2019 年5 月23 日，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，明确海岸带规划是国土空间规划体系中的专项规划。当前，我国沿海部分省市正在开展海岸带规划编制试点工作，探索解决海岸带地区空间治理突出问题，陆海统筹谋划好海岸带保护与利用格局。其中，在确保自然岸线保有率且全面禁止新增围填海的要求下，合理优化海岸带产业布局，保护和利用好现有岸线资源是海岸带规划关注的主要问题之一。由于海岸资源的有限性，人们不得不考虑根据开发活动对水资源的依赖程度（下称赖水）来对开发活动进行分类、确定优先级，以确保海岸资源的最优化利用。赖水用途因其性质，需要位于或临近滨水位置才能保证其功能实现，因此必然会与其他非赖水用途争夺滨水空间。当前，受房地产、酒店、零售、工业等开发活动滨海用地需求的影响，我国沿海地区赖水用途面临的竞争压力正逐年增大并被迫转化为非赖水用途。由于赖水用途涉及广泛的公众利益，其消失与转换将带来多种社会问题并进一步上升为潜在的政策问题[1]。因此，在安排海岸带开发活动时，应尽量确保赖水用途在位于或临近滨水位置上具有优先发展权，避免浪费有限的海岸资源。而在对海岸带空间用途进行滨水优先级分类和付诸管理之前，需要先对赖水和非赖水有一个清晰明确的认知，赖水用途及其相关用途定义在设计海岸带滨水地区开发活动布局这一管理过程中具有至关重要的地位。
近些年，我国管理界和学术界逐步认识到基于水资源依赖程度进行海岸带空间用途布局的重要性，也初步进行了一些探索，但缺乏较为细致深入的研究且远未形成共识，难以有效指导管理实践。美国沿海各州及领地自1970 年代起就在《海岸带管理法》（CZMA: Coastal Zone Management Act）的要求下陆续作出了适应于各地区发展需要的赖水、水相关以及水强化用途定义，并开展了诸多用途分类的实践，在定义海岸带空间用途和开展海岸带用途管制方面具有较为丰富的经验，对我国进行海岸带空间用途定义和管理具有极大的借鉴意义。
1 我国海岸带空间用途管理现状和研究探索
海岸带是陆海相互作用的前沿地带，是人类活动和社会经济发展的主要区域。20 世纪以来，全球城市和经济趋海发展的势头日趋显著，而各类活动在海岸带地区高度集聚易引发海岸带生态退化、环境污染、资源枯竭和开发无序等诸多问题。海岸带规划和立法是有效解决上述问题的工具和手段，在国际上的应用已非常广泛。我国海岸带由北向南跨越了40 个纬度，自东向西跨越了20 个经度，海岸自然地理特征因地理位置而千差万别，加之2018 年国务院机构改革之前，我国海岸带管理存在陆海二元分割和行业部门分割等突出问题[2]，使得在全国范围内编制统一的海岸带规划、出台专门的海岸带管理法具有较大难度，因此开展省市级的海岸带规划和立法工作更加现实和可行。自1990 年代以来，我国沿海有关省市陆续进行了诸多海岸带规划和立法实践（图1），探索解决海岸带开发与保护矛盾，疏解海岸带压力和解决生态问题。其中，山东省的实践探索经验最为丰富，于2019 年底成为全国第一个实现沿海城市海岸带保护立法全覆盖的省份。在海岸带空间用途管制领域，已有海岸带规划和法规与规章，从不同角度、以不同方式，体现出基于对水资源依赖程度开展用途管制的思想。
图1 我国沿海地方海岸带规划和立法实践情况
（1）强调项目选址论证。1990 年代，《江苏省海岸带管理条例》《青岛市海岸带规划管理规定》及其修正版均要求海岸带范围内的项目申请文件中应当包括项目必须选址在海岸带区域内的理由，其中《江苏省海岸带管理条例》还提出海岸带范围内适宜建设海港、海滨浴场、海防和军事设施等的岸段应当保留，不得移作他用。
（2）原则性提出海岸开发布局管制要求。2007 年发布的《山东省海岸带规划》提出“除海滨旅游、港口、与海洋相关的工业等项目外，其他项目不应临海布局”。2008 年《烟台市海岸带规划》从产业园区布局角度提出要根据产业发展对海岸带资源依赖程度的差异，合理布局滨海产业园区、临港产业园区和一般园区，严格禁止一般性产业园区占用滨海岸线和空间区位优越的临港地区。
（3）实行海岸带空间分区管制。2015 年，《青岛市海域和海岸带保护利用规划》将海岸带划分为禁止开发区、优化开发区、重点开发区、限制开发区四种类型，明确各类区域的功能定位和发展方向，进而提出管控要求。2017 年后，福建省和锦州、威海、日照、青岛、烟台、潍坊、滨州、防城港等城市的海岸带条例陆续发布，均要求将海岸带划分为严格保护区、限制开发区和优化利用区，分别确定功能定位、发展方向和管控要求。其中，严格保护区内除国防安全等公共利益需要外，禁止开展与保护无关的活动；限制开发区内大多禁止工业生产、矿产资源开发和商品房建设；优化利用区内要求科学布局占用或确需占用海岸带的建设项目，合理控制建设项目规模，提高利用效率。此外，《东营市海岸带保护条例》要求将海岸带划分为重点保护区和一般保护区两类，并分别提出了管控要求。
（4）划定海岸建设后退线进行用途管制。《山东省海岸带规划》《广东省海岸带综合保护与利用规划》《惠州市海岸带保护与利用规划》以及海南、福建、惠州、日照、青岛、烟台、潍坊和防城港等省市的海岸带条例或规定均提出要划定海岸建设后退（退缩）线，严格控制在后退线向海一侧范围内新建、扩建、改建建筑物。部分省市同时提出了例外情况：《山东省海岸带规划》提出“对公共安全及服务必需的建筑物和必须临近海洋的项目不在此限制之列”；《广东省海岸带综合保护与利用规划》提出“确需建设的，应控制建筑物高度、密度，保持通山面海视廊通畅”；《福建省海岸带保护与利用管理条例》提出国家重点建设项目、规划范围内的港口项目以及防灾减灾项目建设需要属于例外情况；《青岛市海岸带保护与利用管理条例》提出军事、港口、码头、公共基础设施以及赖水项目的必需设施例外；《惠州市海岸带保护与利用规划》更为详细地进行举例说明，提出生态保护与修复工程、文化遗产保护、军事与安全保密、公园配套设施、休闲游乐设施、防灾减灾项目，以及必要的旅游交通、市政配套、港口码头、科普、海洋管理、防洪防潮等公益性设施属于例外情况。
（5）划定海岸建设管控区进行用途管制。《深圳市海岸带综合保护与利用规划（2018—2035）》以划定海岸建设管控区的方式，实施岸带精细化管控。该规划要求海岸带地区以海岸线为界，向陆一侧划定35～50 m 的核心管理区、100 m 的协调区，并鼓励有条件的区域扩大管控距离。在核心管理区对建设项目实行严格管控，除道路交通设施，市政基础设施，公共服务设施，小型商业设施，修船厂、滨海科研等必须临海布局的产业项目，以及海岸防护工程和其他涉及公共安全的项目外，原则上禁止规划和开展各类建设活动。其管控思想本质上与划定海岸建设后退线进行用途管制是一致的。协调区则要求加强海洋生态安全保护和陆海功能协调，强化滨海公共开放性。
可以说，我国沿海管理部门已充分认识到开发活动对水资源的依赖程度是海岸带产业布局需要考虑的重要因素，也尝试从不同角度去表达或进行管理约束。但现有管理实践主要存在两方面问题：一是就开发活动对水资源依赖程度尚未形成统一共识，对于“赖水项目”“必需设施”“必须临近海洋”“必须临海布局”，海岸带“确需建设”的用途和活动没有统一的术语界定和分类，不利于海岸带管理制度建设和后续的用途管制；二是无论是空间分区还是划定后退线，在提出管制要求时都不同程度地存在笼统和标准化的问题，没有充分考虑到局部差异性、社会发展的综合性和实践应用的复杂性，远未建立起系统科学的管理体系，难免会造成管制政策可操作性不佳。
相较管理层面的丰富探索和尝试，我国学术界关于海岸带用途的水依赖性及其管制研究较为匮乏，目前仅有少数学者使用“功能性用海”“功能性填海”这类术语表达对这一问题的关注。2011 年原国家海洋局启动海洋产业填海项目控制指标调查研究时，项目承担单位——国家海洋技术中心首提“功能性用海”和“非功能性用海”概念。刘大海、郑苗壮均认为非功能性用海对功能性用海空间的挤压是岸线利用矛盾的直接原因，除港口、码头等对海岸线有必然依赖的功能性用海产业外，许多非功能性用海产业如房地产、装备制造、化工等占用了过多的海岸线资源，造成了不必要的浪费[3-4]。马随随从填海造地岸线利用效率测算的角度，根据各类产业用海特点将临海产业用海划分为功能性填海和非功能性填海：前者指为了实现海域的某种功能的开发而进行的填海，其目的是依托岸线实现海域的功能，港口工程用海、船舶产业用海等即属于功能性填海；后者指以获得土地为目的的填海，主要是为了解决土地资源供给不足的问题，一般不需要使用海域的功能和海岸线[5]。徐伟等将填海分为岸线利用型填海和造地型填海[6]，其含义与功能性填海和非功能性填海类似。然而，上述研究仅停留在发现非功能性用海挤占功能用海现象和初步定义围填海项目用海功能性上，并未进一步开展产业和项目分类研究，也未探索形成相关管制措施，难以满足管理需求和社会经济发展需要。因此，当前亟须拓展国际视野，借鉴国际先进经验和典型政策，科学合理设计我国海岸带空间用途精细化管控体系。
2 美国海岸带空间用途定义与代表性示例
美国《海岸带管理法》（CZMA）为包括五大湖在内的沿海各州及领地进行海岸带土地和水域管理提供了一个制度框架。国家海洋和大气管理局（NOAA: National Oceanic and Atmospheric Administration）在联邦一级通过国家海岸带管理（NCZM: National Coastal Zone Management）项目为志愿参与的沿海州及领地提供保护、恢复以及负责任发展（responsible development）的政策指导和技术援助。除阿拉斯加州外，共34 个志愿州及领地通过实施海岸带管理项目平衡了全国约99 082 km 海岸线的资源利用、经济发展与环境保护的竞争需求[7-8]。CZMA 首提“赖岸用途”（coastaldependent uses），要求志愿参与的州及领地政府优先考虑“赖岸用途”的选址，旨在鼓励各地区确保那些需要位于或靠近水域的开发活动的优先地位。但CZMA 并没有给出“赖岸用途”的明确定义，也没有向各州及领地提供相关具体指示[1]。在该法案的要求下，包括阿拉斯加在内的大多数州及领地均根据其自身发展需求在其海岸管理规划、法律或行政法规中对“赖岸用途”“赖水用途”等作出了定义[9]。虽然各州或领地提出的赖水用途的一般定义存在许多相似之处，但所使用的赖水性术语不尽相同，且由于各地区会根据其发展需要、资源状况和优先事项对赖水的定义进行调整，每个州或领地定义中包含的特定用途也可能有所不同。
一般来说，可以按照开发活动对水资源的依赖程度将之分为三个层次：赖水（water-dependent）用途、水相关（waterrelated）用途和水强化（water-enhanced）用途（表1）。美国大多数州及领地使用“赖水”这一术语指代必须在水上或水旁边发生的活动，少数州及领地采用“赖岸”这一术语，但两者通常指类似或相同的用途和活动。一些州及领地还设置了二级用途，其优先级低于赖水用途，通常将之称为“水相关”或“海岸相关”（coastal-related）用途。例如：码头和商业捕鱼依赖水资源发挥功能，具有最高优先权；而海产品加工通常被视为水相关用途，对于紧邻水资源的位置，其使用优先权较低。一些州还对“水强化”或“水导向”（water-oriented）用途进行了定义，其中可能包括酒店或餐馆。理论上，任何不属于“赖水”或“水相关”类别的用途都可以被视为“水强化”用途，因为滨水位置总能为各类用途或活动带来切实的好处。
表1 美国各州及领地赖水及其相关定义使用情况
资料来源：参考文献[10]
2.1 赖水用途的定义和示例
美国约有26 个州及领地在其海岸带管理规划中给出了赖水或赖岸的基本定义（附表）。比较有代表性的如美属萨摩亚将赖水定义为“需要使用水体而必须在水面上、水域内或临近水域进行的项目、用途或活动”[11]。密西西比州对赖水产业的基本定义为“为实现其存在的基本目的，必须在河口、海湾、通道、航道、海岸或沼泽地上或其附近进行或选址的商业、工业或制造活动”[12]。路易斯安那州对赖水用途的定义为“由于需要使用水体或湿地；或需要消耗、采集海岸资源或对其进行其他直接利用；或需要使用沿海水域进行货物的制造与运输，而必须位于或临近沿海水域或湿地的用途”[13]。新罕布什尔州除了定义赖水用途，也定义了赖水建筑物，指在州水面、水上、水内建造的船坞、码头、防波堤、海滩、挡土墙、下水坡道等建筑物或其任何部分[14]。加利福尼亚州和夏威夷州则使用了“赖岸”这一术语。加利福尼亚将赖岸用途定位为“任何需要位于或临近海域才能够完全发挥作用的开发或用途”[15]。夏威夷州将赖岸开发定义为“如果不靠近沿海资源，将导致其所提供货物或服务质量有所损失的开发活动，例如港口、口岸、旅游业和能源设施”[16]。
多数州及领地除了给出基本定义，还在其定义中列出了代表性的赖水／赖岸用途示例。各地能够基本达成共识的赖水用途有：船坞，滨水码头和港口设施，船舶建造和维护设施，水上娱乐用途，航道和助航设备，商业和娱乐捕捞，水产养殖，依赖于水上运输或需要大量冷却水/工艺水而不能合理在内陆地区选址或运行的工业用途，以及为公众使用沿海水域提供服务的一般用途，如公共通道。除此之外，新泽西州和华盛顿州分别提到了船舶存储和船舶销售，但给出了限定条件：新泽西州认为属于赖水用途的船舶应当是难以通过陆域运输的船舶（船的长度一般大于24 英尺）[17]；华盛顿州也将船舶销售限定在用水依赖型的船舶销售[18]。俄勒冈和波多黎各在赖水用途举例中还提及了部分科学研究和教育活动[19-20]。仅有弗吉尼亚州将发电厂、水处理厂、污水处理厂等列入赖水用途[21]。康涅狄格州、路易斯安那州、新罕布什尔州、新泽西州、俄勒冈州、得克萨斯州等州将海产品加工列入赖水用途[10]。
2.2 水相关用途的定义和示例
多数州及领地使用“水相关”这一术语，少数使用“海岸相关”或“附属用途”（accessory use）等术语来定义与水资源相关但优先级较低的用途。美属萨摩亚和缅因州将水相关用途定义为“不直接依赖于用水，但提供与赖水用途直接相关的商品或服务的项目、用途或活动”[11-22]。佛罗里达州和俄勒冈州在上述定义的基础上补充了如下内容：“如果该活动不位于靠近水的地方，将导致其所提供的商品或服务的公共质量有所损失”[23-24]。南卡罗来纳州、华盛顿州和新罕布什尔州的定义都集中在可从靠近海岸线位置获得经济利益的用途上：南卡罗来纳州的水相关用途指的是“由于靠近海岸线而显著提高了其经济效益”[25]；但在华盛顿州的定义中，水相关用途指的是“如果没有靠近海岸线的位置，这种使用就无法获得经济效益”[18]；新罕布什尔州对水相关设施（water-related facilities）的定义只要求“由于其操作或功能的性质，使其因靠近沿海水域而受益”[14]。加利福尼亚州使用“海岸相关”术语，将海岸相关用途定义为“依赖于赖岸用途的任何用途”[15]。马萨诸塞州则使用术语“附属用途”（等同于其他州所使用的水相关用途），指“与赖水用途有关且是实现赖水用途的必需用途，对有关赖水用途的建造或运行起到不可或缺的作用，或主要向赖水用途提供有关商品和服务”[26]。无论各州使用的术语为何，除南卡罗来纳州、华盛顿州和新罕布什尔州的定义外，其他所有定义都侧重于从属于赖水用途的用途。
马萨诸塞州列举部分附属用途的示例，包括但不限于通道和内部道路、停车设施、行政办公室和其他主要为赖水用途提供服务的办公室、游艇俱乐部，主要服务于赖水用途顾客的餐厅和零售设施、饵料店、游艇租赁销售和其他以海洋为导向的零售设施。不属于赖水用途的附属用途包括但不限于一般住宅设施、酒店、一般办公设施和主要零售设施[26]。
2.3 水强化用途的定义和示例
仅有纽约州使用了“水强化”这一术语。该州将水强化用途定义为本质上不需要靠近或位于沿海水域，但若其靠近海岸，将增加公众对水边（water’s edge）的使用和享受度。水强化用途主要是消遣、文化、零售或娱乐用途[27]。
其他几个州及领地使用术语“水导向”指代类似的水强化用途。关岛、新泽西州、俄勒冈州和明尼苏达州对“水导向”的定义略有不同。关岛的“水导向”用途指“面向海岸线或水域，但不要求位于海滨或海岸线上，如酒店、餐馆、公寓”[28]。新泽西州的“水导向”用途指“为公众服务的开发活动，并通过接近水域而获得经济利益（工业用途不一定要为公众服务）。例如：酒店或餐馆服务于公众，如若其充分利用滨水位置则可能是水导向的用途；装备制造厂如果通过水上运输接收原材料和装运成品，比陆路运输更具经济优势，则是水导向的用途；尽管沿海地区的住房具有经济溢价，但由于其仅对部分买得起或租得起的少数人有利，因而住宅并不是水导向的用途”[17]。俄勒冈州将水导向用途定义为“通过观赏或使用沿海水域来增强公众吸引力的用途”[19]。明尼苏达州将水导向用途定义为“将土地用于商业目的，且使用临近地表水特征是其正常经营活动中的一个组成部分。例如度假村和带有临时停靠设施的餐厅”。
值得注意的是，南卡罗来纳州、华盛顿州、新罕布什尔州均有“水相关”的定义，但其定义均强调可从靠近海岸线位置获得经济利益，故其性质更符合“水强化”内涵。
3 美国海岸带空间用途管理的核心指导要素
虽然美国各州或地方政府所使用的海岸带空间用途术语或其定义存在差异，但州或地方政府可以通过综合其他管理元素，确保其定义充分保护海岸滨水区。美国相关研究提供了有关术语设定和管理元素的指导[29-30]，主要聚焦于目标声明、当地条件、代表性用途清单和分区政策。
（1）设定支持定义的目标声明
通过地方政府制定综合规划和管理条例是鼓励和保障赖水用途发展的最适当手段[31]，任何维护滨水区的有关规划和文件均应包含“目标声明”。目标声明首先可以明确将开发活动限制在赖水用途上的根本原因和目标，可能涉及经济和就业、社区文化、自然环境、滨水通道等诸多领域。例如：维护滨海社区（coastal community）①比县更小的地理区域，类似中国的街道管理单元。海洋遗产的特性和完整性；通过鼓励传统的滨水用途来强化地区经济基础；确保有限的滨水区域能够为赖水用途保留，而不是被其他用途过度占用；等等。其次，州和地方决策者可以在进行许可和发展决策时查看这些声明以获得指导。第三，目标声明在司法审查阶段必不可少，因为司法部门会据此考虑相关法律背后的出发点，以确定法律是否正在按预期的方式和方向执行[10]。虽然美国各州及领地海岸管理规划一般不包括专门针对赖水用途的目标声明，但多数州及领地的法律法规都包含其颁布或制定相关规划的总体目标声明。例如俄勒冈州的管理条例包含以下政策声明：“为赖水用途保留海岸带空间兼具经济原因和环境原因。经济方面，滨水开发用地资源极为有限，需要保护其免受房地产等非赖水用途的影响和破坏，而且适合赖水用途的地点一旦被占用和破坏就难以恢复或恢复成本较高；环境方面，为赖水用途提供适合的区域意味着更少的经济和政治压力，部分赖水用途较为适应诸如湿地、沼泽和潮下带等环境敏感区域，要避免此类区域被非赖水用途破坏。从州管理角度，亦不希望海洋经济中的稀缺和不可再生空间资源不可挽回地受到享有更大范围区位选择优势的非赖水用途的严重损害[32]。”缅因州立法机关则通过了一项政策，即“支持海岸线管理，优先考虑赖水用途而非其他用途，促进公众使用海岸线，并考虑开发活动对海岸资源的累积影响”[33]。
（2）充分考虑当地条件
滨海社区可使用多种工具与技术来维护和保护赖水用途，但在制定赖水用途定义、添加示例并形成赖水用途管控方案之前，地方政府和社区应充分考虑当地条件。关键性条件包括：
• 地方希望保留的用途或混合用途，即何种用途组合最符合当地发展愿景；
• 明确需要进行管制的地理区域；
• 建立科学合理海岸资源清单，即明确海岸资源数量、位置和物理特性，例如近岸水深、滨水地块的大小和形状、道路和铁路连接、关键栖息地和限制地形条件等；
• 选择滨水开发的时机，即平衡好当前使用和未来使用，为未来的滨水区使用保留足够的选择机会；
• 预测对现有海岸带用途的影响，即地方政府应审查目前的滨水用途，并仔细确定新政策将如何影响这些用途；
• 需要保障的公共利益，可能涉及经济和就业、社区文化、物质环境和公众亲海等许多方面；
• 公共信托原则和相关管理部门的职责。
上述条件不同，地方政府制定的用途管控方向就存在差异。南卡罗来纳州和新泽西州为保护其原始区域和湿地，不允许进行赖水用途之外的海岸线开发。然而，夏威夷、波多黎各、维尔京群岛、关岛和美属萨摩亚等地区由于依赖旅游业而允许沿其海岸线进行更广泛的商业和工业发展。北卡罗来纳州和加利福尼亚州有严格的指导方针来确定赖水用途的许可位置。新罕布什尔州和新泽西州由于可供开发的海岸线很少，因此将“可用”地区的开发限制在赖水或水相关用途[9-10]。
（3）清晰制定代表性用途示例或清单
美国相关研究通常建议州和地方政府至少定义两个层次的海岸用途：赖水用途和水相关用途。第三层次定义为“水强化”用途，如酒店、汽车旅馆或度假村等，可用于澄清哪些用途不应被视为赖水或水相关用途，以进一步加强分类管理并避免解释性挑战。但是，即使赖水用途相关定义制定得再好，某些拟议用途仍不可避免存在模糊性。实际管理应用中，确定有关拟议用途性质的最佳方法是在相关定义中列出代表性用途示例或清单，并尽可能解决最可能的争论点，清楚地说明在滨水地区允许和不允许进行的活动，从而帮助解决日后决定拟议土地用途是赖水、水相关还是水强化方面的困惑。例如：一些地方政府可能会考虑将船舶维修服务归类为赖水用途，而另一些则将其归类为水相关用途。健全的政策可以根据现场服务船只的大小对这些用途进行区分：如果其仅为容易通过陆路运输的船只提供服务，则不属于赖水用途；如果其提供大型船只维修服务则可被认定为赖水用途。再如：酒店和度假村完全不属于赖水用途和水相关用途中的任何定义[34]。然而在一些地区，特别是在佛罗里达州，水上旅游发挥了重要的经济带动作用，可能希望允许有限的酒店和度假村使用量。即便如此，也不建议将酒店或度假村纳入赖水用途范畴，更好的选择是专门指定该类用途可使用的地理空间，或者将度假村和酒店作为赖水用途之外的用途另行补充，以保留赖水用途概念的完整性，同时帮助滨海社区更大程度地控制哪里和多少滨水区可以用于非赖水用途。注重保护传统滨水区和公共通道的社区都比较关注住宅或私人公寓的用途归类，即使其促进了部分居民休闲和亲海，却是以同时剥夺公众普遍亲海权作为代价。事实上，美国绝大多数用途定义明确地将任何住宅用途排除在赖水、水相关和水强化用途定义之外，禁止其在滨海空间布局，因为住宅开发只惠及有能力购买住宅的私人业主[35]。但《缅因州波特兰市滨水区开发法》是一个非常有限的例外，该法禁止在划作赖水用途的地区居住，但允许海洋企业的主要所有者在其他严格条件下居住在滨海建筑物的上层。
（4）科学设计分区政策
分区是指导、控制和保障滨水区赖水用途使用最广泛、最有效的管理工具。美国一些社区颁布分区法，建立赖水用途覆盖区，禁止其他用途进入，从而为赖水用途保留滨海空间。但传统用途分离的分区思想正逐步让位于许多地方土地使用规划中的滨水混合用途，即在沿海和滨水社区内，恰当地将赖水用途与水相关或水强化用途结合在一起，进而带来更强的发展活力和更稳定的经济基础，同时将滨水区域独特的视觉特征、历史特征、自然特征融入居民和游客的日常生活，加强人们与水的联系[36]。滨水规划和区划对于帮助滨水社区实现保护与发展愿景，管理和维持适当的赖水用途和非赖水用途组合尤其重要。
首先，应在赖水用途覆盖区内适当允许一定量的水相关用途进入，因为一些赖水用途（如船用下水坡道）如果没有与之相称的水相关用途（如船用拖车的停车场），可能无法实现其功能。当赖水用途与水相关用途在同一区域内被允许时，分区政策应限制每个地块上可能专用于这些水相关用途的空间量。例如：佛罗里达州东南部的李县（Lee County）允许在海岸带的赖水用途区域开发“辅助商业用途”，但前提是该用途“明显从属于地块的主要用途”且辅助用途总面积不超过地块面积的15%[37]。由于区域差异，这一比例在其他社区可能会有所调整。地方政府也可以选择在分区范围内通过考查有限水相关用途在空间兼容性、亲海权提供以及区域承载力等方面的附带条件来进行用途许可，而不必使用百分比方式。附条件使用的状态将使地方政府对拟议用途进行更深入的审查。
其次，如果地方政府或滨海社区确定希望在滨海地区有限开展水强化活动，较为有效的方式有两种。其一是对赖水用途覆盖区进行地理空间上的细化分区，可划定特定区域开展有限非赖水性活动。例如缅因州波特兰市基于海岸自然地理特征和社会经济发展现状，将城市海岸划分为特殊用途区、港口开发区和中心区。中心区滨水规划除设立赖水用途区，还适当设立混合用途覆盖区，允许在该区域内合理设置兼容的非赖水用途[38]。其二是允许水强化用途在赖水限制区作为附条件用途，地方政府可对这些用途开展进一步的审查，强制实施有助于抵消公共空间和滨水地区潜在伴随损失的措施。例如临建区进行赖水用途限制的目的是为了促进公众亲水，那么允许非赖水用途进入限定区域的附带条件可能包括将公共通道和景观作为项目设计的一部分。例如波士顿已使用该策略增加了水路沿线的开放空间和公共通道。
4 思考和建议
借鉴任何理论和改革实践经验都会涉及本土适用性这一问题，美国在城市化进程、土地所有制、行政基础、市场化水平、生活文化等诸多方面与我国存在较大差异，这些差异将对生根于美国的赖水用途管控制度在我国的“本土化”产生一定程度的影响。但是，中美两国乃至绝大多数沿海国家和地区在滨水区域发展与保护中面临的问题是有共性或相似的，均需做好自然环境保护和开发建设选址设计以提升应对自然灾害和气候变化的恢复能力，长远考虑开发活动的综合影响，采取有效政策平衡好沿岸多用途间的竞争关系，保障公众亲海空间和权利，协调实现海岸带综合管理等[36]；而且，美国海岸带空间用途定义和管理策略提倡的诸多方法，与我国当前部分沿海省市对于海岸建设后退线、海岸建设管控区的探索思路和方向具有较强的契合性；此外，美国土地所有制是以私人所有为主，呈现出开发市场化和规划管控分权化特征，即规划区划本质上是用公权力来限制私人权利的不当行使，因而其需面对和处理的问题相对复杂，但我国的土地制度是社会主义公有制且政府代表国家行使全民所有的土地所有权，拥有对全部国土的规划行政管理权，政府可自上而下地实施全部国土空间用途管制，在国土空间治理领域具有明显的制度优越性[39]。因此，基于海岸问题共性、管理思路契合性和制度优越性，从可持续发展意义上来讲，美国海岸带空间用途定义和管理经验无疑具有重要的借鉴价值，为我国陆海统筹建立海岸带用途管控制度以及科学编制海岸带专项规划提供了有益的启示和思考的蓝本。基于美国经验借鉴，结合当前山东省和青岛市海岸带专项规划编制试点工作，本文对我国沿海省市如何建立海岸带空间用途管控政策体系作出的主要思考和建议如下。
4.1 明确划分海岸带空间的管控职权
根据一级政府、一级事权的分级管理要求，明确职权划分，区分各级海岸带规划管控内容和措施，如此才能保障各级政府在享有和行使某种权力的同时承担起应有的责任，才能确保在不影响整体利益的前提下释放局部活力[40]。省级海岸带规划应与省级政府事权相匹配，以保护管控和引导发展并重，注重综合性和协调性，构建省级海岸带开发与保护格局，确定省级空间保护与发展目标，划定涉及省级利益和社会公共利益的刚性控制线（区），重点开展跨行政区协调。市县海岸带规划则应注重实效性和操作性，体现地方特色，以引导发展为主，重点落实用途管制。在海岸带空间用途管控方面，依据《海岸线保护与利用管理办法》，国家对海岸线实施分类保护与利用，可根据海岸线自然资源条件和开发程度分为严格保护、限制开发和优化利用三类，且明确由省级人民政府发布本行政区域内“严格保护岸段名录”，明确保护边界，设立保护标识。因此，海岸带严格保护岸段应由省海岸带规划选划并严格确定管控要求，限制开发岸段和优化利用岸段则建议由市县级海岸带规划按照有关技术要求进行划定和提出管控要求，并进一步开展基于水资源依赖程度的海岸带空间用途精细化管控设计。
4.2 省级规划确定海岸带空间用途定义和通用化代表性清单
保障赖水用途在位于或临近滨水位置上具有优先发展权是省市海岸带规划需考虑的重要事项之一。虽然建议由市县级海岸带规划具体建立并实施基于水资源依赖程度的海岸带空间用途管控政策，但为了防止沿海市县政府基于发展自利性偏离既定目标，也防止各地定义不一致造成海岸带空间用途监测困难[1]，建议由省级海岸带规划统一确定海岸带空间用途定义，制定海岸带空间用途通用化的代表性清单。此举有助于沿海地方政府在约束性框架内因地制宜作出调整，强化省市协作性，共同提升海岸监测、保护和保障赖水用途的能力。
本研究借鉴美国海岸带管理在确定赖水用途领域的丰富经验，结合我国海岸带开发与管理实践，根据开发活动对水资源的依赖程度，将海岸带空间用途划分为赖水、水相关和水强化三个层次并给出对应定义：
（1）赖水用途指为实现其主要目的不能位于内陆而必须在水内、水面、水上或临近水域进行的活动；
（2）水相关用途指不依赖于直接使用水体以实现其主要目的，而是主要向赖水用途提供有关商品和服务的活动，是实现赖水用途的必需用途；
（3）水强化用途指本质上不需要靠近或位于沿海水域，但可从滨水位置获取经济利益的商业活动。政府最好避免将此类经济因素作为赖水用途和水相关用途定义的一部分，因为将经济因素纳入考量会为诸多功能上不依赖水资源而经济上需要水资源的活动进入管控空间提供诸多创造性借口和理由。
进一步综合考虑我国《海洋及相关产业分类》（GB/T20794-2006）[41]、《海域使用分类体系》（HY/T 123-2009）[42]等相关标准和规范性文件，结合美国海岸带空间用途示例，笔者提出适用于我国的海岸带空间用途通用化的代表性清单（表2）。与美国相似，住宅和居住公寓被排除在赖水、水相关和水强化用途之外。
表2 海岸带空间用途通用化的代表性清单
4.3 市县因地制宜制定海岸带空间用途管控政策
借鉴美国关于目标声明、当地条件、代表性用途清单和分区政策等方面的管理经验，结合我国实际情况，建议市县海岸带规划通过以下步骤开展基于水资源依赖程度的海岸带空间用途管控政策设计（图2）。
图2 市县海岸带空间用途管控政策设计流程
（1）合理划定海岸带空间用途管控线
通过前文我国海岸带空间用途管理现状的分析可以发现，近些年诸多沿海省市海岸带规划、条例或规定出于防灾减灾、生态保护和公众亲海等多方面考虑，均提出要划定海岸建设后退线，严格控制在后退线向海一侧范围内新建、扩建、改建建筑物。本文暂不论述海岸建设后退线如何划定更为科学，但其底线保护的思想和严格管控的要求决定了其距海岸线的距离有限，且难以充分保障城市海岸带空间用途合理布局与协调发展。因此，建议综合考虑发展需要与海岸用途竞争矛盾，合理划定海岸带空间用途管控线。海岸带空间用途管控线的划定可考虑采用“典型地理标志＋功能拓展范围”的方法来划定：典型地理标志主要指滨海道路、防护林、潟湖等；功能拓展范围主要是前瞻性考虑现有或规划海岸活动未来发展的空间需求，做好空间预留和管控，避免造成城市发展遗憾。例如青岛国际邮轮母港由于周边配套空间预留不足，相邻空间多被房地产等其他产业占据，随着邮轮业务的不断发展，滨海商业商务功能拓展严重受限。
理论上，海岸建设后退线向海一侧的陆域宽度要窄于海岸带空间用途管控线向海一侧的陆域宽度，当然不排除在某些岸段如未建成区，这两条线也可能重合。需要明确的是，海岸建设后退线向海一侧的陆域空间无疑是海岸带空间用途管控的核心区，需要进行严格管控；两线之间的区域可作为用途协调区，要做好陆海功能协调、海岸用途间协调，强化滨海公共开放性，强化建筑高度及视线通廊的控制。
（2）基于多重属性进行岸段划分
海岸资源环境禀赋条件、开发利用现状和潜力差异决定了其保护与利用的目标差异。岸段划分的目的是实现用途管控措施的空间差异化，确保滨海开发活动顺应自然规律和社会经济规律。2019 年自然资源部出台《关于开展全国海岸线修测工作的通知》，要求按照《全国海岸线修测技术规程》组织实施新一轮海岸线修测工作，旨在全面准确掌握我国海岸线的位置、长度、类型和开发现状等基本情况。这为岸段划分和实现海岸带精细化管理提供了重要决策支撑。建议依据最新岸线修测结果，基于岸线自然属性、功能属性和管理属性进行具体管控岸段划分，确定各岸段四至边界，并对各岸段进行命名和编码标号。
（3）明确岸段发展愿景
成功的愿景是滨海地区保持持久、旺盛生命力的重要因素，是贯穿区域每个角落以及发展各个环节的组织精神。建立发展愿景有助于政府以此为基础制定战略规划，并且为确立目标提供参照标准。利益相关者参与机制是明确岸段发展愿景的有效方法，也是保障战略规划落地实施的重要环节。建议在政府层面构建海岸带规划多部门综合协调机制，促使相关职能部门充分参与从城市海岸带开发格局确立、岸段愿景展望到规划决策的全链条环节，在获得部门支持的同时检验政策和规划构想；在公众层面探索构建科学的公众参与机制，政府可适时以法规的形式明确公众参与的方式、内容和程序等，使相关企业、居民参与岸段愿景展望活动，以明确区域发展的价值观、定位和未来愿景，并将愿景分解到不同的规划阶段。
（4）分岸段建立差异性用途管控政策
不建议地方政府在尚未考虑清楚赖水用途限制的政策目标情况下，盲目建立各岸段用途管控政策。地方政府需要基于岸段发展愿景，清晰理解各岸段实施用途限制背后的政策原因，并明确阐释用途管控的目标声明，从而帮助证明将开发活动限制在赖水或其他相关用途上的决定是正当的，并为将来在法规和决策受到质疑时提供有关支持。
目标声明确定后，地方政府可在省级规划提出的海岸带空间用途通用化代表性清单基础上，因地制宜创建各岸段空间用途管控清单来指导地方发展政策，促进愿景实现。该清单应基于岸段发展愿景和用途管控政策目标声明，既明确岸段相关用途的滨水优先级，又明确各种用途进入管控核心区或协调区的许可级别，包括许可用途和附条件用途两个层次（表3）。其中，管控核心区和协调区的许可用途建议仅限于符合岸段愿景和目标的部分赖水用途，还有一些赖水用途需要考虑符合相关条件才能进入管控区域，例如涉海教育机构可能需要其提供一定的亲海通道和空间；有限的水相关用途可通过附条件用途许可方式进入管控核心区和协调区；如果岸段愿景和目标允许，适量水强化用途可通过附条件用途进入管控协调区，但应禁止水强化用途进入管控核心区。附条件用途所设定的附带条件主要考查拟议用途是否与其附近存在的或潜在的赖水用途兼容；能否提供足够的亲海通行权；停车或交通计划是否干扰该区域内赖水设施的正常运行，是否超过区域交通承载能力等。
表3 基于水资源依赖程度的岸段空间用途管控清单式样
注：“◎”表示该行滨水优先级用途可通过该列许可级别合理设置；“/”表示该行滨水优先级用途不允许通过该列许可级别进行设置。
为更好地实现用途管控区域各用途间协调发展，建议进一步制定岸段建设标准和操作标准。建设标准可从非渗透表面比例、建筑物高度限制、建筑风格等角度作出规定；操作标准则涉及室外材料存储方式、噪声、气味、排污、停车、照明等诸多方面，例如港口岸段的直接光源不得干扰港口内往来船只，也不得对临近居民产生不合理的不利影响。
4.4 其他思考和建议
基于水资源依赖程度划分的用途优先级并不代表部分赖水用途选址必须占用岸线资源，如相关科研教育活动可以使用公共码头进入水体，而无需自身处于滨海位置。因此赖水用途的选址申请也需经过更为具体的审查与考量。此外，随着科学技术的进步，某些赖水用途对水资源的依赖性也可能逐步下降，如陆基养殖模式。因此，政府也需定期审查其设置的赖水定义和代表性用途清单，以确保能够为用途许可等管理过程提供明确的指导。
在海岸带空间用途管控区域内，对不符合用途准入要求的现有合法建筑，应当本着尊重历史和现状、维护公共利益和法律权威的原则进行分类对待与处理。对海岸带生态环境、风貌景观影响不显著的，应当合法保留；对于负面影响显著的建筑物，应当进行妥善的建筑整改并基于建筑生命周期考虑逐步将其清退；对于负面影响非常显著确需进行拆除或改建的建筑物，应该给予较为充裕的时限，并做好拆迁补偿工作。
最后，不可否认当前我国部分沿海地区还存在港口岸线、养殖岸线等赖水用途占用海岸线偏多的情况，且不同程度存在岸线荒废、占而不用、深水浅用的问题，海岸线节约集约利用水平相对较低，与有限的资源数量形成鲜明反差。此类情景绝不是滨海地区设置赖水用途限制政策所希望看到的，地方政府应正确理解根据开发活动对水资源的依赖程度来确定用途优先级的初衷，围绕如何实现岸段发展愿景和目标，科学利用用途限制政策，实现相关用途的空间平衡，确保海岸资源的最优化利用。
附表 美国沿海州及领地海岸管理规划关于赖水用途的相关定义
附表（续）
资料来源：作者根据参考文献[10-28] 整理绘制
注：文中未注明资料来源的图表均为作者绘制。
[1] TIFFANY C S.Can coastal management programs protect and promote water-dependent uses?[J].Coastal management,2010,38(6): 665-680.
[2] 刘大海,管松,邢文秀.基于陆海统筹的海岸带综合管理：从规划到立法[J].中国土地,2019(2): 8-11.
[3] 刘大海.亟须加强对海岸线资源的综合管控[N].中国海洋报,2013-04-01.
[4] 郑苗壮.认识海岸带保护利用的矛盾冲突[N].中国海洋报,2019-02-26.
[5] 马随随.临海产业用海的岸线利用效率测算[J].盐城师范学院学报（人文社会科学版）,2014,34(5): 7-11.
[6] 徐伟,王晗,刘大海.海洋产业填海项目控制指标及集约评价研究[M].北京: 海洋出版社,2015.
[7] 管松,刘大海.美国海岸带管理项目制度及对我国的启示[J].环境保护,2019(13): 64-67.
[8] NOAA Budget Office.FY2020 NOAA congressional justification[EB/OL].[2020-01-12].https://www.corporateservices.noaa.gov/～nbo/.
[9] KENNETH W,MATT A.Preserving waterfronts for water dependent uses[R].MD: NOAA,1998.
[10] BOWLING T.Sustainable working waterfronts toolkit.Working waterfronts and the CZMA: defining water-dependent use[R].Mississippi: National Sea Grant Law Center,University of Mississippi,2013.
[11] NOAA,American Samoa Development Planning Office.Final environmental impact statement and proposed coastal management program for the territory of American Samoa[EB/OL].[2020-01-10].https://www.govinfo.gov/app/details/CZIC-ht395-a3-u55-1980.
[12] NOAA,Mississippi Department of Wildlife Conservation.Mississippi coastal program [EB/OL].[2019-12-08].https://www.govinfo.gov/app/details/CZIC-ht393-m7-m5-1983.
[13] NOAA,Louisiana Department of Natural Resources.Final environmental impact statement and the Louisiana coastal resources program[EB/OL].[2020-01-12].https://www.govinfo.gov/app/details/CZIC-ht393-l8-f53-1980.
[14] NOAA,New Hampshire Office of State Planning.Final environmental impact statement and the New Hampshire coastal program ocean and harbor segment[EB/OL].[2019-12-27].https://www.govinfo.gov/app/details/CZICht393-n4-f5-1982.
[15] NOAA,California Coastal Commission.United States Department of Commerce combined state of California coastal management program and revised draft environmental impact statement[EB/OL].[2020-01-12].https://www.govinfo.gov/app/details/CZIC-ht393-c2-u58-1977.
[16] NOAA,Hawaii Office of State Planning.Hawaii coastal zone management program[EB/OL].[2019-11-05].https://www.govinfo.gov/app/details/CZICht393-h3-h38-1990.
[17] NOAA,Department of Environmental Protection of New Jersey.New Jersey coastal management program and final environmental impact statement[EB/OL].[2019-12-07].https://www.govinfo.gov/app/details/CZIC-td194-56-n5-n47-1980.
[18] NOAA.State of Washington coastal zone management program final environmental impact statement[EB/OL].[2020-01-10].https://www.govinfo.gov/app/details/CZIC-gc1010-w3-u5-1976.
[19] NOAA.State of Oregon coastal management program final environmental impact statement[EB/OL].[2019-11-25].https://www.govinfo.gov/app/details/CZIC-tc224-o7-n37-1977.
[20] NOAA,Department of Natural Resources of Puerto Rico.Puerto Rico coastal management program and draft environmental impact statement[EB/OL].[2020-01-12].https://www.govinfo.gov/app/details/CZIC-td194-5-n38-1977.
[21] NOAA,Commonwealth of Virginia’s Council on the environment.United States Department of Commerce final environmental impact statement and the Virginia coastal resources management program[EB/OL].[2020-01-17].https://www.govinfo.gov/app/details/CZIC-ht393-v6-u55-1986.
[22] NOAA.Final environmental impact statement Maine’s coastal program[EB/OL].[2019-11-23].https://www.govinfo.gov/app/details/CZIC-ht393-m35-f55-1978.
[23] NOAA,Florida Department of Environmental Regulation.Final environmental impact statement of the proposed coastal management program for the state of Florida[EB/OL].[2020-01-03].https://www.govinfo.gov/app/details/CZIC-td194-56-f6-n27-1981.
[24] Oregon Department of Land Conservation and Development.Oregon’s statewide land use planning goals[EB/OL].[2019-11-26].http://www.oregon.gov/LCD/Pages/goals.aspx.
[25] NOAA,South Carolina Coastal Council.Final environmental impact statement proposed coastal management program for the state of South Carolina[EB/OL].[2020-01-13].https://www.govinfo.gov/app/details/CZICht393-s6-f56-1979.
[26] Massachusetts Executive Office of Environmental Affairs.Massachusetts coastal zone management program[EB/OL].[2020-01-09].https://www.govinfo.gov/app/details/CZIC-ht393-m4-m39-1977-v-1.
[27] NOAA,New York Department of State.Final environmental impact statement and the New York coastal management program[EB/OL].[2019-12-10].https://www.govinfo.gov/app/details/CZIC-td194-56-n7-n37-1982-v-1.
[28] NOAA,Guam Bureau of Planning.Final environmental impact statement and coastal management program for the territory of Guam[EB/OL].[2020-01-10].https://www.govinfo.gov/app/details/CZIC-td194-58-g85-f56-1979-v-3.
[29] Conservation Clinic,University of Florida Levin College of Law.Waterdependent use definitions: a tool to protect and preserve recreational and commercial working waterfronts[R].Conservation Clinic,2014.
[30] Edward J Bloustein School of Planning and Public Policy of Rutgers.Resilience planning for water dependent uses: how-to-guide for costal waterfront communities identifying community assets[R/OL].(2018-04-10)[2019-11-27].http://rutgers.maps.arcgis.com/sharing/rest/content/items/bbf16ade7e6d4da6b1eda7964ac39b85/data#page=1.
[31] DAVIS E C.Preserving municipal waterfronts in Maine for water-dependent uses: tax incentives,zoning,and the balance of growth and preservation[J].Western historical quarterly,2001,93(3): 535-537.
[32] Oregon Administrative Rules 660-037-0020[S].[2019-11-26].https://www.oregon.gov/lcd/LAR/Pages/OARs.aspx.
[33] Department of Planning and Urban Development.A port city amidst flux and challenges,the city’s working waterfront is expanding[EB/OL].[2018-09-28].http://www.portlandmaine.gov/DocumentCenter/View/14523/Waterfront-Snapshot?bidId=.
[34] Portland ME.City of Portland Code of Ordinances.Sec.14-309(b)[EB/OL].(2019-06-17)[2019-11-25].http://www.portlandmaine.gov/131/City-Code.
[35] Portland ME.City of Portland Code of Ordinances.Sec.14-308(b)[EB/OL].(2019-06-17)[2019-11-26].http://www.portlandmaine.gov/131/City-Code.
[36] Smart growth for coastal and waterfront communities[R].Washington:NOAA,2009: 6-45.
[37] Department of Community Development.The Lee plan 2019 codification[EB/OL].[2019-10-25].http://www.leegov.com/dcd/planning/leeplan.
[38] Department of Planning and Urban Development.Waterfront central zone request for zone amendment approval under shoreland zoning[EB/OL].(2013-12-20)[2019-12-14].http://www.portlandmaine.gov/DocumentCenter/View/3421/Maine-DEP_-Request-for-Zone-Amendment-Approval?bidId=.
[39] 赵民,程遥,潘海霞.论“城镇开发边界”的概念与运作策略——国土空间规划体系下的再探讨[J].城市规划,2019(11): 31-36.
[40] 邢文秀,刘大海,刘伟峰,等.重构空间规划体系：基本理念、总体构想与保障措施[J].海洋开发与管理,2018(11): 3-9.
[41] 海洋及相关产业分类（GB/T 20794-2006）[S].2006-12-29.
[42] 海域使用分类（HY/T 123-2009）[S].2009-03-23.
