随着社会经济转型和存量规划时代的到来，城市更新在我国受到空前关注，成为城市发展建设领域的热点话题。2020 年党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“实施城市更新行动”，对我国下一阶段的城市建设作出重要指引和战略部署[1]，全面带动老旧小区、历史街区、老旧厂房、老旧商办楼宇、城中村等的更新改造行动在不同城市和地区踊跃推进。
然而，我国现有的诸多城市建设与管理制度是改革开放以来为支持大规模、快速城镇化进程而确立的，在应对城市发展转型时表现出越来越明显的不适应性，对城市更新工作形成一定阻力，致使各地更新进程不时陷入困境。如何建立体系化的城市更新制度以有效推进更新活动秩序化开展，成为新时期国家和地方亟待解决的客观问题与重大挑战[2]6。基于此，本文在解读城市更新制度内涵的基础上，针对我国城市更新制度建设的现实进展和薄弱环节，从“治理尺度—动力机制—管控要素”三方面探讨城市更新制度建设的关键维度和策略做法，为我国城市更新的制度创新和政策完善提供思路参照。
1 城市更新的内涵演进与制度供给
“控制增量、盘活存量”理念指引下的城市更新正日渐成为我国城市空间建设发展的持续任务和常态化工作[3]。近年来的国土空间规划改革强调生态文明导向下的“三区三线”管控，对生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界的严格底线约束，以及土地资源本身的有限性等，使得城市用地的扩张面临制约，以“存量提质”为内核的城市更新成为推进城市高质量发展的关键路径。城市更新是针对城市的物质性、功能性或社会性衰退地区，以及不适应当前或未来发展需求的建成环境进行的保护、整治、改造或拆建等系列行动，其经历了城市重建、城市再开发、城市振兴、城市复兴、城市再生等一系列概念迭代[4]，内涵随着社会经济发展和人们认知的提升而不断丰富。进入新时代，城市更新强调运用综合性、整体性、公平性的观念和行动来解决城市的存量发展问题，从经济、社会、物质环境等各方面对处于变化中的城市地区进行长远持续的改善与提高[5]。城市更新理论和实践也从过去主要关注物质形态改造，转向以人为本的综合与可持续更新[6]，并注重思考更新背后的政治、经济、社会等动力机制[7]。
在我国，由于缺乏系统的理论指导和有效的制度设计，城市更新工作开展时常受阻。一方面，受传统规划和土地管理等体制的制约，城市更新过程中的资金来源、土地或建筑使用权限的取得、居民或企业物产的拆迁与补偿、建筑或用地的功能改变、旧建筑改造的消防审核与工商注册等一系列相关行动的落地经常举步维艰或者成效不佳——或者要经历复杂的规划调整或项目审批流程，或者要投入高昂的时间、资金和机会成本，或者带来利益主体间的权益分配不均，又或者造成社会矛盾和历史文化与邻里关系断裂等问题。另一方面，在行政管理上，传统的发改、规划与国土（自然资源）、民政等部门分别从各自领域出发开展工作，不同部门之间缺乏有效联动，使得行政审批、公共资金使用等城市更新配套措施无法实现跨部门的有机衔接，导致更新政策沦入“最后一公里”陷阱而难以落地。因此，若旧有制度不加变革，可能会导致此类问题的持续发生，造成城市更新活动偏离其价值目标或者停滞不前。
以上种种说明，在我国城市建设从增量发展转向存量提质的过程中，政府亟须建立和提供新的行动规则来保障和促进城市更新行为的有序发生，即通过制度建设来维护城市更新的秩序化开展。城市更新制度作为规制更新行为的具体规则，包括法律法规、政策①这里的“政策”是狭义概念，与“法律法规”相区别。、体制、机制等多元内容，影响和塑造着城市空间建设，关乎着其他社会、经济、文化等力量介入城市更新的结果。诺斯（North）指出制度是“人为设计出来构建政治、经济和社会互动关系的约束，它由‘正式的制度’（宪法、法律、产权）和‘非正式的制度’（奖励、禁忌、习俗、传统及行为准则）组成”[8]。“正式”和“非正式”制度对城市更新的促进作用均显而易见，但在我国现行城市建设管理规则主要服务增量模式的当下，建立具有外部强制性的正式行为规则，即助推城市更新的“正式制度”建设，应成为政府工作的重中之重。
2 城市更新制度建设的关键维度：“治理尺度—动力机制—管控要素”的适配
不同国家的社会、政治、经济、文化等制度共同组成了影响和制约城市更新实践开展的外部环境；而从城市更新的内部运作来看，更新目标、更新导向、产权构成、更新规模、更新对象、参与主体、改造方式、功能变更、土地流转、安置模式等，成为理解和认识当代中国城市更新特征的重要视角[2]4（图1）。这些视角是城市更新制度可以施加约束、进行干预或实行调节的关联领域。
图1 认识城市更新特征的10 种视角
有效的城市更新制度体系建设离不开不同维度下行动规则的相互支撑和配合。从我国城市更新制度建设的薄弱环节出发，整合思考10 种视角涉及的产权变更、主体协作、用途转换等规则需求可以发现，“治理尺度”（国家和地方）、“动力机制”（约束、规范和激励）和“管控要素”（主体—空间—资金）对我国更新制度建设的创新推进具有重要考量价值，这三者之间的规则适配是实现高质量城市更新制度供给的关键（图2）。
图2 城市更新制度建设过程中“治理尺度—动力机制—管控要素”的多维适配
从“治理尺度”维度来看，塔隆（Tallon）在探讨英国城市更新时，将相关政策划分为“国家政策”和“城市政策与战略（地方）”两类来辨析不同层级的更新规则供给[9]。由此可见，城市更新制度在国家与地方等不同空间尺度上发挥着作用，中央与地方（省、市等）之间的制度协同与行动配合，或两者之间的利益博弈与规则错位等关联行为由此变得十分普遍[10]。在时间尺度上，欧洲等西方国家因为政党换届所致的城市更新政策“断裂”时有发生，如荷兰的执政党更替使得其近10 年的城市更新政策从关注社会融合走向新自由主义导向的市场化进程[11]。政策机制的“突变”在我国亦存在类似情形，原因往往在于行政工作者任期变化或人员调动等造成的干预措施波动。
从“动力机制”维度来看，城市更新实践因促发动力强弱的不同，需要差异化的管控措施加以调节以保障更新行动落地。制度作为人们活动需要遵循的规则与依据，具有约束性／激励性、控制性／指导性、规范性／程序性等多元机制特点。具体到城市更新制度，则通常表现出三类主要的引导机制倾向，即注重“抑制”的约束／管束机制，突出“鼓励”的激励机制，以及施加“规范”的程序／维护机制。黑塞（Hesse）从卢森堡的内向“填充式”更新策略出发，指出城市更新的显著矛盾往往集中体现在市场力量与公共政策之间的紧张关系上[12-13]，即城市通过更新规制建设，陷入既想促进开发又想控制开发的两难境地。因此从更新动力的客观实际出发，推进精细、精准、差异化的城市更新管控机制供给显得愈发重要，对动力弱者需施加激励，动力强者需强化管束。
从“管控要素”维度来看，城市更新活动的发生几乎都离不开依托要素的资源投入、关系协调或利益分配，包括人的要素，物的要素，以及资本、信息、技术等其他要素。这些要素的相互结合是城市更新实践需要具备的基本条件。然而长期以来，我们通常仅关注物的要素在城市更新中的投入与产出，其他要素的地位和作用要么被忽视，要么被重视的程度不足。由此，针对人、物（空间）、资本、运作管理等全要素进行统筹的制度设计，将成为保障城市更新综合目标达成的重要途径。
3 治理尺度：国家层面与地方层面的城市更新制度供给
3.1 城市更新制度的国家引导
国家层面的城市更新制度建设需要统筹提出一般性的引导方向和规则框架，帮助推进各地城市更新实践并解决客观问题。发达国家的城镇化进程开始得早，也更早面临来自存量更新的各项挑战。在二战后至今70 余年间，世界各国通常会根据不同时期国家的社会经济态势与综合发展需求颁布相应的城市更新政策，以此引导和创造与时俱进的城市更新模式与行动，也取得了相应的进展和成效。
尽管发达国家城市更新的演进历程和特点各不相同，但简单来看大致经历了以下几个阶段：（1）二战后以住房供应为核心的城市再开发行动；（2）1960 年代—1970 年代兴起的郊区化趋势导致内城衰退，旧城复兴成为城市更新的关注点；（3）随着城市功能和产业不断换代升级，针对老工业区、老码头区等的更新行动越来越普遍；（4）进入21 世纪以来，推进社会、经济、文化综合发展的城市更新与内生发展日趋多元。发达国家在国家层面的城市更新制度供给一直未曾停歇，早在1980 年代之前，日本、英国、德国、美国基本就已出台诸如《都市再开发法》（日）、《内城法》（Inner Urban Area Act）（英）、《城市更新和开发法》（德）等国家层级的城市更新法律法规，并不断通过增补、迭代或完善，来形成日趋体系化的国家城市更新规则体系（表1）。这些制度确定了城市更新在不同国别“干什么”和“怎么干”的基本规定，并常常配合国家层面的城市更新项目／计划和资金计划等产生作用，带动和指导全国城市更新活动的实践开展。
表1 发达国家的国家层面城市更新法规建设与整体引导示例
资料来源：张璐、唐燕整理
新中国成立以来，我国城市更新首先经历了百废待兴的建成空间充分利用与改造期，后陷入社会、政治、经济波动中的无序开展；1978 年改革开放政策实施后，城市功能完善和大规模旧城改造着力推进；1990 年代以来，在市场经济的导向下，住宅开发建设的热潮和针对历史街区、城中村、工业区等的拆改行动变得十分普遍；2013 年后随着新型城镇化战略的逐步探索确立①2013 年12 月中央城镇化工作会议在北京举行，提出了推进城镇化的主要任务，指出解决好人的问题是推进新型城镇化的关键；2014 年3 月，《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》正式发布。，城市更新向着更加复合多元的模式转型，渐进式改造、有机更新等做法得以强调。我国近期从国家战略层面提出的社会经济和城市建设策略对城市更新作出了重要的方向指引，包括：推进国家治理能力与治理体系现代化；严控增量、盘活存量；推进高质量发展；建构“双循环”新发展格局；实施城市更新行动等方面（表2）。此外，不同部委针对老旧小区改造、老旧厂房转型文创空间等更新活动出台的其他专项政策，则提供了更具体和更有针对性的国家专类城市更新制度指引（表3）。但总体上，我国尚未出台全局性、统领性的国家级城市更新法律法规或管理办法，因此一些学者认为这方面的制度建构将成为未来我国城市更新的重点任务[14]。国家可逐步研究出台全国城市更新工作的行动纲领或框架（指导意见），持续推进相应的法制建设（如编制国家条例等），并积极引导城市更新与规划体系变革的有效融合，创新融资渠道、优化更新收益分配、增强空间设计指引，赋予市场和社会等主体充分参与更新的机会和途径②立足我国基本国情，借鉴发达国家在土地、税收、法律等方面的更新机制，国家可考虑逐步研究制定全国城市更新的行动纲领或管理办法，以明确城市更新的基本框架内容，包括更新原则、更新目的、国家计划、管理主体、资金和项目、编审流程、土地及规划适用条件、更新实施流程、运作主体及行动方式等，并对相应的土地管理法、规划法、民法等有关条款作出协调和统筹。。由于我国地域辽阔，东、中、西部城镇化进程不一，且各城市当前阶段的核心建设任务有所差异，因此国家引导需给地方设立规则预留出弹性空间，鼓励地方管理部门因地制宜地建构“本地化”的城市更新工作指引。
表2 我国国家层面的城市更新方向指引
表3 我国国家层面推进住区更新改造的主要近期政策（2020 年）
资料来源：刘思璐、唐燕整理
3.2 地方城市的更新制度探索
我国地方层面的城市更新制度供给主要集中于省、市、区三个尺度，目前省级层面（不含直辖市）的统筹制度建设刚刚起步（如安徽、辽宁等省已出台省级管理文件），市级层面的制度创新正日渐兴盛，同时部分城市在简政放权的过程中不断强化各区在城市更新政策供给上的权限配置。2008 年以来，城市层面的城市更新制度创新在我国首先兴起于沿海发达城市，如广州、深圳和上海等地。这些城市在扩张过程中率先面临来自新增土地资源不足、城市产业转型升级等方面的挑战，通过制度建设破解此类难题成为共同选择。
3.2.1 地方城市更新制度的“顶层设计”
广州、深圳、上海等城市近10 年来持续推进城市更新政策与体制的改革创新，涉及机构设置、资金来源、法规建设、规划编制、审批流程等多方面（表4）。这些城市基本都专设了城市更新管理机构（通常由住建或规自部门主管，联合其他部门协同工作），出台了城市更新管理办法（或条例）和一系列配套政策法规。2020 年底，深圳在原《深圳城市更新办法》基础上发布了具备更高法律地位的《深圳经济特区城市更新条例》，创造了我国城市更新制度建设的新里程碑；2021 年，广州市住房和城乡建设局就《广州市城市更新条例（征求意见稿）》征求意见；2021 年，上海市十五届人大常委会第三十四次会议表决通过《上海市城市更新条例》。无论强调市场导向还是政府导向，这些城市基本都明确了城市更新从规划编制到实施落地的具体流程和要求，通过多主体申报（政府、业主、开发商等）等程序来确定更新项目，并探索划分“旧城—旧厂—旧村”“全面改造—微改造—混合改造”或“拆除重建—综合整治”等类别，差异化引导推进实践项目的审批管理和实施建设。其间，标图建库、圈层引导、容积率奖励和转移、公益用地上交、保障性住房和创新产业用房提供等单项创新举措也不断出台。
表4 广州、深圳、上海城市更新制度创新比较
3.2.2 地方城市更新制度的“基层创建”
各地涌现出的基层规划师制度，开始发展成为联结政府与社会的重要纽带，在推动公众参与、协调多方诉求、优化利益分配等方面发挥着桥梁作用，表征了我国规划师从“技术精英”向“中间者／协调者”转型的新趋势。上海和广州推行的社区规划师制度、北京推行的责任规划师制度（图3）等，为自下而上地探索更加灵活多元的城市更新实施路径创造了有力的机制保障。不同城市竞相摸索的公共空间微更新、老旧小区改造、参与式设计、社区花园等百花齐放的试点项目，也成为城市更新制度建设中“摸着石头过河”的重要创新实践。
图3 北京惠新东街：责任规划师通过发起公众参与推动闲置建筑改造成为社区中心
4 动力机制：经济动力视角下的“增值型—平衡型—投入型”城市更新制度供给
在开展分类引导的城市更新管控中，更新对象通常被划分为“老旧厂房”“老旧住区”“老旧商办”等不同功能类型，或按照“拆除重建”“综合整治”等不同改造力度类型来实施政府管理。但从常常被我们忽视的极其重要的经济动力视角来看，城市更新还可简要划分为“增值型”“平衡型”“投入型”三类——更新管控的制度供给需根据这三类对象的差异进行针对性的规则设定（图4）。
图4 增值型、平衡型、投入型城市更新类型及其管控导向
（1）更新动力强劲的“增值型”城市更新。一些城市更新项目的实施会带来可观的增值收益，如将一片老旧工业区改造为城市CBD 或商住片区的拆除重建行为。政府和市场等主体参与和推动这类更新项目的潜在动力大，且政府、开发商等往往通过结成“增长联盟”来共同实施地区更新，并在此过程中获取相关收益。因此这类更新活动的管控关键在于如何更加合理地进行增值收益分配，如何避免更新改造可能造成的环境或社会等方面的负面影响，如何保障更新对地区综合长远发展的贡献等。
（2）日常空间维护的“平衡型”城市更新。平衡型城市更新几乎每天发生在城市的不同角落，是对空间环境老化的一种持续性修缮和维护工作，如业主出资的房屋外立面维修等。这类城市更新的空间对象往往责权边界相对清晰，业主等通过购买服务来修缮物产并获得相应的品质回报，投入与收获达成平衡关系。针对此类投入与消费过程，更新的管控关键在于通过规范建构（如完善物业管理机制、优化相关法规建设等）进一步明晰产权关系，保障业主意愿的合理实现，确保相关服务的有效获取和供给等。
（3）为保障民生开展的“投入型”城市更新。这类城市更新往往并不能带来直接的增值收益或经济收入，相反更多地需要资金、人力等成本投入，以保障基本民生所需和拉动落后地区的发展，如对一些老旧社区、贫困地区开展的改造和优化行动。因此这类更新通常离不开来自政府、社会组织、第三方机构等的扶助，其管控关键在于如何调动居民出资、明确责任共担机制、保障公共物品供给，以及如何通过推动社区营造、激发市场参与实现以在地居民为核心的多元主体共建共治。
总体来看，上述三类更新的有效管控需要机制设计与策略举措上的区别应对。例如：针对“增值型”城市更新，需更多考虑如何进行好的“管束／约束”和公平的利益分配，确保开发容量不“超容”、建设行为不破坏生态环境和历史文化等，以避免强劲更新动力带来的一味追求经济收益的再开发影响；针对“投入型”的城市更新，政府需要提供更多的支持、保障和激励措施，如局部放宽对功能用途等的管制要求（对“补短板”行动的弹性管理支持等），提供一定的资金帮助或容积率奖励等；针对“平衡型”的城市更新，则需建构有序的维护和维修等机制保障，以便物业公司、业主在公共维修基金使用等问题上实现良性互动，确保城市物产能够获得持续有效的渐进式“修补”，这对于减少“短命建筑”和实现存量空间的长远稳定发展至关重要。
5 管控要素：“主体—空间—资金”的相互支撑
我国城市更新规则设计过程中，对主体、空间、资金三类要素的统筹思考十分关键（图5）。这对应着“人—财—物”的有序安排与高效协同，是当前我国城市建设的重要内容。
图5 城市更新中“主体—空间—资金”要素的相互支撑
资料来源：张璐、唐燕绘制
（1）主体：保障多角色参与和优化利益协调。政府在我国的城市更新活动中长期扮演关键角色，市场和社会等的参与时有缺失。在新时期，如何强化城市更新的多主体参与、推进精细化的社会治理成为重要使命，需要不断借助制度建设，保障产权人、公众、社会组织、规划设计者、开发公司、非营利机构等积极介入城市更新，推进政府主导、社会主导、市场主导等更新模式的多元共存。为保障我国城市更新行动逐步迈向以参与主体多元化、角色关系平等化、决策方式协商化、利益诉求协同化为特征的“多元共治”[15]，城市更新制度建设需重点维护不同主体的参与权利，调动不同主体的参与热情，达成不同主体的协同合作或一致同意。此外，政府也将从过去单一的城市更新“实施者”转型为城市更新的“管理者”“协调者”或“服务者”，通过有效的机制设计来推动“利益相关者”的更新协作，对各主体间的利益博弈和协调发挥调节作用。
（2）空间：既有空间改造中的“产权—用途—容量”干预。城市更新制度需要界定政府干预城市空间更新改造的边界与要求，这涉及不同管理部门的对接、更新项目适用的规范与标准、更新规划的编制与落地、项目审批的流程与要求，以及空间管控相关规定等。其中，有关空间产权、用途、容量的更新规则设定，已成为当前我国城市更新制度创新突破点和争议点的汇集处[2]，其背后折射的是权力和利益在不同主体间进行分配的关系与诉求。具体来看，在“产权”方面，因经年累月的物业流转、主体变化和政策革新等所导致的复杂产权归属与产权期限情况，很大限度上影响甚至决定着更新行动能否得以开展。相应制度的创新主要表现在产权收拢或分割的政策设计、历史问题地块等的确权、产权期限和类型约定、土地产权“招拍挂”或“协议出让”的途径要求等措施上[2]。在“用途”方面，城市更新对已有空间的“用途（或功能）”进行变更常常导致更新前后的空间收益变化。当前制度创新调节的重点表现在用途转变后的补缴地价、控制性详细规划的相应认定要求、允许功能混合与转换的特殊约定、过渡期政策优惠等方面[2]。从“容量”方面来看，容量是城市更新过程中开发建设面积的表征，也是平衡成本与收益、决定开发获益等的重要指标——“增加容量”（从而增加经济收益）仍是当前大量城市更新项目得以实现的支柱力量，更是开发商介入城市更新并进行利益博弈的焦点[2]。然而，只是借助建造更高楼房和提供更多建筑面积的方式来推进更新开发，从长远来看是不健康、不可持续或难以为继的，很可能导致城市建设在强度和密度上的失控，因此相关制度创新宜聚焦容积率调整的上限设定、以公益贡献获取容积率奖励、推行容积率转移等举措上[2]。2021 年8 月住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，明确提出不应以过度房地产化的开发建设方式进行城市更新。
（3）资金：扩大资金来源并进行有效利用。城市更新不能只是政府公共资金的一方投入，还需要市场和社会资本的广泛参与。如何吸引政府外资金积极投入城市更新实践，尤其是参与获利少的“投入型”更新项目，往往成为相关制度建设的核心挑战。国际经验表明，政府吸引社会资本参与更新行动的举措可以非常多元，包括更新收益共享、项目合作、空间（土地）的激励和优惠措施，以及相关的税收调节和金融手段等。我国城市更新的主要资金激励措施目前集中在土地关联政策上，如地价优惠与返还、过渡期政策、用途转变许可、新旧捆绑开发等，而税收和金融手段的应用还处在起步期（近期房地产信托投资基金[REITs]等新型途径的引入或将开启新的融资前景）。撬动来自居民等的民间资本参与更新，需更加清晰地界定各主体间的“责权利”关系，并通过“参与”使更新改造更加契合居民的需求与愿景。实现城市更新总体资金的有效利用，同样需要将改造内容与客观诉求匹配起来，特别是在“自上而下”的公共资金使用过程中，避免店招单一化改造等资金投入脱离实际的争议现象。
6 结论
综上所述，有效的城市更新制度建设在我国需要实现“治理尺度—动力机制—管控要素”的多维适配。城市更新制度建设在于明确城市更新的权责要求和相关实践做法，对更新策略的落地、空间规划的实施、更新主体的利益协调，以及资金筹措和使用等提供指导和规范。由于城市是一个有机生命体，对其局部或某方面的更新改造可能带来其他关联反应，因此城市更新的制度举措不应是单个或孤立的，而需兼顾时间和空间上的和谐共进。当前，我国需持续探索出台国家与地方相互支撑的城市更新政策与法规，并从城市更新的动力视角出发，针对“投入型”“平衡型”“增值型”等城市更新项目，用实和用好相应的管束、规范、激励举措，即“该约束的约束、该鼓励的鼓励、该规范的规范”，而非实行“一刀切”的行动规定。
从城市更新制度建设的具体内容构成要素来看，“主体—空间—资金”三者需要进行统筹兼顾的机制安排。在此之上，城市更新项目要获得成功很大程度上取决于有效的项目运营和持续维护。我国当前的诸多城市更新制度创新都聚焦在“空间”规则上，特别是存量空间改造中有关产权、用途和容量的相关规定，未来需围绕“主体”“资金”和“运维”等进行更为丰富全面的要素考量和治理体系建构。由于制度目标与其实际产生的效果之间时常会出现偏差，因此对城市更新制度规则的采用和评判需要十分谨慎（不应“一窝蜂”地草率出台），并通过实践检验来不断优化调整，以有效发挥城市更新制度在统筹开发与保护，控制与激励，责任与权力，政府、市场与社会，跨部门和跨层级管理衔接等方面的综合作用。
注：文中未注明资料来源的图表均为作者绘制或拍摄。
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