、城市功能服务化转型有关。在此基础上，一些学者针对城市中心体系的空间肌理分异[16]、功能构成[17]、发展阶段演变[18]或空间组织模式[19]开展了规划研究，并通过大数据等新兴技术手段为规划实践提供分析支撑[20-24]。
然而现阶段，如何开展城市中心体系规划实践仍有探讨空间。一方面，国内总体层面规划中针对中心体系的系统规划案例并不多，对于城市中心体系在规划运作体系中到底起到什么作用，尚无充分讨论。本文在筛选国际案例时也发现，大伦敦、新加坡等案例针对城市中心进行了系统规划安排，而纽约、东京等则没有。另一方面，规划政策不可能完全围绕理论和实证制定，更多的是针对目标和问题的规范性考量，并且提出一定时期内稳健的空间策略。例如理论和实证认为城市中心能够显著影响就业和人口分布，但不同地区的职住问题可能截然相反，规划政策需要结合具体情况调整中心的等级职能。
本文试图梳理国内外比较典型的城市中心体系规划实践，分析城市中心体系规划的总体作用，通过对规划的一般目标、内容和策略进行归纳总结，为我国大中城市的总体层面规划提供参考。经过广泛筛选，笔者认为大伦敦规划、新加坡概念规划和总体规划、悉尼区域规划以及墨尔本区域规划四个国外案例最为典型。这其中主要有三方面考虑：一是欧美的“城市”（city或town）很小，仅相当于我国的区，而上述案例与我国大城市总体规划尺度接近，更有参考价值；二是上述案例对城市中心体系进行了比较系统的规划安排，相关策略针对的问题和目标具有普遍性，而不是该城市特有的问题，并且不受各国规划制度限制，对我国大城市规划实践的借鉴意义较大；三是上述规划针对的“城市中心”（center,hub, cluster, precinct等）与一般城市研究和规划实践的认识较为接近，都是尺度为数个街区的功能集聚区。其他案例如波士顿区域规划中的节点或郊区中心尺度过大，更接近于城镇、新城的概念，缺乏可比性。国内案例城市选择了上海，是因为其在总体规划以及2014年商业网点布局规划等规划中开展了比较系统的城市中心体系规划实践。
1 国内外城市中心体系相关规划的典型案例
以下从三个方面介绍国内外规划案例：一是有关城市中心体系的内容在相应的规划以及该国或城市的规划体系中的位置和作用；二是城市中心体系规划的目标和内容；三是与城市中心体系有关的政策协调和实施保障。其他方面作简略处理，仅在表1横向比较了国外案例与上海的基本情况，可见这些案例与我国大都市有一定可比性。
表1 规划案例基本情况
资料来源：作者基于规划文本或相关统计资料整理绘制
案例规划范围/ km2现状人口/ 万人涉及GDP/ 亿美元就业岗位/ 万人规划运作方式《大伦敦规划》（2016版）1 569 820 3 119 550大伦敦当局组织规划编制，下级规划须“总体上一致”新加坡总体规划（2019草案）726 570 3 628 376新加坡城市重建局组织规划编制，负责实施、落实到控制规划《悉尼区域规划》（2017版）12 368 470 4 010 221大悉尼委员会负责规划编制，三级政府和州政府各部门参编。不是法定政策，更多的是政策倡议《墨尔本区域规划》（2017版）9 000 450 3 040 210州政府负责规划编制，下级地方规划须遵从有关政策《上海市城市总体规划（1999—2020年）》6 833 1 313 3 361 812上海市人民政府组织规划编制，负责实施；下级规划负责落实《上海市商业网点布局规划（2014—2020年）》6 833 2 415 3 361 1 137上海市规划国土资源局、上海市商务委组织编制，上海市人民政府批复，各有关部门负责实施《上海市城市总体规划（2017—2035版）》6 833 2 415 5 000 1 360上海市人民政府组织规划编制，负责实施；下级规划负责落实
1.1 《大伦敦规划》（2016版）中的城市中心体系内容
（1）位置和作用
英国规划体系大致分为结构规划（structural plan）和地方规划（local plan）两个层级。自2004年后大伦敦以外地区的结构规划被区域空间战略（regional spatial strategy）和地方发展文件（local development document）取代，大伦敦规划相当于该地区的区域空间战略① 区域空间战略自2011年《地方主义法》颁布以来已取消，大伦敦规划是英国目前唯一的区域性规划。。
2016版《大伦敦规划》（The London Plan: The Spatial Development Strategy for London Consolidated with Alterations Since 2011）[25]在第2章规划了城市中心体系，是大伦敦地区空间结构层面的主要规划内容[25]86，指明了整体和各分区的空间发展思路，并为其他子系统和下级规划政策的协调和聚焦提出了空间框架。
（2）目标和内容
《大伦敦规划》中的城市中心可归纳为城镇中心和战略中心两类。城镇中心的规划目标是作为中央商务区以外的商业和居住开发重点，维持和促进有竞争力且便捷可达的商品和服务供给结构，构建邻里归属感和认同感的重心[25]。这一类中心分为四个层级（国际中心、大都市中心、主要中心、区级中心），并包括一个特殊的中央活动区（图1，表2），划分依据主要是商业面积、商品类型和服务范围。
图1 大伦敦城市中心体系规划图（左：城镇中心网络；中：战略产业区位；右：潜在中心）
资料来源：作者根据2016版《大伦敦规划》图纸绘制
表2 《大伦敦规划》中城镇中心的划定标准
资料来源：作者根据2016版《大伦敦规划》文本整理绘制
类别中心数量 / 个定义和标准国际中心2伦敦享誉全球的零售目的地，高端商品和专卖店种类丰富，公交可达性优越大都市中心13服务范围覆盖多个区（borough），有至少10万m2以上商服建筑面积，高端商品比例很高，可达性较好主要中心35主要位于内伦敦，服务范围达到区级，一般有5万m2以上的商服建筑面积，高端商品数量多于便利商品区级中心约120分布更加广泛，主要为周边社区提供便利商品，公交、自行车和步行可达性较好，一般有1万~5万m2的商服建筑面积，部分设有专卖店邻里中心未明确划定服务社区，自行车和步行可达，有商业和休闲功能，提供便利商品和服务，通常集聚超市、邮局、药房、洗衣店等
战略中心的规划目标是协调公共和私营基础设施投资，提供充足的开发量，通过设计和混合开发创造独特的企业吸引力[25]。这一类中心分为外伦敦发展中心和战略产业区位：前者主要是郊区的某类经济功能远大于分区意义的中心，涉及行业门类较多（娱乐旅游文化艺术类、传媒类、物流类、其他交通服务类、战略型办公、高等教育类、绿色企业类、零售类），其名单不固定、没有图纸、可灵活调整；后者（图1中）仅针对一些产业的企业集聚区和相关园区，附有相对严格的企业准入标准。
（3）政策协调和实施保障
《大伦敦规划》预留了一定的结构弹性，即“潜在中心”（图1右）。当某些潜在中心的影响超出次区域，就将其划入上述中心类别，给予更大的政策支持。这些中心中有2个可能从大都市中心提升为国际中心，3个可能提升为大都市中心，2个可能提升为主要中心，6个可能提升为区级中心。
城市中心体系是各子系统规划政策相互协调的关键。例如：《大伦敦规划》2.2章节强调了中心体系的结构是为了将土地使用、开发量与交通供给关联起来，从而实现最大程度地利用公共交通；在第6章城市交通规划的行动计划中明确了具体公共交通线路对相应城市中心的支撑关系。
此外，在涉及各类城市中心的政策下还明确了下级规划须遵守的政策。例如：针对城镇中心，下级规划须保证地方零售业的供给量充分考虑本地消费量、居民活动、互联网等的影响；同时应主动调整商业过剩地区中心的功能，鼓励更多元混合的再开发；在大型中心的再开发项目中要提高新兴零售业态的吸引力和可达性；等等。
1.2 新加坡总体规划（2019草案）中的城市中心体系内容
（1）位置和作用
新加坡的总体层面规划分为概念规划（concept plan）和总体规划（master plan）两级，总体规划以下还有专项和详细控制规划（special and detailed control plan）。
2013版概念规划[26]由国家发展部发布，规划期限至2030年。有关城市中心的内容是第6章“以良好的就业机会维持经济活力”的主体内容。在概念规划的指导下，2019版总体规划草案① 由于总体规划仅为草案，相关内容仅在网站上作简略介绍，本文的介绍可能与最终文本略有出入，详见：https://www.ura.gov.sg/Corporate/Planning/Draft-Master-Plan-19/。由城市重建局发布。针对城市中心体系的安排是总体规划五大主题之一的“地方节点、全球门户”的主要内容。与大伦敦类似，新加坡城市中心体系也是空间结构规划的最主要内容，同时为其他规划政策的聚焦提供了空间框架。
（2）目标和内容
在2013版概念规划中，城市中心是为了发展壮大新加坡的制造业部门，加强新加坡作为全球金融节点的地位，靠近居住区发展更多的就业和商业服务[26]。该规划将城市中心划分为商业和就业两类，以及区域中心、次区域中心、边缘中心三级中心体系，与大伦敦的城镇中心类似，有着较强的等级特征。其中商业中心数量多、分布均匀，主要与人口分布和住房开发相匹配；就业中心只有4个，重点考虑了对北部、南部滨海地区发展的带动作用（图2左）。
图2 新加坡概念规划（左）和总体规划（右）中的城市中心体系规划
资料来源：作者根据新加坡2013版概念规划和2019版总体规划草案图纸绘制
2019版总体规划草案认为，城市中心体系规划的目标是强化经济门户，在可达的区位创造就业，促进创新的增长。规划强化了城市中心类型划分，弱化了等级。城市中心分为四类（图2右）：产业中心（16个）、商业商务节点（12个）、高教中心（5个）、交通运输枢纽（2个）。其中产业中心包括工业区（industrial estate）和产业园（business parks），商业商务节点又可分为CBD、区域中心和其他节点，隐含等级特征。
具体规划政策对应上述目标展开。一是强化CBD、东部门户（围绕樟宜机场）、北部和南部门户（支撑产业发展带的商业商务中心）的集聚发展。尤其强调提高CBD的国际吸引力，例如打造7×24小时生活方式，提高CBD活力、多样性、游憩设施和历史文化品质等。二是在合适的、靠近居住区的位置培育壮大城市中心，优化城市的职住关系和商住关系。三是促进创新和经济增长，部分产业中心的地块被赋予了灵活调整土地使用、路网、公共空间、基础设施等详细规划的权限。
（3）政策协调和实施保障
由于2019版总体规划仍处于草案阶段，所以尚未看到公开的有关城市中心体系的政策协调内容。在实施保障方面，由于新加坡城市重建局同时负责总体规划和下级控制性规划的编制、实施，规划纵向传导相对容易，总体规划不仅在以上方面提出了原则策略，还将政策直接落实到空间边界，供所有人公开查阅。从中仍然能注意到中心体系起到的政策聚焦作用，主要体现在针对重点地区的发展指引（regional highlight）中。
1.3 悉尼和墨尔本区域规划（2017版）中的城市中心体系内容
（1）位置和作用
澳大利亚的规划体系大致可分为“国家环境规划政策—区域规划—分区规划—地方规划”四个层级。悉尼和墨尔本案例都是区域规划，与我国大城市的市域总体规划尺度接近。《悉尼区域规划》（Greater Sydney Region Plan–A Metropolis of Three Cities）[27]由大悉尼委员会编制，最新版于2017年发布。尽管大悉尼委员会不是政府部门，但编制过程有州政府多个部门或委员会参与，保证了规划政策的效力。相比之下，《墨尔本区域规划》（Plan Melbourne–A Global City of Opportunity and Choice）[28]由州政府主持编制，更具自上而下的特征。
《悉尼区域规划》中，城市中心体系乍看并不重要，仅在第5章的第22项目标（Objective 22）中系统论述了城市中心的类型和等级。但从内容看，在住房、公共交通、经济增长等内容中又预先反复强调了围绕城市中心的发展和政策协调。可见，城市中心体系仍是空间发展思路的重要内容，并且在子系统政策协调中发挥着重要作用[27]。《墨尔本区域规划》中，城市中心体系则是规划的核心内容（Directions1.1、2.1），清晰描绘了空间发展思路，并且进一步贯穿到重要节点的空间结构详细指引[28]。
（2）目标和内容
《悉尼区域规划》在第22项目标中提出规划“中心网络”的好处是可使就业更加分散和多中心化，从而更靠近郊区居住区，提高公共交通效率，加强产业与劳动力的联系[27]。涉及的城市中心可归纳为五个类别（图3左），分别是大都市中心（2个）、大都市组团（cluster，接近于次中心概念，1个）、战略中心（34个）、地方中心（约200个）。其中大都市中心和组团始终是政府投资的焦点，战略中心是私人投资、混合开发、商业开发等的重点区位，两类中心将与“30分钟可达战略”一起引领整个区域的生产力和宜居性；地方中心是日常生活服务的主要提供点，同时提供了18%的本地就业。实际上，第21项目标（Objective 21）也对健康和教育中心① 健康和教育中心原文为Health and Education Precinct，Precinct本意为辖区，但其具体形态基本等同于城市中心。（约13个）作出了具体规划，提出要围绕健康、（高等）教育和科研机构发展创新街区，促进与之相关的服务出口，提升城市国际竞争力。
图3 悉尼和墨尔本城市中心体系规划（左：悉尼，右：墨尔本）
资料来源：作者根据2017版悉尼和墨尔本区域规划图绘制
墨尔本案例涉及城市中心的规划政策与悉尼案例大同小异，规划的中心可分为四类（图3右），分别是活动中心（包括9个大都市活动中心和若干主要活动中心）、健康中心（6个）、教育中心（7个，以及10个健康和教育混合的中心）、就业与创新组团（6个）。
（3）政策协调和实施保障
在悉尼案例中，有多个方面政策基于城市中心体系展开[27]14。住房发展方面，地方中心的步行和自行车可达的区位被赋予住房优先开发的权限。交通方面，大都市中心和战略中心的30分钟公交可达范围内、战略中心步行范围内的居住占比均被列为重要规划指标。公服方面，卫生和职业教育设施应邻近各类中心布置并且与交通规划协调。经济增长方面，大都市中心和战略中心的就业增长被列为主要规划指标。
《悉尼区域规划》强调，城市中心的发展状态尤其是层级特征，应该在每一次区域规划修编中予以评估。规划也为中心体系预留了一定的弹性，指定了新增中心须遵守的基本原则，例如：其他规划应最大化已有或规划的交通走廊沿线的中心数量和规模，新的中心应尽早提出，从而被交通规划纳入考量。
1.4 上海城市中心体系相关规划
（1）《上海市城市总体规划（1999—2020年）》
上海市涉及城市中心的已批复并公开的规划主要有三个。1999版《上海市总体规划》确立了“中心城、新城、中心镇、一般镇”的四级城镇体系，提出中心城形成“一主四副”的公共活动中心格局，其中“一主”指小陆家嘴至浦西外滩，“四副”分别是徐家汇、五角场、花木和真如[29]。虽然规划也提出了“健全市级商业中心、分区中心、地区中心和居住区中心，中心城重点建设市级商业中心，郊区重点建设与新城、中心镇相配套的地区性商业中心和商品流通中心”等原则，但是尚未形成更具体的规划政策。
（2）《上海市商业网点布局规划（2014—2020年）》
上海市政府于2014年批复的商业网点布局规划对全市域的商业中心作出了系统规划。该规划提出要以“多中心、多层级、网络化”为原则，构建完善以“市级商业中心、地区级商业中心、社区级商业中心、特色商业街区”为核心的“3+1”商业网点格局体系。全市共规划15个市级商业中心，外环线以内规划19个地区级商业中心，外环线以外规划37个地区级商业中心。该规划强调，市级商业中心以总体规划确定的市级公共活动中心和综合性商业街区为主要空间载体；地区级商业中心与地区公共活动中心相结合；社区商业中心以社区编制单元为基础，主要服务于本社区居民，以便民利民、满足和促进居民综合消费为目标的属地型商业中心[30]。
（3）《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（下称《上海2035》）
《上海2035》对空间格局的安排包括空间布局结构、市域城乡体系、公共中心体系三部分内容。空间布局结构指的是“一主、两轴、四翼；多廊、多核、多圈”的总体空间结构。市域城乡体系指“主城区—新城—新市镇—乡村”，主要围绕（类）行政单元制定其规模和职能规划，其中新城包括嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇，规划人口60万~100万人；新市镇即所有镇区，划分为核心镇、中心镇和一般镇；乡村划分为保护村庄和保留村庄[31]。市域城乡体系基本可视为城镇体系规划的延续，虽然从整体职能、规模、产业等方面指引了下级行政区的发展方向，但对空间发展的指引有所不足。相比之下，公共活动中心体系和“城镇圈”等策略共同回答了空间发展问题。公共活动中心被分为“城市主中心（中央活动区）—城市副中心—地区中心—社区中心”四个层级，其中城市主中心规划范围约75 km2，作为全球城市核心功能的重要承载区；后三个层级规划16个城市副中心，42个地区中心、社区中心，分别服务所在区域、所在地区和所在社区（表3）。
表3 《上海市城市总体规划（2017—2015）年》规划的公共活动中心体系
资料来源：作者根据《上海市城市总体规划（2017—2035年）》规划文本整理绘制
层级体系地域类型主要职能主城区郊区第一层级（城市主中心）中央活动区—全球城市功能的核心承载区，包括金融、商务、商业、文化、休闲、旅游等功能的高度融合，既链接全球网络又服务整个市域第二层级（城市副中心）主城副中心新城中心面向所在区域的公共活动中心，同时承担面向市域或国际的特定职能核心镇中心第三层级（地区中心）地区中心新城地区中心面向所在地区的公共活动中心新市镇中心第四层级（社区中心）社区中心社区中心面向所在社区的公共活动中心
2 国内外大都市中心体系规划的经验与借鉴
2.1 城市中心体系规划的总体作用
结合理论认识和案例研究，笔者认为城市中心体系的规划安排在城市总体层面的规划中发挥着至关重要的作用，可以概括为三个方面。
首先，城市中心体系规划回答了“空间如何发展”的问题，是落实空间发展战略和目标的核心内容。城市中心本身的集聚效应是城市经济效率和竞争力的直接体现，也广泛影响着城市要素的空间分布。因此，无论是促进城市增量发展（如悉尼对机场地区的开发、新加坡对南北滨海地区的开发），还是提高城市存量的运行效率（如大伦敦、悉尼的城市更新和再开发），或是促进本地商业服务、高品质公共服务的实现（如大伦敦和墨尔本的区级中心和地方中心、上海的地区中心和社区中心），抑或是促进新兴产业发展（如大伦敦和悉尼的战略中心），大部分空间发展战略和目标不仅与城市中心直接相关，而且取决于与之对应的中心地区的发展。可见，明确一个地区在哪个区位配置什么类型、什么等级的中心，实际上是明确该地区的空间发展战略和目标。
其次，城市中心体系规划回答了“规划如何引导空间发展”的问题，为规划政策相互协调和空间聚焦提供基础框架。覆盖于空间之上的社会经济等发展是如此复杂，总体层面规划不可能逐项协调规划政策，因此必须具有一定的规范性和一定时期的稳健性。所谓“基础框架”，即通过城市中心体系规划为各方面政策奠定一个空间参照系，从而一方面将当前规划政策分门别类地聚焦到特定区位，另一方面促进各方面政策甚至与未来政策相互协调，有效引导空间发展。在案例中涉及的政策包括：土地使用，如大伦敦规定各级中心商业用地，新加坡对部分中心土地使用政策的放开；住房开发，如各案例为中心周边优先供给住房；产业发展，如大伦敦部分中心的产业准入规定，悉尼等加强中心的就业集聚，新加坡对部分中心的特殊政策支持；公共交通，如各案例对城市中心公交可达性的要求；公共服务设施，如大伦敦对中心层级和设施面积的等级划分；弹性预留，如大伦敦的“潜在中心”和悉尼“新增中心原则”；等等。可见，城市中心体系规划通过明确中心的空间位置、类型、等级以及相应的规划原则、条件和具体策略，使得政策协调得以更好地实现。
第三，城市中心体系规划还提供了一个规划政策纵向传导框架。客观来说，只要规划的法规和运行体系支持，任何规划政策都可以为下层级规划制定要求和指引，实现规划政策的纵向传导。但相比各类政策分别向下传导，更重要的是如何将上述“空间如何发展”“规划如何引导发展”向下传导，即在下层级规划中同样保证空间政策作用域的聚焦和政策协调。例如：墨尔本、新加坡、悉尼等案例规划的城市中心体系分别体现在了地区发展指引（Policy 1.1.3）[28]、各分区发展要点[26]、重点地区发展策略（Objective 18-20）[27]等内容中，成为其他规划政策的协调基础；上海的公共活动中心体系也充分体现在针对下级规划的“发展指引图”中。
2.2 城市中心体系规划的一般目标与策略
城市中心体系规划的一般目标可归纳为两大方面，分别是提升城市对外竞争力和提升城市运行效率，其对应的策略可以各归纳为三点（表4）。
表4 城市中心体系规划的一般目标与策略及其基本原理
资料来源：作者基于五个案例规划文本归纳整理
规划目标具体目标规划策略案例基本原理要点提升对外竞争力促进（对外服务）经济的集聚效应强化投资、特定功能和就业在主要中心的集聚悉尼、新加坡、上海集聚效应提升高等级商业中心的国际吸引力促进高等级的商业中心发展；优化消费体验，打造7×24生活方式大伦敦、新加坡高端商业服务吸引和支撑全球功能促进创新、教育等城市竞争力明确创新、教育中心；赋予用地等特殊政策新加坡、悉尼、墨尔本溢出效应提升城市运行效率通过城市中心带动就业和人口分布，优化职住关系明确就业中心、商业中心；协调职住空间分布新加坡、悉尼、墨尔本城市中心对就业和人口分布的空间影响通过城市中心提升生活服务的便利程度明确本地服务中心的层级和空间布局，协调服务中心与人口分布的空间关系大伦敦、新加坡、悉尼、墨尔本、上海本地服务中心与人口分布的协调优化公共交通等对城市中心的支撑协调中心体系规划与公共交通规划悉尼、墨尔本、上海公共交通支撑中心发展
（1）促进（对外服务）经济的集聚效应
这一策略的基本原理是提高经济活动的集聚效应（实证证据见参考文献[3]）。相关案例都提出明确策略来促进投资、产业、就业和配套设施的空间集聚，这样的中心一般称为战略中心（大伦敦、悉尼）、就业或创新中心（墨尔本）、产业园区（新加坡），主要功能是面向对外服务的战略性重点产业和功能，中心数量和空间布局灵活性较大，往往需要分类制定规划政策。《上海2035》强调中央活动区作为“全球城市核心功能的重要承载区”，主城副中心“同时承担面向市域或国际的特定职能”，某种意义上有所体现。
（2）提升高等级商业中心的国际吸引力
主要案例是大伦敦和新加坡：前者提出完善国际中心，使它成为拥有各种高端商品和专卖店的享誉全球的零售目的地；后者提出强化CBD的国际吸引力的诸多策略。笔者认为，这一策略的基本原理不只在于高端商业服务本身吸引的客流，更在于将其作为一种配套服务，提升对其他高价值区段全球功能的吸引力。经验上看，这些城市的高端商业都是伴随甚至依托其金融、总部、研发等功能的崛起才发展壮大的。《上海2035》提出的“中央活动区”与这一策略相近。
（3）促进健康、教育、创新等城市竞争力
悉尼案例提出，城市的健康、（高等）教育、科研、创新中心与高端制造业同样重要，有助于形成创新且富有国际竞争力的服务经济，认为“最成功的健康和教育中心应该是创新的中心，由健康和教育设施、网络化的研究结构、互补的产业和居民，以及其他辅助设施共同组成”，“经济生产力源自创新生态系统带来的集聚效应”（Objective 21）[27]。笔者认为，这一策略的基本原理是利用健康、高校等科研设施的溢出效应，促进相关企业集聚效应的实现。其他案例虽然讨论原理较少，但都围绕健康、高校等科研结构规划了创新中心或就业中心，并且提出了公共投资、土地使用、公共服务设施等方面的支持政策。不过，《上海2035》中没有这一内容。
（4）通过城市中心带动就业和人口分布，优化职住关系
这一策略的原理即利用城市中心对就业和人口分布的影响作用，带动就业和人口的重新分布，优化职住关系，从而提升城市运行效率。理论上，如果住房、办公的供给是完全弹性的，那么住房和人口分布会在中心衰减作用下形成均衡。但现实中用地供给相对刚性，因此这一策略随发展现状略有不同，例如新加坡、墨尔本的策略是靠近居住密集区提供更多就业，而悉尼则强调在中心可达范围内提供更多居住单元。《上海2035》略有涉及，强调“地区中心是为了实现公共服务与就业岗位均衡化布局”，但未提出具体政策。
（5）通过城市中心提升生活服务的规模效应和便利程度
根据中心地理论以及有关研究[21]，本地服务中心（活动中心、商业中心）与其服务范围的协调程度本身就是城市运行效率的重要标准之一。其核心有两点：一是明确本地服务中心的层级划分，二是协调本地服务中心与居住人口的空间关系。例如大伦敦的区级中心，悉尼和墨尔本的地方中心，《上海市商业网点布局规划》《上海2035》的地区中心和社区中心。这一策略本质上强调了市场规律，即城市生活服务的集聚供给、规模效应和服务效率。而基本公共服务设施均等化、“生活圈”等策略有所不同，它们更强调服务的公平正义、社会包容，无须与城市中心共同配置，在案例中的相应内容大多与城市中心体系无关。
（6）优化公共交通等对城市中心的支撑
高密度城市中心的存在及其集聚功能、服务功能的实现需要公共交通尤其是地铁等大运量公共交通的支持。在案例中，《大伦敦规划》反复强调了两者的协调要求；悉尼将“大都市中心和战略中心的30分钟公交可达范围的居住占比”作为关键规划指标；墨尔本强调活动中心的公交20分钟可达性；《上海2035》也提出了地区中心结合轨道交通站点设置等原则。
2.3 对国内城市中心体系规划的启示
在城市中心体系规划的总体作用上，上海与国外案例存在明显区别。《上海2035》中“空间如何发展”由“市域城乡体系”“公共活动中心体系”共同回答。前者在目标导向下为各行政管理单元设定职能、规模等要求；后者通过分级和空间布局更具体地回答“空间如何发展”。两者有所重叠，前者提出的郊区城镇圈中某一新城或中心镇引领并服务周边城镇，实际上往往是相应的城市中心而不是整个行政区所起的作用。两者也有所区分，“市域城乡体系”脱胎于城镇体系规划，计划管制意图强烈；而“公共活动中心体系”摆脱了行政单元局限，是对空间发展逻辑的结构性引导、聚焦和向下传导。城镇体系规划既难以破除行政区和发展分区的边界限制，又容易忽视分区内部的不均质特性[32]，恐怕不足以回答“空间如何发展”等问题。笔者认为，两者也许都存在一定合理性，国内实践如何将两者相结合，或在其中有所取舍，有待实践和历史的检验。
在针对城市中心的具体规划策略上，国外案例有两点值得国内相关规划实践参考。首先，可以将城市中心的等级规划与职能规划分开。等级规划应聚焦那些为本地居民服务的商业、生活中心，而职能分类应重点支持“非本地”职能主导的城市中心发展。从大伦敦、新加坡等案例来看，某些特定的战略功能往往不可能也不需要在传统的高等级本地服务中心集聚发展。一些郊区的新兴中心也能承担面向市域或国际的特定职能，因此可以借鉴案例，将战略中心（促进战略功能高度集聚）、专业化中心（促进特定功能集聚）、创新和教育中心等类型从本地服务为主的商业中心、生活中心中区分出来，对其赋予针对性的规划政策。本地服务的中心与“非本地”职能主导的中心之间是什么关系，如何共同构成城市公共中心体系、促进整个城市的发展，是国内外规划都需要进一步研究的问题。
其次，可以探索围绕城市中心体系而不是城镇体系构建具体规划政策的空间框架。一方面是借鉴表4的总结，将各类部门政策协调、聚焦到城市中心体系，形成针对性的原则指引。重点包括但不限于：维持并提升国际商业中心吸引力的原则（新加坡），战略和产业中心与相应功能发展规律相协调的原则（大伦敦和悉尼），地区中心和社区中心与住房供给相协调的原则和规划指标（大伦敦和悉尼），中心体系与公共交通系统相协调的原则和规划指标（悉尼和墨尔本），等等。另一方面，可尝试通过城市中心体系规划实现空间结构的弹性引导，如借鉴大伦敦的“潜在中心”和悉尼“新增中心原则”等空间结构弹性规划策略。城市发展存在不确定性，当某些区位出现新的发展机遇，如果规划不能在结构层面有所预留、在实施中及时为这些区位赋予政策，从整体上引导城市空间结构也就无从谈起了。
3 结语
本文梳理了大伦敦、新加坡、悉尼、墨尔本和上海五个国际大城市的中心体系规划案例，认为城市中心体系规划直接回答“空间如何发展”和“规划如何引导其发展”的问题，并提供了规划政策纵向传导的框架，不局限于行政区划和计划思维，因此相比传统的城镇体系规划能更好地实现政策协调、聚焦和向下传导。笔者还总结了城市中心体系规划的一般目标与策略。目标可分为提升城市对外竞争力、提升城市运行效率，其对应的一般策略可以各总结为三方面。最后，基于案例文章讨论了对国内城市中心体系规划的若干启示。
国内总体层面规划中针对城市中心体系的系统安排不多，中心体系尚未起到如国外案例中所起的各种作用。上海的一系列探索已经表明城市中心体系在空间结构规划引导中的重要作用，但对比国外案例，上海在政策协调、空间聚焦等方面仍有进一步研究和优化的空间。本文试图总结城市中心体系起到的作用及其具体目标与策略，仅能为国内实践提供面上的参考，未能针对个别案例深入研究其规划迭代的脉络，尤其是城市中心体系的有关规划政策是如何从无到有、从“图上画画”到有效治理的，那样的研究也许能为国内城市中心体系规划的编制和运作提供更深入的参考。
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